推进国家治理体系和治理能力现代化下.DOC

1、推进国家治理体系和治理能力现代化（下）陈家刚 中央编译局世界发展战略研究部二 0 一四年九月三、为什么要推进国家治理现代化我们提出了国家治理现代化，那么为什么要推进这个国家治理现代化呢？这个问题啊我们想从这样的几个方面来理解，就是说呢这个改革开放之后啊我们国家在各个方面取得了很大的成就，经济方面取得了很大的成就，设备方面取得了很大成就，这些都都是很明显的一些成绩。当然了我们在民主政治建设，法制建设方面也取得了很大的成就。改革开放以后呢我们党就明确提出来了没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化，那么各级的各地的党政机构，那么在遵循人类社会制度发展规律的基础之上呢，围绕着民主啊，法制啊，公平

2、正义啊，责任啊，透明啊等等积极地开拓创新，民主政治建设呢也取得了很大的成就。那么举几个例子来说，比如说我们的乡镇长选举的公推公选，比如说我们政务大厅建设，效能政府建设，这种信息公开，阳光救助，行政审批制度改革，民主恳谈，开放式决策等等，这都是我们国家的民主政治和法制的各个方面建设所取得的成就。虽然我们取得了这些成就，但是呢我们改革呢总是在不断地向前进，那么随着改革的这种深入，改革开放进入了深水期以及关键期，而且呢实行了国情党情也发生了深刻地变化。那么转型时期给我们带来了巨大的活力，但同时呢也产生了很多的矛盾和挑战，那么这些矛盾和挑战，你比如说执政党这种现代能力不足，脱离群众这样的一些危险，还有

3、消极腐败这都摆在我们全党全国人民面前。那么改革过程当中出现了一种比较浅层次的碎片化和非均衡性的特点，同时也诱发了一种二元结构的困境，人口资源环境的压力，教育啊医疗啊住房啊安全等等问题。集团的这种利益逐步地这种固化，民主法制不健全，社会诚信也缺失，道德失衡，一些领导干部的本领恐慌与新形势也也不相适应。还有一些领域的一些腐败现象比较严重，社会情绪呢日益饱满。那么这所有所有这一些，从体制上的，从精神上的，从程序上的，都说明我们中国在现代这个阶段，在国家治理体系和治理能力方面面临着一些新的挑战。（一）总结我国改革开放以来成功经验的客观需要提出国家治理体系和治理能力现代化是总结我国改革开放以来成功经验的

4、客观需要，是现实有这样一种需要。我们改革开放之后我们经济建设取得了很大的成就，我们的这个民主政治建设社会建设领域也取得了很大的成就，我们在这些领域当中取得巨大成就呢很重要的原因呢，就是我们对国家治理体系进行了成功的改革。但是呢西方的一些学者或者是国外的一些学者，他经常的这个说我们中国经济发展了，但政治改革很少或政治变化很小。当然了我们不会同意他们的判断，不过这里面呢不是说西方的学者故意诬陷我们，根本的原因呢是评价标准不一样，因为呢有一些学者是善意的，也有一些学者是有目的的，但主要的原因我觉得还是我们评价标准不一样。你比如说西方人评价政治的标准主要有这样的四个标准是吧，无非大家都非常清楚的第一要

5、有那个多党竞争，他们认为政治就应当有竞争，而市场经济一定要有竞争，没有竞争那就不算这民主政治。但是呢我们肯定不像西方那样，我们领导人说决不搞西方的多党竞争，我们要建立一个一党长期执政，一党领导，这种多党参与这样的一种政党体制。那么第二个标准就是最高领导人是不是全民普遍直接选举产生的，所以我们当然不是，我们是党代会产生总书记，人代会产生那个国家主席，同时选举决定国家总理等等。那么第三个标准就是行政立法司法的权利是不是相互分立，但是我们是行政司法分工，但不是分权，我们坚持党的领导。第四个新闻独立和自由，那么上面这四个标准是西方的一些标准，但如果按照他们的标准算的话，当然我们的体制以及我们的制度，我

