十八届三中全会猜想.doc

1、十八届三中全会猜想中国共产党中央委员会第十八届三中全会将于 2013 年 11 月举行。我们预期由中共中央总书记习近平主持的这次会议将制定中国下一轮经济改革的整体规划。社会各界翘首以待，期望改革顶层设计对若干宏观经济问题能有重大突破。 十八届三中全会之前，我们对 2013 年改革方案整体规划进行了预计。总而言之，我们认为新一轮改革方案意义重大，且随着未来数月方案细则的公布，新一轮改革方案将提振中期内中国经济增长的信心。如果整体规划缺乏新意，无疑将令人失望。 历史上的三中全会 中国共产党中央委员会每届任期 5 年。在此期间，中央委员会将召开若干次重要会议（全会） ，就重大政策决议进行讨论和投票。

2、其中，一些全会主要关于思想建设及宣传领域，而三中全会通常聚焦于经济。 除中共中央总书记向大会报告国家现状及党的议程以外，三中全会通常还会通过至少一项有关经济方面的重要文件。这一文件也可能涉及其它领域，同时三中全会有时也会通过政治、法律和民生方面的决议（但这些决议并不总是会公开发布） 。 人们最常提及的一次三中全会是 1978 年 12 月召开的十一届三中全会。1976 至 1977 年， “文化大革命”结束后，中国最高领导层试图恢复中央计划经济以刺激经济增长。目标方案已经起草，投资计划已经设定，产量和价格单均以准备就绪。当时的重工业是命脉，涉及石油、钢铁及能源的约 120 个大型工程项目被选作

3、引领经济复苏的先导。 在那一年，邓小平（他 1975 年经济改革计划中的很多内容成为后来改革思路的基础）对华国锋任总理的领导层提出批评，并进行了一定的高层人事变动。陈云加入中央政治局常委，主抓经济工作，并选择农业（而非工业）作为他的工作重点。 1978 年三中全会因促生了真正的变革而令人弹冠相庆，而 2003 年三中全会却被许多人认为以失败告终。2003 年的十六届三中全会聚焦于经济“扭转失衡”及推动农村发展。我们认为随后的两个五年任期不应被认为是一个“丢失的十年” 。2003 至 2013 年间，农村地区发展取得了重大改善，社会保障基础得以重建，全国各地都获得发展，真正的中产阶层逐渐形成。

4、与 1989 至 2003 年间相比，2003 至 2013 年间没有实现大的制度改革。21 世纪初的中国发展仍由国企、城市住房建设以及上世纪 90 年代末的入世（WTO）改革所推动。2003 年三中全会文件中指出的许多失衡问题进一步加剧。随后，中央政府于 2008 至 2010 年间推出“4 万亿”经济刺激计划，该计划的实施时间过长加剧了经济中存在的一些深层次问题。 关于 2003 年三中全会没有产生真正变革的原因迄今仍在探讨，对于当前执政者而言，可能的教训有三：宏大的政策目标须有详尽的规划细则支撑；执行机构（国务院领导班子）必须紧密参与；强有力的党的领导层之间的相互协调至关重要。 2013

5、 年 11 月即将召开的十八届三中全会更趋向于上述两种先例中的哪一种？我们并不奢望它能够实现 1978 年那样的根本性转变，也相信它不会像 2003 年那样令人失望。习和李在经济政策上彼此认同，都认为当前的经济增长模式不可持续。我们认为习在党内拥有足够的力量推行艰难的变革，这一点其上任或许难以企及。 关于十八届三中全会文件的正式准备工作开始于 2013 年年初。准备工作涉及一系列复杂的起草程序，包含数百个机构递交背景资料、初稿以及审核意见。整个夏季，在北戴河会议上，中国的高层领导们或许一直在翻阅并讨论这些关于经济问题的初稿。 全会议程经过广泛的思考及调查研究，国务院发展研究中心等智库起到重要作

6、用。改革者在重要部门担任领导职务，如周小川（央行） 、楼继伟（财政部） 、刘鹤（国家发改委） ，这应会有助于减轻反对的声音，尽管部门内部可能还会有阻力。地方政府或会赞成改革议程的某些方面，例如，很多省份眼馋新近宣布的上海金融自由贸易区政策。 七大原则值得期待 即将召开的十八届三中全会并不是讨论诸如房产税征收水平、应当拨出多少资金用于城市户籍制度改革、未来 5 年哪些国企应当被私有化等细枝末节的地方。上述这些细节可以放在筹备阶段讨论，同时国家各部委或许已有自己的计划（如中国人民银行的利率市场化改革方案已获国务院批准） 。全会的关键在于给出清晰改革的基本原则，以指导随后的政策细节并为其提供全方位理

7、论支持。 没有颁布改革细节或许会使那些期待重大突破的人感到失望。然而与此相反，我们预期全会文件中的一或两个关键词将会被作为改革指导方针强调并广泛讨论。之前媒体报道的主题是“全面深化改革” 。分析人士将仔细研究报告文件以评估市场在改革中能够获得多高的地位。这样一旦党的领导层提出观点，政府部门就能明白如何开展工作。 “给我一根杠杆和一个支点，我将撬动地球” ，阿基米德如是说。我们猜测李克强总理也认同这一点。我们相信这里的“杠杆”是政府体制改革。我们希望本次全会通过的文件能够有一章节涵盖如下题目： 精简政府机构。中国目前的五级行政体系中，每一级拥有自己的财政预算及人员编制。过去几年在 900 多个县

