推进中央银行绩效审计的思考.doc

1、推进中央银行绩效审计的思考绩效审计代表着政府职能部门审计发展的方向，它是以评价和监督政府部门所管理的公共资源或公共支出的经济性、效率性和效果性。2005 年人民银行内审工作就提出“要开拓创新，积极探索绩效审计在央行的运用，推动人民银行内审工作不断上层次、上台阶” 。2012 年又提出“要借鉴国际内部审计准则，探索开展绩效审计，继续推进内审工作转型”的工作目标。总体上看，我国中央银行绩效审计工作尚处于起步阶段，没有形成一个整体性审计机制。 中央银行推行绩效审计的现状 “探索开展绩效审计，继续推进内审工作转型”是基于中央银行的职能建设的需要。人民银行是我国的中央银行，作为国家金融核心在其分支机构引

2、入绩效审计是对央行履行职能过程中综合管理系统和内控制度运行与控制效果的监督审查，也是评价其资源管理和使用的经济性、效率性和效果性的重要方法。但是，中央银行尚没有真正实质性开展绩效审计，更没有建立绩效审计机制。主要是没有形成绩效审计的环境和条件。 1.合规性审计还是中央银行内审的主导方式。目前，中央银行内部审计机构的工作重点还在于保障央行各项规章制度贯彻执行，规范各项业务工作的程序性、合规性。不管是专项审计，还是全面审计，主要是采取合规性审计方式，其目标是保证基层央行的稳定运行。这种方式不注重基层央行有效履行法定职责方面发挥的社会效益和公共服务的评价。近年央行开展的对分支行行长和部门主要负责人的

3、履职审计，采取了一些绩效审计方式，也很少涉及对行长或部门主要负责人及所在机构或部门履行职责方面发挥的社会效益和公共服务等方面的审计评价。 2.绩效审计在中央银行内部还缺乏人文环境。推行绩效审计从技术层面来讲并不难，难的是营造一个适宜绩效审计的人文环境。当前在以合规性审计为主导的审计制度下，审计人员以业务合规性为主审对象，以审出不合规的操作方式、不合规的制度执行、不合规的业务流程为内容。况且，这种对内控制度的理解、对操作流程的先后，因不同机构、不同工作人员，以及不同的审计人员，明显出现不同。当然，这种不同也许并不是“大”不同，实际是不同的理解性问题。随着基层央行职能调整和服务手段的电子化，人为性

4、的差错大大降低，但审计人员为了查问题而查问题，有时就只有从理解性问题方面入手写问题。内审工作表现为查出问题多，人员水平就高，对违规对象处罚也多，内审权威性也高。内审部门多年形成的审计思维，很难形成开展绩效审计的氛围，审计人员也缺乏绩效审计方法和环境。 3.绩效审计在中央银行还没有建立运行机制。从西方发达国家开展绩效审计的经验看，绩效审计与绩效管理是相配套的，也就是绩效审计是建立在与绩效管理体系相适应的运行机制上。其目标是考核政府的职能部门的职能实现程度，也就是考核政府及部门提供的公共产品或公共服务的数量与质量。中央银行是现代金融的核心，它是国家综合经济管理的重要组成部门，强化其对国民经济管理的

5、社会效益和公众服务的评价是内部监督的重要内容。但是，我国中央银行独立性不强，其对国民经济的控制取向，不以国家编制的经费预算相配套，尚没有建立绩效审计的制度安排，同样也就没有实行绩效审计的可操作性，自然就没有真正意义上的绩效审计的运行机制。这也就是中央银行没有大力推行绩效审计的主要因素。 4.绩效审计还很难发挥促进金融管理的作用。2008 年以美国为代表的西方金融管理体系引发的金融危机，造成西方经济整体衰退，后金融危机时代更引起我国作为新兴经济体在金融管理方面的思考。央行监控金融市场、管理金融体系的功能应当进一步加强。人民银行探索开展对分支机构绩效审计，目的是促进央行加强责任、改进管理、提高效率

6、，通过绩效审计进一步提出改善内部管理、问责制度和组织效率效果方面的建议，以此提升央行金融管理能力。但由于中央银行绩效审计机制没有建立，各分支机构在绩效审计方面的工作探索还处于起步阶段，面临许多难以解决的障碍，自然延缓了绩效审计在促进中央银行加强金融管理方面的作用。 推进中央银行绩效审计的措施 鉴于总行内审司尚没有统一的对分支机构实施绩效审计的相关规定，笔者依据当前基层央行职能转换后的职能定位，结合国际内部审计准则，认为在考虑管理成本效益，通常称为资源利用的经济性的前提下，以我国国情为基准，重点是考虑中央银行内部控制效率性和外部履职的效果性，通过以下措施积极有效地推进中央银行绩效审计。 1.绩效