6、们的制度的实践完全不符合这些标准。但是呢如果按照我们自己的标准来看，我们的我们就会发现我们的政治生活，社会生活还是发生了很大的变化。例如说我们的自由度是不是越来越大了，依法治国的程度和水平越来越高了，服务性政府责任政府透明政府建设是不是也越来越频繁越来越多了，这些都是治理的变化，这些都是我们成功的经验。而这些成功的经验我们要总结，我们要总结把这些成功的经验总结好，运用到丰富和发展我们的中国特色社会主义制度当中去，这样呢使我们的制度具有越来越多的这种优势和特点，同时呢具有越来越强的吸引力。这就是完善和发展我们的中国特色社会主义制度，所以说呢我们提出推进国家治理体系和治理能力现代化，是改是总结我国

7、改革开放以来成功经验的一些需要，将这些成功经验总结好，梳理好，总结好，提炼好，并且把好的经验上升为制度，形成我们自己长期的优势，这是保证我们能够长治久安的一个重要条件，所以说呢善于总结经验比能够总结经验这是我们推出，国家治理体系能力现代化的一个客观的需要。那么（二）中国特色社会主义现代化建设的必然要求那么这个必然要求是什么呢？就改革开放之后嘛，我们国家的经济技术发生了很大的变化，人们的物质生活水平也提高了，文化也变化了，经济技术也变化了，我们的现代化发展到一个新的阶段了。那么现代化发展到一个新的阶段。这就对政治上层建筑提出了新的要求，就是说对制度体系和制度的执行力提出了要求，就是说你经济增长了

8、，人民生活水平提高了，人们的文化程度提高了，那么你这个制度的体系你要更规范要更民主更法制，你的这个制度的实践的效果要更好。这样一来呢就对我们的制度建设有了新的要求，这是历史唯物主义的基本的原理，就是经济基础与上层建筑之间的关系。那么这个问题呢例如说我们曾经在改革开放之初，我们面临的问题是什么，我们那个时候面临的主要问题是发展经济，因为我们那个时候太穷了。但现在的主要问题发生变化了，吃饭穿衣已经不是主要问题了，经济发展取得了巨大的成就，但是新的问题出现了。就是说呢财富分配过程需要公平公正这是新的问题，现实当中的问题越来严峻，我们做过许多的调研那么这严峻的挑战主要是什么呢？对发展经济，提高人均收入

9、这依然是重要的，但是最核心的或最重要的还有一些问题，就是腐败问题对吧，特权问题，贫富分化问题，社会保障问题等等这些。但是这里面因为腐败啊特权啊其实也是不公正的问题，利用你的权利获取了不正当的财富，这就是不公正，那么怎么样实现公平正义呢，这就需要推进国家治理体系和治理能力现代化，用制度来保障公平公正，这就是国家治理的任务。我们的十二五规划出台的时候呢，十二五规划里面有几个核心内容大家应该注意。我们日常关注的可能十二五规划确定了哪些改革的目标，确定了哪些具体的项目，哪些领域应该做改革，但是呢核心的内容有三点。第一点十二五规划里面明确指出，改革发展要顺应人民过上更好生活的新期待，这是总的就是要适应要

10、人民生活的更好，要适应人民的需求。这第二个方面是什么呢？第二个方面要加强总体规划，第三个方面是什么呢？第三个方面要适应经济基础的上层建筑要适应经济基础的变化，要随着经济基础的变化来变化。这上层建筑是什么呢？上层建筑就是政治法律制度，以及树立及其上的去树立意识形态，那就是说我们的制度，制度体系，制度体系的执行力要跟得上时代的发展，要跟得上经济社会发展的变化，只有这样我们才能够顺应时代的需求。（三）回应我国当前所面临的各种挑战，化解治理危机那么这些挑战和危机呢我们面临呢有很多，但是呢从总体上讲呢我们可以讲这样的几个方面，例如说总体上讲改革开放之后我们现在积累下来的，或者是越来越多的这样的一些社会问

