公职人员财产申报主体类型化分析.doc

1、公职人员财产申报主体类型化分析摘 要 公职人员财产申报制度是一种现代反腐败制度，是世界公认的反腐利器。近三四十年来，许多国家都制定了相关法律，建立了公职人员财产申报法制，呈现出一些普遍性做法，但又各具特点，值得梳理和研究。我国目前对这一问题，热情鼓呼者多、精细化研究者少。本文旨在对公职人员财产申报制度中的申报主体制度予以比较研究，对各国制度进行认真、细致的比较的基础上予以分类研究，此分类不以国别为模块，而以强烈的问题意识贯穿其中。公职人员财产申报主体总体可分为基本申报主体、补充申报主体和特殊申报主体，同时又可进一步进行更为具体的分类。 关键词 公职人员； 财产申报； 申报主体； 分类研究 do

2、i ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2013 . 16. 054 中图分类号 D922.1 文献标识码 A 文章编号 1673 - 0194（2013）16- 0084- 07 0 引 言 腐败是全球性的“难题” ，在人类历史上，自“权力”这个东西诞生以来便像梦魇一般附着其上，是人类不断与之斗争而又难以克服的“顽疾” 。公职人员财产申报制度是世界公认的反腐利器，而且着眼于预防腐败，有着源头反腐、终端反腐之功效，是反腐败的治本之策，符合我国标本兼职的反腐战略。同时这是一种现代反腐制度，在世界上真正推广约三四十年；近代财产申报制度主要针对于选举性公职人

3、员，如议员、总统、法官等，20 世纪中期以来，随着国家权力尤其是行政权力的膨胀，公权力已深入到社会生活的方方面面，面对新的权力异化和腐败的危险，现代公职人员财产申报制度将一般的非选举性公职人员纳入申报主体范围，并重新进行制度设计，颁布专门的公职人员财产申报法律。这项法律制度，被称为“政府透明”的法律，有的国家（如法国1）的法律直接以此为名，也被称为“阳光法案” 。 目前来看，国内对公职人员财产申报制度的研究尚不充分，对该制度的热情鼓呼者较多，精细化研究者较少，还不足以提出有效的、可操作性的制度建议，也不足以从制度设计层面打消决策者的某些顾虑。这或许是我国“公职人员财产申报法”迟迟难以出台的重要

4、原因。 笔者尝试进行研究，希望对财产申报制度建设提供有益的参考；撰写此文，目的在于对域外财产申报主体进行梳理、分类和总结，不以国别为模块，而以强烈的问题意识（当下中国）进行总结、分类研究。概览域外财产申报法制，财产申报主体都是财产申报法律及其制度中的主要问题之一，在各国法律规定中占据重要的篇幅。 1 财产申报主体概念辨析 财产申报主体的概念，概言之，是回答哪些人应当申报财产的问题。基于此，学者们根据自己的理解作出定义并提出了自己的看法。 我国目前尚没有统一的认识，查阅文献，研究或论及财产申报问题的学者对财产申报主体有不同的提法和定义。有学者称之为“财产申报的对象”2-3，有学者使用“财产申报的

5、人员范围”的概念4，有学者使用“申报主体”概念，并将申报主体“又称”为“申报义务人” ，并认为， “使用申报义务人可能更为直接明白”5。大多数学者称之为“申报主体”。据笔者查询，自改革开放以后，在法学类核心期刊（CSSCI）中，最早使用“申报主体”概念的是 1991 年现代法学期刊上杨泉明教授在略论财产申报制度中谈到“就各国财产申报制度的共通要求来说，一般包括以下几项：其一，规定申报财产的主体，即哪些人必须申报财产” 。6上述学者的不同述见，给本人的研究以启发，但同时也有不足之处，值得予以评析。 （1） 关于“申报的对象或申报对象” 。在语义学上，申报是动词，所谓申报的“对象”应该是财产而不应

