项怀诚：重构财政体制框架.doc

1、项怀诚：重构财政体制框架1993 年 7 月 23 日，全国财政、税务工作会议在北京召开。时任国务院副总理朱基来到会场，对所有参加会议的人员说：“在现行体制下，中央财政十分困难，现在不改革，中央财政的日子就过不下去了， （如果这种情况发展下去）到不了 2000 年（中央财政）就会垮台！” 参加会议的项怀诚对此并不感到意外。作为分管预算的财政部副部长，他深知国务院经常为了没有钱发愁。在既有的财政体制下，财政收入占 GDP 的比重逐年下降。几乎所有的地方都在急呼缺钱，当时连某些中央机关都已经到了不借钱，工资发不出去的境地。 中央财政被称为“悬崖边上的中央财政” 。项怀诚知道，财政体制已经到了非改不

2、可的时候了。 一、唯有改革 1963 年，24 岁的项怀诚进入财政部。这位年轻人在山东大学中文系毕业后，先是被分配到中国科学院计算技术研究所，参与“俄汉机器翻译研究组” 。两年后项目下马，很多大学要他去教英语或俄语。 项怀诚面临人生选择。恰在这时，中共中央要求对国有企业的财政监管。于是，项怀诚幸运地成为财政部税务总局新设的“监缴利润处”的一个办事员。他没有想到，从此开始了长达 41 年的财政部工作生涯。 项怀诚见证了过去数十年间中国财政体制变化的曲折历程。 “文革”中，项怀诚在湖北的财政部“五七干校”劳动三年。林彪事件之后，他回到北京，进入预算司。此时财政部长李先念已经“靠边站” ，财政部实行

3、军管。军管会主任不懂财政业务，出差总是点名要项怀诚随行。他们把这位年轻人叫做“拐棍” 。 “文革”结束，国家开始走上正轨，正是而立之年的项怀诚开始真正有机会施展自己的才华。不过，由于他出身于一个知识分子家庭，虽然工作一直表现很好，但是入党问题迟迟不能解决。财政部长张劲夫非常开放，让没有入党的项怀诚直接参加财政部务虚小组。 在以改革为主题的大时代里，中国提倡干部“四化” （年轻化、知识化、革命化、专业化） ，一大批相对年轻的知识分子被推上领导岗位。1982 年，项怀诚担任综合计划司副处长，第二年入党，第三年提为副司长。1986 年，47 岁的项怀诚成为财政部最年轻的副部长。有人开玩笑地说他是“要

4、么不动，要动就是乱动” 。 此时中国的财政体制正处于大变革的前夕。共产党执政以后，财政体制平均三年就要变一次，最短的财政体制只使用了一年，最长的财政体制也只不过五六年。频繁变动的财政体制基本上是在分权和集权之间进行摆动，背后则是微妙的中央和地方之间的博弈。 后来项怀诚回忆说，造成财政体制不稳定的原因， “其实不是干部的问题，不是人的问题，是制度的问题” ， “合理的分权界限，集中到什么程度？用什么制度保证？我们摸索了 30 年，每一个不同的时期都有它自己的特点，最后也没有找到一个最好的办法” 。 “文革”结束之时，国民经济频临崩溃边缘，国家财政非常脆弱，赤字率很高。 改革开放之后，为了激励地方

5、政府，农村的“大包干”也被引入财政体制。 “财政包干”让地方政府有了稳定的预期，调动了积极性。不过，这种体制的局限性也很明显：虽然经济发展很快，但是财政收入增长速度缓慢，中央财政增长的速度更慢。 在上世纪 80 年代，一年财政增加 100 多亿元，大部分都是地方的收入，中央的部分增加很少。国家计委首先拿走几十亿元，剩下的没几个钱，总理经常为了没有钱发愁。每次到总理那儿去开会，项怀诚都觉得总理难当， “穷家难当啊。我经常觉得工作做得不好，有愧于领导的信任。李鹏总理召开会议，要我们想办法能不能多收一点钱。 ” 没有制度创新，财政收入占 GDP 的比重继续逐年下降。1979 年财政收入占 GDP 的