11、题呢或者治理危机上主要包括这样几个方面。一个方面就是从国内来讲，从国内的经济社会发展这些方面来讲所诱发的各种紧张关系。这些紧张关系呢例如说政治上，我们可以有讲一些腐败啊，一些特权啊这个比较严重，这是一种一个重大挑战。经济上来讲最核心的问题可能是跟垄断的一些国企的改革问题，这是这是比较严重的问题，一个非常严峻的挑战。社会领域呢就是如何消除贫富差距两极分化，如何寻求社会公正，这三个问题是在国内的经济社会发展过程当中最主要的几个问题，这是第一个方面。那么第二个方面大的危机是哪里，就是人与自然的之间存在的紧张关系，就是说呢我们现在不管是其他国家也好，还是我们也好，我们在改革发展过程当中或人类发展过程当

12、中，我们经常说的就是开发自然，利用自然，利用自然为人类造福。结果呢我们在开发利用过程当中，我们同时又破坏了自然，环境的承载力受到了挑战，那么环境本身它的能够就是我们所生活于其中的这个环境受到了巨大的破坏。水受到了污染，冰川在溶化，海平面在上升，全球气候变暖，臭氧层破坏等等这都是这是环境的变化，就是我们个人生活的这个这个空间这个环境也有变化，例如说我们各地出现的雾霾对不对，我们经常看到的一些极端的天气，这些都对我们的生活产生了影响。那么怎么样在人与自然之间树立一种比较良好的生态的这种关系，这是我们面临的一个挑战也是一个重大的危机。第三个方面就是大国兴起之后在全球治理过程当中，这样的一种紧张关系。

13、我们经常讲中国的崛起，中国和平崛起，中国的发展，但同时还要讲到中国要参与全球治理，参与国际经济政治新格局的构建来推动国际经济社会发展的这种变革，承担国际责任，参与全球治理。那么这个时候呢大国的崛起与你要承担的国际责任这个之间你要有存在一种紧张关系，任何一个大国兴起发展之后，必然要承担越来越多的国际责任，参与全球治理要制定这种全球治理的话语体系，你要形成一种全球治理的这种行为规则对吧，你要有影响力，你要有价值观的这种吸引力等等各个方面的。那么你怎么样在你自身的这个国家发展技术之上，在参与全球治理过程当中因为你自己的实力价值取向，由于你的各个方面的一种这种活动，或者是一种动员精神能力能够在国际社会

14、当中发挥越来越大的作用，这是一种紧张关系。那么在这个过程当中你怎么样能够很好的应对各种挑战，化解各种危机呢，那例如说全球性的气候危机，全球性的金融危机，恐怖主义在全球的蔓延，你怎么解决这个问题。这就需要参与全球治理过程当中与各个国家之间，与各个国际组织之间，与区域性组织之间开展良性的良好的合作。这就是在大国兴起之后如何处理全球治理这样的一种关系，总的来说呢提出国家治理体系和治理能力现代化，就是为了回应我们国家当前面临的各种挑战应对各种危机。要回应这些挑战和危机呢具体地来讲可能有这样的一些方面，例如说我们现在面临的挑战有哪些呢？1、治理体制不完善治理体制不完善表现在许多的方面。例如说有一些是一些

15、制度缺失就是没有制度。那么你比如说互联网管理，互联网管理我们的互联网这个九十年代之后我们就加入了这种国际互联网，但是呢互联网管理的法规有没有呢？没有，那么最近去年人大才颁布了相关的法规，那这就是制度缺失。还有例如社会组织，那么社会组织有没有，也没有，目前只有国务院的条例，那么这样呢就是一些制度的缺失。另外一个就是说呢在制度缺失基础上还有个制度制定的不合理，不科学，缺乏自信力这也是一个比较严峻的一个挑战。那么例如说腐败这个问题，我们为什么有那么多的贪污腐败这样的一个案件，或者说有那么多的贪官，他们天生都是贪官吗？我想不是的，主要是什么呢，你比如说制度制定和制度的执行力上有问题。你比如说我们的廉政