8、镇推行的试点将这一体系由五级精简为三级（中央、省、县） 。在这一领域，浙江省走在前列。精简政府裁减无用的重复职能部门并节省开支。中央或将逐步压缩市辖区和乡镇政府的预算自主权并逐渐推广至全国。一旦这些地方预算由中央其他政府部门管控，浪费性支出应会减少。 重新定位政府职能。正如国务院副总理汪洋在主政山东省时所倡导的，该项改革的核心在于扭转政府直接干预经济的局面。据报道，国务院已批准若干项取消行政审批及许可要求。随着审批权力的削减，腐败的机会自然下降。 为地方财政提供可持续来源。为保证县级政府能拥有资金用于提供公共服务，这或许需要允许地方获得税收（热议的房产税背后的考虑） ，同时割断他们对土地财政的

9、依赖。另外很多学者提出将地方政府当前的部分事权上移中央财政，例如，如果中央政府在初高中教育方面承担更多支出责任，将是十分有意义的。至少，中央政府应当增加对地方的资金拨付，鼓励地方将农民工纳入当地社保体系。 创建受约束的预算制度，确保资金支出的效率。中国的政府预算普遍不够细致。并且常常滞后，缺乏预算监督机制。当前对预算制度改革的一些好的建议包括：更为详实、透明的预算（“想发行地方政府债券？先看一下你的财政状况吧” ）建立中期财政规划，这样一来当地政府不得不为未来负债建立预算进行政府资产审计（我们对地方政府资产的了解程度甚至低于对地方政府负债的了解程度） 。 建立政府支出的独立评估体系改进地方官员

10、绩效考核体系。这一方面正在发生变化，在我们看来，官员绩效考核必须由看支出转向看结果，由看基建转向看政府服务质量。 清理当前及未来的地方政府债务。地方政府债务管理框架有望在未来 3 年正式推出，包括债务规模、还款来源、担保以及债务股本比等。相关数据将由财政部负责检验并监督。近期，中央政府官员明确公开表态，希望地方政府能够清偿债务，不要指望中央出手相救。中央收紧地方融资平台信贷的举措看来已初显成效，已经触发了地方国有财产出售。创造途径让私人部门参与到基础设施建设当中。与其通过地方政府的表外工具开展基建，不如思考如何鼓励民营企业参与到基建中来。这需要通过民营企业与地方政府签订明确的合同来将地方政府的

11、债务公开化。 上述措施背后的核心思路，是限制地方一级行政力量参与经济、精简公务人员数量、制约地方政府过度负债、推动更多资源用于民生支出。所有这些都将促进经济增长模式的进一步转变。 改革已经开始了 人们对国企的改革相当关注，可国企改革仍是敏感话题，可能不会明确出现在 2013 年的全会文件。 最近一次触发国有企业深层次改革的全会是 1993 年召开的三中全会。该次会议明确提出要建立健全“现代企业制度” ， “在国家控制下的资源配置中，市场是一个基本因素” ，这标志着与计划经济和公有制划出一个明确的分界线。它为民营企业的成长打开了一扇门，小型国有企业被出售，大型国有企业经历整合、上市，变得更加强大

12、。 我们并不奢望国企改革的议题能够在 2013 年第十八届三中全会的文件中被明确讨论。这一问题太过敏感。我们认为，国企改革将是一项优胜劣汰的选择过程，而不是能够在会议文件中描述或简单直面就可解决的难题。问题的思路在于要改变国企的经营环境，国企要么适者生存，要么被淘汰。 诸如提高公共服务价格、打击产能过剩（通过让银行远离某些行业） 、推动利率改革以及对私人资本开放铁路、医疗等行业以引入竞争等政策都将改变当前国企优越的经营环境。压缩地方政府融资平台将迫使地方政府出售国有资产。将反腐调查拓展至更多行业（如医药、石油化工和电信等）或许将为更深层次的国企改革打开一扇门。 本次全会可能的结果是国企改革将不

13、动声色地由其他改革间接推动。除了敏感的国企改革问题，我们预测，总书记可能会在全会前夕赴地方考察调研，强调政策重点。2008 年 10 月份召开的三中全会聚焦于农村土地改革。2008 年 9 月份，胡锦涛总书记走访了安徽省小岗村，该村于 20世纪 70 年代末在全国首次引入家庭联产承包责任制（该制度下农民得以有效地经营自己的土地） 。胡锦涛告诉当地村民，他们的土地经营权将“长期不变” ，但当前政府鼓励农地流转出租。 当年 10 月份召开的三中全会通过了中共中央关于推进农村改革发展等若干重大问题的决定 ，鼓励土地流转、商业化种植、农业集体化、城乡一体化，以及农民工纳入城镇户籍等。2013 年，有关

14、允许交易出售农村“建设”用地（在农村集体所有的土地上建房）的话题激起了热烈讨论。激进一些的观点主张允许这类土地出售或出租给房地产开发商或工业企业，所得土地出让款直接返还到农民手中。 习近平总书记似乎愿意到各地考察调研。我们期望 2013 年 11 月三中全会前夕他会有一次赴地方的考察之行。2012 年 12 月他走访了深圳并明确地将此行与 1992 年改革前夕邓小平的著名的南方之行联系到一起。习近平在此次考察中表示：“中国的改革绝不止步，对外开放绝不止步。”他还表示， “我们应当敢于解决危险路上的困难与风险，敢于打破意识形态的分歧同既有利益对改革的阻挠所构成的屏障。 ”在习近平 2013 年10 月的考察之行中，人们将期待即将来临的十八届三中全会面临困难，会选择哪条道路，会拿哪些既得利益开刀。 十八届三中全会至少有一点与 1978 年的十一届三中全会相类似，那就是关键的改革都已经开始。2013 年年初开始的反腐措施正取得显著成效，行政审批的权力正受到制约，一些价格正在放开（利率、天然气） ，在经济较长期低迷的形势下货币政策并未放松。我们认为，十八届三中全会将在这些以初显眉目的改革趋势中扮演催化剂的作用，同时推动更多变革。