6、比重 28.4%，到 1993 年比重已经由 28.4%下降到 12.6%。每年要下降 1 个百分点还要多。另外，中央财政占全国财政收入的比重也是呈现一个下降的趋势。1984 年中央财政占整个财政收入的比重是 41.5%，到了 1993 年比重下降到 22%。 项怀诚对于民间俗语“喊鸡还要撒把米”深有感触。中央财政的收入分配不占主导地位，也就没有足够的发言权。台湾的原“财政部长”陆润康来京拜会项怀诚，坦诚相告：台湾的财政是“弱干强枝” ，整个台湾财政收入的 90%是靠台湾省，我这个部长见了台湾省的财政厅长要讨好他的。 “弱干强枝”在台湾是不行的，在大陆更是不行的。 1987 年，项怀诚到南斯拉

7、夫去考察。该国财政部副部长奥格奥夫斯基说，南斯拉夫财政集中占国民收入比例太低了，只有 11%，担心国家要出事。果然，不久南斯拉夫就开始出现社会动荡，并最终解体。 与南斯拉夫的情况不同，中国除了预算内收入以外，还有一部分预算外收入和政府性收费。然而，由于中央财政收入严重不足，财政部很是窘迫。从上世纪 80 年代末到 90 年代初，甚至发生过两次中央财政向地方财政“借钱”并且借而不还的事。几乎所有的地方都在急呼缺钱：粮食收购、财政亏损、补贴资金不到位；重点建设资金不到位，很多重点建设卡着脖子，如铁路、港口、民航等。 时任财政部长的刘仲黎和项怀诚开玩笑讲，我现在背心都快给扒掉了。刘仲黎三次找朱基，希

8、望他批条子向银行借钱，朱基不允许。 包干体制已经难以为继，出路唯有改革。 二、分税突围 财政体制改革如箭在弦上，改革的方向就是分税制。 1993 年经济过热，通货膨胀率走高。中央派 13 个部长到 26 个省市调查研究。回京后，部长们写成了一个文件，共 13 条，13 个部长一人写一条，拿到国务院讨论，主管经济工作的常务副总理朱基开玩笑说，13条建议不吉利，加几条。于是加了 3 条，形成了 16 条，这就是 1993 年的中共中央 6 号文件。这个文件为包括分税制改革在内的经济体制改革打下了一个良好基础。 当时上上下下并不熟悉分税制。财政部在北京龙泉宾馆召开体制改革座谈会，身为常务副部长的项怀

9、诚在会上发言，第一次比较全面地介绍分税制。这次会议对统一思想非常有益，随后分税制改革开始紧锣密鼓地进行。 1993 年下半年，财政部办公楼晚上经常灯火通明。项怀诚参加了很多座谈会，包括纳税人的、地方政府的、专家学者的、海外人士，就分税制改革听取各方面意见。有人说，这可能是历次改革中听取意见最充分的一次。 1993 年 11 月，中共十四届三中全会通过中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定 ，明确要求进行财税体制改革。这个决定意味着分税制改革正式开始。这次改革声称要正确处理中央和地方的关系，实际上核心问题仍然是分权和集权。 邓小平和陈云两位元老赞成适当集权，增加中央财政的财力。最高领

10、导人江泽民也说，要适当地集权，因为中央财政太困难。因为改革涉及巨大的利益关系的调整，特别是地区之间利益关系的调整，因而遇到许多障碍和阻力。为此江泽民先后多次分片主持召开各省市自治区的书记、省长座谈会，宣讲政策，听取意见，消除误会。 1993 年 9 月，江泽民在广东的珠岛宾馆召开中南和西南两大区十个省的书记、省长座谈会。原先财政部没有随行任务，会上有位省长对分税制提出一些意见，因为涉及许多具体政策，中央办公厅主任曾庆红临时电话通知，项怀诚直奔机场，当晚赶到广州参加会议。 项怀诚还陪同时任国务院副总理朱基，在两个多月的时间里先后走了十几个省，与地方官员面对面地算账。每次随行都不轻松，经常加班加点