16、制度法规数量之多古今中外都没法比的，我们廉政的法规有 102 部 3000 多条，甚至说你出去吃饭怎么吃饭都规定的非常的详细。你比如说四菜一汤，怎么吃饭都给你规定的清清楚楚，那么这么详细的制度规定为什么还会产生这么多的贪污腐败现象呢，官员就是说腐败的官员那么多呢，那这就是制度制定的不合理，缺乏自信力。像规定四菜一汤这种规定就是形同虚设嘛，就是计划经济的时候千篇一律没法执行，明明执行不了还要公布下去非要执行，那下面只好造假，这是治理的体制不完善。2、治理主体失衡这个治理的主体失衡主要指什么呢？你比如说我们开始讲治理的时候呢治理主体是多元的，这已经基本上形成共识。但是实际当中呢党和政府依然是处于比

17、较强势的地位，包括社会组织了，企事业单位啦等等这些社会重要的治理主体呢，虽然也是主体但是呢这些主体太弱了，就它们之间不平衡。这个不平衡从两个方面讲，一方面对社会组织等这样的治理主体也不利，另外一方面对于党和政府来说也不利，为什么呢？我这里面引用了邓小平同志 1949 年写了一篇文章叫党与抗日民主政权 ，这个里面呢对于把这个主体失衡这个状况描述的，对党和政府不利的这一面讲的非常清楚。比如说他说他说把党的领导解释为党权高于一切，预示干涉政府工作随便改变上级政府法令，不经过行政手续随便调动在政权中工作的干部等等。甚至说呢结果呢群众认为政府是不尊重的一切都要决定于共产党，于是要钱的是共产党，要粮的是共

18、产党，政府一切法令都是共产党的法令，政府一切错误都是共产党的错误，政府没有威信党也就脱离了群众，这说明什么呢？这说明了如果这种治理的主体失衡把所有的责任都过于集中在一个主体上面，那么这个主体他的承载就会超载，超载之后对于他的权威，对于他的公信力就会产生极大的影响。那对于我们国家来说作为我们的执政党尤其是需要这样的，去需要注意这样的一个治理主体失衡这样的一个问题。3、治理方式简单治理方式过于简单，比如说我们讲维稳，那么我们一般有两种方式，一种是以堵为主的传统维稳，就是靠强制手段拿来压制，这个比较简单了，就是简单的方式。另外一种以疏为主动态维稳，那么以疏为主动态维稳才是真正的稳定，靠压制总有一天他

19、会暴发的。所以说呢政府要有公信力和能力就要按照法律办事，要有程序的要求。再比如例如说我们的治理方式也比较简单城市管理，有的学者称为叫城管困境，城管现在到处的在这个城市里边，在管理过程当中小摊小贩哪对吧，怎么样治理他们呢，怎么样治理环境呢等等面临的很多问题。甚至产生了这种这种那个站立的执法啊，送鲜花执法等等各方面的。那就说明在城市管理过程当中，这个城管这种管理的方式也比较简单，好像除了暴力，除了打，除了抢或者是除了这种那个这个就是没收之外，就没有什么其它的方式，这就是治理的方式比较简单，结果呢导致了他们之间的矛盾和这种冲突紧张关系越来越严重，这是治理的方式比较简单。治理的过程呢参与度不够，其实呢

20、有一些事情呢如果说让公众参与了，他如果参与参与了之后即使做出了有一些不符合他愿望的一些决定，他也没有怨言，为什么呢因为他自己参与了，他参与那个这个政策的决定过程跟他相关的，所以说他就没有怨言。所以说我们制定政策的时候应该多听听更多的人的意见。我们经常讲决策的民主化法制化科学化合理化规范化对吧，那么为什么有些政策老百姓始终不满意呢？就是有一些政策就是说老百姓参与的少，相当一部分政策是没有让公众参与，没有科学的论证，如果是真的积思广益总会有办法的，比如说现在医疗啊教育啊，城市化面临着很多问题，包括拆迁都有问题。那么实际上呢我们讲呢一项政策的好与不好，我们大致可以分这样的几种情况，例如说某项政策出台

21、之后各方都受益，这是那个最好的政策。那么第二种情况是什么呢？出台一项政策之后绝大多数人受益，少数人这个受到损害。第三种是什么呢？绝大多数人的利益受到损害少数人的利益得到保障。最后一种什么呢所有的利益相关方都说这个政策不好，这是经常会出现的。你比如说我们现在讲教育，教育是小孩不满意，老师不满意，然后那个家长也不满意。医疗医生不满意患者也不满意，就是各方都不满意，那么这个这就说明这就是出现这样的情况我们政府就应该反思了，如果再不反思那么这样的政策呢出台的是越多就是它的害处就越大。4、治理过程参与度不够制定政策的过程呢要更多地让利益相关方参与政策制定过程，通过这个制定过程大家能够形成共识，通过这个参