6、是人。申报人是“申报”这个行为的发出者。这一概念明显是不合适的。但目前有的地方出台的官方文件在使用这个概念，如新疆阿勒泰地区 2008 年出台的关于县（处）级领导干部财产申报的规定（试行） 。一些主流媒体也在使用这个概念，如中国青年报 “从目前官员财产公开实践来看，申报对象大多集中在科级以及县处级干部”7。 （2） 关于“申报主体” 。这个提法在语义学上是没有问题的，可以明确指向申报人。而且作为学术研究来说， “申报主体”相比较“申报人员”是更具类型化的表述，与申报客体相对应，方便进行申报主体、客体之分类研究；同时，利用申报主体这一概念可以对各种申报人员进行统括分析，在申报主体这一宏观、抽象概

7、念下对各个申报人员进行分类化、区别化研究；如果直接使用“申报人”或“申报人员”这一概念，那么在对各种申报人员精细化分析时，语言表述恐产生模糊、交叉的现象。申报主体实际上可以作为申报人员的上位概念存在。例如我们在表述某一个具体的申报人员时可以称其“申报人某某某” ，我们在表述某一类申报人员时可以说“某种申报人员或某几个申报人员都是申报主体” 。 （3） 关于申报主体是否可以“又称” “申报义务人” 。上文述及，有学者在使用申报主体这个概念的同时，加上“又称申报义务人” ，甚至认为申报义务人能更直接明白地表达制度本意，并使申报人主观上更清晰地认识到财产申报是其法定义务、必须履行。这种观点，乍一看是

8、有道理的，但是仔细分析，似乎仍有推敲之必要。 “又称”是我们进行概念定义的常见做法， “又称”放在中间意味着前后两个概念可以等同。那么，“申报主体”可以等同“申报义务人”吗？首先， “申报义务人”比较具化，指向的是某单个申报人，申报主体可以指向一类人，与上述“申报人员”概念使用之弊端相同；其次， “申报义务人”概念指向的只能是“人” 、而无法是单位、组织，但有申报义务的只是“人”吗？参看各国财产申报法制，除了公职人员有申报义务之外，某些单位、组织也有申报义务，表现为代公职人员申报或者将公职人员的申报内容再向更高级的监管部门申报。因此， “申报义务人”概念的外延明显窄缩，一不合于事实、二不利于研

9、究，但用于表达某公职人员有申报义务，是申报义务人，还是可以的。 总之，使用“申报主体”较好。 “申报对象”的概念不宜使用， “申报人员”的概念不便使用， “申报义务人”的概念谨慎使用。 2 总体分类研究 概览各国有关公职人员财产申报的法律文件规定，笔者尝试对各国关于申报主体的规定进行分类比较研究，将分类研究放入比较研究之中，或者说是在比较基础上的分类，相对于国别比较而言，有利于对具体制度领域做整体比较。在比较各国制度异同的基础上进行分类总结，也有助于更好地总结各国经验、总体把握各国申报主体制度的长短与不足，并进一步发现和认识各国划分申报主体范围的一些普遍做法，同时对这些普遍做法进行规律性地抽象

10、分析。 任何事物从不同的角度可以进行不同的分类。本文所做的分类，并不单纯以制度本身的特点为视角，而以中国问题意识灌输其中，期待这些分类为中国的制度建设提供参考，同时也为本人的下一步研究做准备。比较各国关于财产申报主体的规定，并基于申报主体的性质，可以分为基本申报主体、补充申报主体和特殊申报主体。 2.1 基本申报主体 近代以来，各国国家机关按照功能和性质大致可以划分为立法机关、司法机关、行政机关，这 3 种机关往往涵纳了人数最多的公职人员。如美国政府道德法以第一章、第二章和第三章对立法机关、司法机关、行政机关的申报主体范围及其内容、程序等分章做了详细规定。此外，军事（武装）部队中也涵盖了较多的