11、，有的时候通宵达旦，车轮大战。事后朱基曾经半开玩笑地说，那段日子是东奔西走，南征北战，苦口婆心，有时忍气吞声，有时软硬兼施。总算谈下来了，我自己则掉了 5 斤肉。 在分税制改革之初，广东省提出以 1993 年的财政收入为税收返还基数。部长刘仲藜担心地方的数字弄虚作假，项怀诚也对此决定有所保留：今年收入上去了，明年又下来了怎么办？为此，他们与朱基之间有争论。最后中央政治局常委会研究决定，以 1993 年为税收返还基期年。 作为分管预算的副部长，在 1994 年 1 月里项怀诚忧心忡忡，寝不安席。直到 1 月的财政收支报表出来，看到 1 月收入比上年同期增长 62%，这是从来没有过的速度，项怀诚才

12、释然。 财政收入数据显示，1994 年每个月的财政收入都比上年同期增加，全年财政收入增长了 869 亿元，比上年增加 20%，是以前历史上少有的。自 1994 年实施财政改革以来，财政收入由 1993 年的 4349 亿元，增加到2007 年的 51300 亿元，14 年平均年增 3354 亿元，平均年增长 19.3%。 “现在我对于以 1993 年为基数的政策，已经心悦诚服。 ”在回顾那段峥嵘岁月的时候，项怀诚曾说， “这个政策说明，在推进重大财税改革时，必须要取得地方政府的强有力支持。这是必要的妥协，这个代价必须付出，这一让步争取了民心，统一了思想，保证了分税制改革的顺利推行。 ” 199

13、4 年的分税制财政体制改革，是新中国成立以来调整利益格局最为明显、影响最为深远的一次重大制度创新。它与以往历次财政体制改革的重要区别是，它着眼于促进政府之间的财政分配关系更加规范、科学和公平，力求建立适应社会主义市场经济要求的财政运行机制。 分税制改革是一次广泛而深刻的经济体制改革，从此中国的财税体制进入了长期稳定的轨道。作为上世纪 90 年代中国宏观经济体制改革的一部分，它为市场经济体系建设奠定了坚实基础。朱基评价说：“对财税体制取得的成功，怎么评价都不过分。 ” 项怀诚对于分税制改革的实施者朱基给予高度评价：“朱基同志肯定是一个伟大的人物，是一个伟大的改革者。他的领导、能力对我教育很深，我

14、也能有这个机会追随他的左右，一起来完成财政税收的改革。我觉得是非常光荣的，也是非常荣幸的。 ” 三、财政转型 1998 年，项怀诚接替刘仲藜，正式出任共和国第八任财政部长。 此时正值亚洲金融危机，中国经济压力巨大。可是根据一年前十五大精神，财政政策适度从紧，并力图缩小财政赤字。马路上到处都是“大减价” “跳楼价” ，商品卖不出去，生产过热，银行贷款也没人贷。面对艰难的经济形势，新任总理朱基感叹说， “我使劲踩油门，但是经济就是上不去。 ” 项怀诚在人民日报发表一篇文章，提出财政政策转型的想法。在他看来，财政政策见效比较快，货币政策的传导机制长一些、慢一些。当时中国的基础设施比较差，可以加大投入

15、。当然各方面还有些不同意见，不过高层很快作出扩大投资的决策，以基础设施建设为主要投资方向。 当时财政手里没多少钱，实行积极财政政策的压力很大。最后国家决定发行国债。四年间共发行长期建设国债约 5100 亿元。这些基础设施在之后几年都派上了大用场。在各种政策措施支持下，2000 年中国经济开始进入新一轮上升周期。 财政改革仍在继续。分税制改革之时，由于条件不成熟，决定个人所得税交给地方，企业所得税根据企业隶属关系分别交给中央和地方。进入 21 世纪，由于企业兼并、股份制等原因，已经很难清晰划分中央企业和地方企业了。个人所得税也迅速增长起来。2002 年，对企业所得税和个人所得税实行“六四分成”