22、与他能够认可认同这个制度，通过这个参与这个形成的制度在治理在制度执行的时候它就比较顺畅，这是治理过程的参与的不够。5、治理效率偏低，成本偏高例如说我们同样也是讲维稳，讲维稳呢我们讲一个这个这个这个信访和上访，有一些研究机构和学者呢认为呢我们现在维稳呢上访的成本呢这个比较大，实际上呢我们感觉也是这样的。例如说我们开人代会期间，开人代会期间呢我们大约除了人大代表，我们我们大家算了一下有好几拨人要到北京来。比如说北京开两会的时候，那么按道理呢就是人大代表和政协委员来开会就行了是不是，但是现在不是这样，现在呢有好几拨人来。第一拨人是两会代表，那么跟着两会代表和委员来的就是上访的人这是第二拨人，第三批人

23、是负责接访的人，地方政府派出来的。第四拨人呢，如果接访成功了地方领导高兴了，地方领导要到北京来慰问这些人，那么这四拨人，你说这样的一个事情这个成本有多大。那么现在呢国家规定不允许那个越级上访了是不是，但是呢我想呢这样不允许越级上访地方领导会高兴，但是呢并不是说这个信访啊上访这样的问题就不存在了，像这种群体性事件维稳方面的问题跟国家治理啊都是有直接的关系的。所以说呢要提高这个治理的效率就要有相当规范的，有现代化的这种治理体系，同时呢这个治理体系来运作它的要高效要有自信力这是第五个。6、法治程度不高法制程度不高，社会自治缺乏，官民合作程度不够，政府也缺乏公信力。那么这个问题呢我们现在就是有一些这个

24、，我这上面有几个图片大家也可以看到，就是说一个是政府缺乏公信力。那么经常我们会看到网上或者市长信箱啊，或者是书记信箱啊，但是呢经常会看到部门之间的推诿现象产生，找这个部门去投诉他让你到另外一个部门去，另外一个部门也让你推到还有一个部门，这样呢就是部门之间推诿，其实呢推诿的过程就是不负责任的过程，同时也是降低政府公信力的过程。另外一个我们看到了比如说法院帮助农民工这个来讨还工资，法院来发这个来把农民工的工资现场发放，这个法院是干什么的，农民工的权利谁保障的对吧。这些啊这个在法律层面上要有明确的界线，法院做法院该做的事情，其他的人该来为农民工维权的就为农民工维权。还有一个你比如说在西安发生的一个事

25、情离婚限号，这离婚限号本来出于一种比较主观的愿望，出于一种比较好的愿望，希望大家能够冷静一下好好地考虑考虑对吧，不要因为一时的冲动离婚。但是呢结果出台了这样一个离婚限号这样的一个这样的一个举措，这就违反了婚姻法，就是说呢这个法制程度不高。婚姻法明确的规定这是人的这种自由，但是呢你离婚限号这就相当于你脑袋里面一热出台这样一个政策，好意是好意但是呢效果不好，而且呢你违反法律。这就是政府在执行法律的时候，要懂法，要熟悉法律，你自己要知道法律是怎么回事，要规范哪些东西，哪些东西是授权我的哪些东西不是授权我的，我该怎么去做。这就是呢法制这个程度不高，这些呢都是我们所就是说呢提出国家治理体系和治理能力现代

26、化，要回应我们面临的挑战，要解决我们面临的危机，这是呢在那几个大的方面里面的一些具体的治理过程当中所面临的问题。那么所有的这些问题呢都对我们的治理提出了严峻的挑战，如果不解决这些就会产生治理危机。那么治理危机啊发展到一定程度就会变成执政危机，所以呢从这个意义上讲呢，国家治理体系和治理能力的现代化关系到我们党的执政地位，也关系到我们国家的长治久安。四、如何推进国家治理体系和治理能力现代化我们为什么提出这个国家治理。那么现在呢我们就讲一讲怎么样来推进国家治理体系和治理能力现代化，推进这个国家治理体系和治理能力现代化呢从中央层面上讲呢，中央全面深化改革领导小组呢已经制定了比较详细的改革的要点和方案，