7、审计目标的科学定位。人民银行是我国的中央银行，制定的货币政策和金融服务与金融稳定职能的实现，均体现在分支机构传导货币政策、履行金融服务和维护金融稳定的履职效益和效果上。根据我国国情和绩效审计的“三大要素” ，重点是在中央银行内部控制效率性和外部履职的效果性，通过绩效审计，评价分支机构履职的社会效益和公共服务成果，以此促进基层央行提高自身的管理水平、履行好职责，实现人民银行管理金融的职能目标。这应当作为中央银行绩效审计的主要目标。因此，中央银行绩效审计的总体目标应该定位于“维护金融秩序、防范金融风险、保障金融安全、促进经济发展”上。 2.建立绩效审计的运行机制。 从国外开展绩效审计的经验看，绩效

8、审计与绩效预算关系紧密，绩效预算是绩效审计的基础和条件。当前，人民银行作为国务院的组成部门，也纳入了预算制，财政部依据央行的“三大职能”和管理金融的需要，合理审查人民银行编制的预算报人大批准。显然，合理编制预算，对项目支出提出相对明确的绩效要求与考核目标，也成为可能。这为央行内审开展绩效审计提供了制度平台，而央行绩效审计的开展也为绩效预算的建立和实行提供了支持。通过绩效审计可以对央行分支机构的绩效水平作出客观评价，为下期预算提供决策参考。因此，人民银行应与财政部配合，共同促进绩效运行机制的建立。建立预算机制，将绩效概念引入预算编制中，在央行实行绩效管理；建立激励机制，将财政预算经费与央行职能和

9、管理目标结合，实行以央行职能实现和金融管理成效的最终结果作为确定预算执行依据，充分发挥央行分支机构管理金融和保障区域金融安全的积极性和主动性；建立责任机制，在国家财经法规和人民银行会计基本制度下，严格经费管理，将项目支出与管理目标严格配比，为建立责任央行和责任管理打下基础。在此基础上央行建立和实行绩效审计机制顺理成章。 3.制定可行的绩效审计指标。依据审计目标制定主要控制指标，是体现绩效审计目标完成程度、实现绩效审计预期效果的一个重要环节。实现人民银行管理金融的职能目标，重点也就在评价央行金融管理能力和效果。所以绩效审计反对票主要在两个方面：一是效率性指标，二是效果性指标。效率性指标：一是人民

10、银行及分支机构制定和执行货币政策的效率性评价。主要有制定和调整货币政策是否符合促进国民经济包容性发展的要求，执行和传导货币政策的措施是否有效，对执行和传导货币政策的情况跟踪评价是否及时有效等。二是人民银行及分支机构提供金融服务的效率性评价。主要有支付系统是否高效、安全，货币供应和管理效率，国库服务和监督效率，金融服务保障是否能满足经济发展的需要等。三是人民银行及分支机构管理金融的效率性评价。主要是金融管理内控制度的建立健全情况，金融管理方式和手段是否完备有效、是否适应金融业业务发展、管理范围是否适当、有无监管越位或监管缺位问题等。效果性指标：一是人民银行分支机构执行货币政策的效果评价，货币政策

11、是否贯彻落实到位、落实的效果如何。二是人民银行分支机构金融服务效果的评价，金融机构对人民银行提供金融服务的效果认可度，社会公众对金融服务的满意度如何。三是人民银行分支机构金融管理的效果评价，是否开展有效的金融管理工作，是否保障了区域金融安全和稳定，是否实行了公开、公平、公正的金融管理。 4.营造绩效审计的人文环境。绩效审计是个审计方式更是一个审计理念。一是制定中央银行绩效审计准则和操作指南，强化绩效审计的权威性，建立央行绩效审计工作体系。二是树立绩效审计理念，实行央行内审工作转型，加强培训、提升能力，打造出高素质、高水平的央行绩效审计队伍。三是适应央行数据系统和管理系统的信息化，加快绩效审计信

12、息化应用系统建设，提高绩效审计信息的科学、准确、及时和评价的真实性。四是通过绩效审计，以建立节约型社会为牵引，促进观念更新，改变花钱不讲效益的思想，促进节约型央行建设。 5.发挥绩效审计的现实作用。尽管中央银行实行绩效审计的条件还没有完全成熟，但并不意味着央行绩效审计工作推进不了。相反，央行应当从专项支出的绩效审计入手，通过专项支出绩效审计，如货币管理经费、反洗钱经费、金融稳定管理等方面支出的绩效审计，评价这方面的绩效管理。还可采取行长履职审计运用绩效审计方式，评价分支机构经费预算与金融服务、货币政策传导、金融稳定和金融管理工作的实际效果，将此作为中央银行预算支出效果与预期支出目标的实现程度来评价预算支出绩效，进而增强对中央银行金融管理效果和促进经济增长的责任更深层次的监督与评价。 （作者单位：中国人民银行铜鼓县支行）