16、，中央拿大头。不过，从东部地区集中上来的税收，都作为一般性转移支付转移到中西部地区，有力地推动了中部崛起和西部大开发。 在项怀诚看来，分税制改革既要解决财政收入问题，也要解决财政支出问题。这两方面合成一体，才能完成真正意义上的分税制改革。经过 1994 年的分税制改革，一个收入稳定增长的机制已经初步形成，项怀诚时代的财政部的改革重点开始向财政支出方向转移。 1998 年，财政部提出“公共财政”理念，目的是想建成一个公共财政框架，让各地能够享有同等的支出水平。一个重要的措施就是建立转移支付制度，作为调节地区间财力差距的重要手段。1994 年中央转移支付（当时叫作专项拨款）仅有四五百亿元，到 20

17、11 年中央政府转移给地方的已经近 4 万亿元。目前，西部困难省份的人均支出水平已经不断地接近发达地区的水平。以前地方上最突出的欠发中小学教师工资问题，现在已经彻底解决。 财政部还建立了国库集中收支制度，不管收入还是支出都要集中到国库里面去。以前国家库款分散在各个部门，有些收入也不入库，在体制外循环，中央政府拨款很紧张。实行“国库集中收支制度”后统一集中到国库里，国库资金大大增加了，随时可以拿出钱来。而且直接拨付到劳务提供者或商品提供者手中，不再有中间环节，解决了以前存在的层层克扣、随意挪用等问题。 项怀诚领导下的财政部提出财政支出的十项改革，包括现在仍然在实行的集中支付制度、转移支付制度、政

18、府采购制度等，都已经成为中国财政体制的重大基础。 2003 年春天，朱基卸任总理，项怀诚也告别工作了 41 年的财政部，开始执掌全国社会保障基金理事会。中国的财政收入已经由他出任部长时的 9000 多亿元达到了 2 万多亿元。香港中文大学校长金耀曾经赞许说，“中国有世界级的总理，也有世界级的财长。 ” 有鉴于积极财政政策对国民经济发展的推动作用，朱基总理曾评价“这届财政是最辉煌的一届” 。显然朱基对于财政工作很满意，但是向来严于律己律人的朱基仍然有时会批评财政部。 项怀诚回忆说：“一直到朱基时代，我当部长，他有时候还批评我，说你们财政部缺少政治观点，也缺少经济观点，只有财政观点。什么叫没有政治

19、观点？就是不是从政治上来考虑问题的；什么叫没有经济观点？就是不是从整个的经济来考虑问题。再说得白一点，就是站得低。当然我也不服气，我跟他说，其实真正和你一条心的还是我们。只有我这儿平衡了你才能平衡。 ” 年逾七旬的项怀诚而今已经摆脱公务，读书习字，悠闲度日。这位儒雅长者从普通科员到财政部长，见证了过去数十年间中国财政体制变化的曲折历程，也是那场影响深远的分税制改革的重要执行者。 1994 年分税制改革所建立的财政体制运行至今，总体上得到了好评，也受到一些批评。在一些公开场合，项怀诚并不回避问题和争论。他为分税制改革辩护，也指出现在存在的问题。 一个真正的现代国家，首先就要建立现代财政体制。在项怀诚看来，通过分税制改革，中国建立了一个比较合理的财政体制框架，但是它还不是一个完善的现代财政体制，仍需继续推进改革。他说：“大方向已经明确，就是公共财政。改革任重道远，需要继续努力。从更高层次上看，公共财政背后是民主和法治问题，中国未来的财政体制应该是法治的、民主的公共财政。 ”