27、成立了各个这个领导小组。每一个领域的改革都有具体的方案，按照中央的要求去做就行了，有几个比较原则性的这些观点一些看法。（一）解放思想推进国家治理体系和治理能力的现代化要进一步的解放思想，要冲破那些不合实际的旧观念的束缚。解放思想这一个我们经常讲，但实际上在现实生活当中呢非常难。治理体系改革呢它属于政治这个属于政治改革的范畴，相比较经济啊社会改革发展来说就比较敏感，而且很容易使人感觉到有情绪，甚至畏首畏尾，这时候呢解放思想显得尤为重要。那么社会进步的过程就是一个这个新的思想观念不断战胜旧的思想观念和落后思想观念这样一个过程，也是一个不断学习的过程。我们十八届三中全会那个决定上面讲的也很清楚，就是

28、说呢实践发展永无止境，解放思想永无止境，改革开放永无止境，这里的永无止境不光是讲时间上的，还包括空间上的。所以说呢从时间上讲解放思想和改革开放是一个无限的过程，从空间上讲解放思想改革开放涉及到各个领域，包括政治领域，治理领域，所以说呢我们讲到思想解放的时候呢就是要不断地学习，不断地借鉴，不断地转变我们的观念。我们判断这个解放思想的时候呢，通过什么来判断的，我们就看就是说呢是否有利于我们国家富强啊民主啊，是否有利于人民的自由和幸福，是否有利于社会的公平正义，这就是我们判断的标准，只要是有利于促进公平正义，增进人民福祉的这样的新观念新的实践都值得重视和探索。我们历史上有过这样的几次思想解放的这样的

29、一个那个历史转折点，比如说这种文革之后实践是检验真理的唯一标准这种那个大讨论，这是一次这个解放思想，冲破了很多的束缚，使我们党把工作重心转移到经济建设上来，果断停止了以阶级斗争为纲，这是一次大的思想解放，推动了中国的改革发展改革开放。另外一次小平同志南巡讲话，提到了计划和市场不是社会主义资本主义的区别，社会主义也有市场资本主义也有计划不是来判断姓社姓资的标准，这又是一次思想大解放。这次思想大解放推动了我国市场经济的快速发展，我国经济社会各方面的发展都比较迅速。那么现在我们面临着又一次思想解放的挑战，这个就是在治理领域，在政治领域我们要怎么样突破旧的观念的束缚，突破落后观念的束缚进一步地解决思想

30、，推动国家治理体系和治理能力现代化，就是我们要进一步地解决思想。（二）将顶层设计与基层改革创新有机结合起来顶层设计是十二五规划里面有明确提出来这样的顶层设计。这个顶层设计提出来之后呢各个方面呢都受到都有就是很大的重视，这个顶层设计呢就是呢我们要从总体规划，要明确改革的优先顺序和重点任务。那么我们在之前呢我们经常会讲到我们改革发展的一个路径就是要摸着石头过河，摸着石头过河呢有它的这种历史必然性，有它的合理性。因为改革开放之初我们对我们国家自己的历史的总结，反思还不够，我们对国外的了解刚刚打开国门，对国外的了解也还不熟悉也还不全面，因此呢在考虑到有限理性的情况下，我们小平同志提出了这个摸着石头过河。实际上就是在改革开放过程当中逐步地探索，逐步地总结经验，形成一套有效的规章和制度，就是摸着石头过河。摸着石头过河呢发展到今天之后，我们现在改革面临着深水区进入到了关键期，我们的对自身的了解也比较多了，对国际的社会了解也比较多了，在这种情况下我们完全有能力我们完全有信心也可以从总体上，从这种顶层上来设计我们的改革。那么改革不再是一个地方，一个部门的事情了，改革呢也也不再是什么今天明天的事情了，而是一个长期的过程了，改革呢也不可能是再继续坚持这种碎片化