11、军官身份的公职人员，应当成为申报主体。 2.1.1 立法机关中的议员及工作人员 各国均规定议员应申报财产，其实，立法机关中除了议员还有大量的工作人员。由于这些工作人员由国家雇佣并由国家财政发放薪资，大多数国家的财产申报法律对立法机关中的其他工作人员进行了专门规定，要求其申报财产。如美国政府道德法第一章规定， “本章中，立法机关包括国会大厦物业管理机构、植物园、国会预算办公室、成本会计标准委员会、总会计办公室、政府印刷办公室、国会图书馆、实习医院医生办公厅，以及技术评估办公室”。当然，议员可以自己出钱聘请雇员，为其本人服务，即便如此，有的国家甚至也规定这些私人雇员也要申报财产。8这是为了防止这些

12、雇员利用与议员的雇佣关系或者利用议员的权力为他人谋取不正当利益。 2.1.2 行政机关中的行政首脑及工作人员 行政机关中除了行政首脑（总统或总理） 、各部长、大臣等之外，还有大量的工作人员，很多国家都规定了这些工作人员也需申报财产，如美国、新加坡、俄罗斯、尼日利亚、新加坡、泰国、巴基斯坦等国。 2.1.3 司法机关中的法官及工作人员 司法机关中除了法官之外，也有大量的工作人员，很多国家都规定了司法机关的其他工作人员也需申报财产，如美国的政府道德法对司法系统的财产申报做了单独规定：凡是担任司法官或司法雇员的任何人员，都应申报财产。 2.1.4 军事（武装）部队的军官 军事（武装）部队有大量的军官

13、身份的公职人员，很多国家和地区都规定其要申报财产，例如俄罗斯财产申报法律（2005 年）详细列举了俄罗斯联邦内务部、联邦民防、非常局势与救灾事务部、国防部、机要局、对外情报局、国家安全局、毒品监督管理局、警卫局等军事部门各级各类的申报主体。 由于军事（武装）部队中的军官身份的公职人员数量庞大，一般采取级别申报制，即达到一定级别的官员才被要求申报财产。例如，韩国规定上校以上级别的军官或者与此相当级别的军务员9，菲律宾规定中校以上级别的军官，我国台湾地区规定上校以上的各级军官10。 2.2 补充申报主体 很过国家对申报主体的规定并不限于上述基本申报主体。财产申报制度的目的在于防止公职人员腐败，因为

14、公职人员使用公共权力和掌握公共资源。而使用公共权力的组织并非只存在于上述传统意义上的国家机关，掌握公共资源的组织也不再限于传统意义上的国家机关。 一些社会组织因为法律的授权而承担了公共职能；一些协会、团体因为承担了公共职能而获得政府的资助；甚至政府自行设立一些公共组织，并委托或授权其承担公共职能、运用公共权力，且承担其运营开支，这些组织或下设在政府某个部门之下，抑或独立存在、依照既定的组织章程运行；有些公司、企业因国家注资而由国家所有或控制，企业的管理人员因为掌握公共资源（资金） ，也被提出职务廉洁性的要求；如此等等。不仅我国存在这些情况，其他国家也不同程度地存在这些情况。大概有几种：国有企业

15、；事业单位或承担公共管理的组织；政府资助的公共团体、自治组织等等。这些组织的工作人员虽然不是公职人员、但应当被视同为公职人员，也应对被提出职务廉洁性之要求，防止其利用公共权力和公共资源谋取私人利益。基于此，有些国家的财产申报法律将上述组织的管理人员或者工作人员作为财产申报主体予以专门规定（见下文） 。 上述组织有一个共性是不仅使用公共权力而且获得公共财政的支持，但有些组织虽然行使着公共权力但未必获得公共财政的支持，该组织工作人员的薪资也不是由公共财政发放，例如自治组织。自治组织根据法律的规定行使自治权，如我国的村民委员会和居民委员会，这些组织的工作人员也在行使着公共权力，那么他们（例如我国村委

16、会、居委会的主任、副主任及委员）可以被视同为公职人员而需要申报财产吗？有的国家对此做出了规定（见下文） 。 2.3 特殊申报主体 所谓特殊申报主体是指不是公职人员，也不行使公共权力和掌握公共资源却仍需要申报财产的主体。所谓“特殊” ，在于其不是公职人员，不属于前述“基本申报主体” ；不使用公共权力和公共资源，也不属于前述“补充申报主体” 。这超出了我们对财产申报一般主体的判断模式。 一般认为，不是公职人员且没有使用公权力和掌握公共资源，不存在可能腐败的问题，因此无需申报财产。然而，参看各国关于财产申报的规定，对于那些可能会获得公职人员身份的人或意欲（争取）获得公职人员身份的人，无论其最终能否获

17、得，为了提前防止其腐败而预先要求其申报财产；对于那些已经脱离公职人员身份的人，为了防止其离职后收受贿赂，或者担心其任职时期存在的未被发现的腐败行为，而要求其在一定时间内仍然要申报财产；等等。 3 基本申报主体分类研究 3.1 选举性公职人员和非选举性公职人员 对于基本申报主体，根据其是否经过民主选举而成为公职人员，可以分为选举性公职人员和非选举性公职人员。与之相对应的通常使用的概念是政务类公务员和事务类公务员11；或者一般职公务员与特别职公务员11。之所以没有使用常用概念，是因为选举性及非选举性公职人员的概念，在财产申报的研究场合，笔者以为更能说明这种申报主体的分类。在很多国家，选举性公职人员

18、的财产信息是按照选举法的规定在竞选之前就已经向有关部门申报或者向选民公开，12其申报或公示的时间和方式由选举法规定而不是由财产申报法规定。这也属于我们所讨论公职人员财产申报的制度内容，但又是“通过民主选举而产生的公职人员”不同于“其他公职人员”的财产申报特点。用选举性及非选举性公职人员的概念可以提示上述区别。 另外，这个概念借用自 1988 年 3 月 11 日法国关于政治生活财务透明的第 88-227 号法 “（一）关于政府成员及某些选举性公职担任者的财产申报”，该法用选举性公职人员泛指那些通过民主选举程序而获得公职身份的人员。 一般来讲，各国都规定选举性公职人员是财产申报的主体。选举性公职

19、人员由于必须经过民主选举而获得公职职位，所以受到全社会的关注，其财产状况往往在选举前就根据法律的规定进行申报，申报后的公开范围往往是面向全社会。但有的国家只规定了选举性公职人员是申报主体，而非选举性公职人员不是申报主体。如法国关于政治生活财务透明的第 88-226 号法第二编第 5 条以及关于政治生活财务透明的第88-227 号法第 2 条规定，国家议会的议员以及地区议会议长等选举性公职担任者应当申报财产，而不像美国政府道德法一样规定议会中除议员以外的其他工作人员（哪怕是议会大楼的物业管理人员）也要申报财产。 大多数国家和地区规定非选举性公职人员也是申报主体，需申报财产。有美国、韩国、俄罗斯、

20、加拿大、巴基斯坦、新加坡、泰国等国及我国台湾、香港、澳门地区。 例如，泰国 1981 年 2 月 13 日制定的关于国家官员申报资产与负债的王室法令规定“任何官员在被录用或被任命担任某一职务后的 15天内，应申报其在任职日或任命日时的资产与负债情况”。 3.2 级别申报制和无级别申报制 除选举性公职人员之外，大多数国家也规定了非选举性公职人员应当申报财产，但又根据是否对申报级别有要求而分为级别申报制和无级别申报制。 级别申报是指只有达到一定级别的公职人员才有需要申报财产；无级别申报是指无论何种级别，只要是公职人员一律要申报财产。对于这两种情况，各国法律有不同规定。就笔者了解的情况来看，大多数国家采用级别申报制，也有部分国家采用无级别申报制，后者包括一些发展中国家或亚洲国家。 采取级别申报制的国家有美国、韩国、埃及、墨西哥等国及我国台湾地区。例如美国政府道德法规定立法机关（国会） ，议员以及凡是薪金在联邦薪金级别 GS16 级以上的官员或雇员，需要申报财产；行政机关中，总统、副总统以及凡是其基本薪金在联邦薪金级别 GS16 级