高速公路政府监管体系问题再探讨.doc

1、1高速公路政府监管体系问题再探讨摘 要：本文在界定高速公路政府监管的概念内涵的基础上，分析了政府宏观调控、微观监管和资产管理等三方面管理高速公路的内容，重构了更为清晰的高速公路政府监管体系框架，进一步明确了高速公路政府监管的法制环境和主要内容为高速公路政府监管乃至高速公路政府管理的改革提供了理论参考和实践途径。 关键词：高速公路 政府 监管 体系 2012 年我国高速公路通车里程新增 1.1 万公里，达 9.6 万公里，仍居世界第二。回顾高速公路发展历程，对高速公路管理问题的理论与实践探索从来没有停止过，一直在实践中摸索与升华，在管理体制、政府监管、资产管理等战略问题上还未形成成熟的共识，管理

2、的法制滞后、体制不顺、内容不细、手段不强等问题还未得到根本性解决。2013 年我国高速公路通车里程势必超过美国的 10 万公里，跃居世界第一，届时我国拥有了世界最庞大的高速公路资产，高速公路发展也将很快实质性进入“管理重于建设”的时期，要回答如何平衡国家、高速公路投资者、高速公路使用者、公众等各方利益，在数量第一的形势下实现管理品质的第一，高速公路政府监管体系问题的再探讨显得至关重要。 1.政府监管概念内涵 明确政府监管概念内涵是解决高速公路政府监管问题的前提。高速公路政府监管是监管主体为解决市场失灵问题，依据明确的法律规定对2高速公路市场经济行为的微观干预和控制1。根据政府管制领域著名的日本

3、经济学家植草益的观点，高速公路政府监管应属于“公的监管” ，监管实质是国家及其代理机构运用强制权利对市场经济进行的干预和控制，对已经不能通过社会私有主体之间的合同达到约束效果的经济活动实施约束2。社会公共利益的代表是国家，由立法、行政、司法等机关来共同实现监管权力的取得、事中执行、事前事中事后的监管，行政机关是由立法机关设立以贯彻政策目标的政府单位，从监管的具体实施看，行政机关是监管的实施主体，监管更多的体现出的是行政权力的作用。高速公路与其它领域的政府监管权力一样，随现代经济社会的发展，已经成为了集准立法权、行政权、准司法权于一身的权力集合，完全超越了传统政府行政权力的界限。划分高速公路政府

4、监管主体不能以组织类型而应以是否拥有监管的权力为标准。高速公路政府监管主体广义的是经法律授权监管高速公路的行政机关和法律法规授权监管高速公路的授权组织，狭义的是拥有高速公路监管权力并且独立于传统行政部门具有一定独立法律地位的政府行政机构。政府对高速公路领域经济运行的介入和参与主要是宏观调控、微观监管和资产管理等三方面的内容： 1.1 宏观调控 高速公路政府宏观调控是政府运用财政、货币、税收等宏观经济政策对高速公路宏观经济运行状态的“控制”和“调节” ，概念特征是间接的总量的。 1.2 微观监管 高速公路政府微观监管是政府为解决市场失灵问题在微观层面上，3依据法律授权对高速公路市场主体及其活动予

5、以规范、限制和约束的行为，概念特征是直接的、具体化的。 1.3 资产管理 高速公路资产管理中政府是出资者以参与高速公路企业治理和直接介入市场等方式对高速公路国有经济主体实施的直接管理，概念特征也是直接的、具体化的。 明确政府监管的作为内容，需要把握两点基本认识：一是参与高速公路市场经济活动的多面性政府主体，宏观调控和微观监管都要求政府以公共机构身份持中立立场，资产管理要求政府以出资者的身份直接参与企业的内部行政管理，以使经营权与监管权分离，保证政府监管高速公路客观、中立立场；二是高速公路政府监管内容宜限于微观监管领域，宏观调控一般以间接方式引导高速公路市场利益主体的行为走向，微观监管以直接禁止

6、和强制性要求方式更为直接干预高速公路市场利益主体的权利、利益和行为3。 2.重构政府监管体系 高速公路政府监管体系涉及要素的主要包括：主体、客体是谁；职能、内容是什么；类型是哪些等。目前，国内高速公路政府监管的主体模式主要两种：一是国资委监管；二是交通部门监管。对这两种模式不少学者在研究中指出，高速公路产业仍然存在“政监、政事、政企”不分的管理体制、理论与实践中政府监管概念不清与其他概念混淆使用等问题。依据高速公路政府监管的概念，高速公路政府监管体系是高速公路政府管理体系中的子体系，高速公路管理体系中的各子体系的管理主4体、目的、内容、特征等是不同的（表 1） 。 政府宏观调控和微观监管一般都

7、通过公共政策予以实施，借鉴植草益总结的政府干预经济的七项公共政策得到结论2，政府宏观调控与微观监管高速公路的公共政策是不同的。 高速公路政府监管体系的主要构成内容部分（表 3）： 国外基础设施监管一般由独立的监管机构承担政府监管职能，基于我国高速公路管理体制，政府监管职能近期应逐步由交通部门承担发展到由交通部门内设立单独监管部门承担，中远期走向由独立于交通行业，直属于国务院的监管机构承担。 3.政府监管的法制环境和主要内容 3.1 政府监管法规制度体系建设 完善的监管法规制度体系是高速公路监管的基础性保障。应加快此项工作建设，以公路法 、 收费公路管理条例为核心基础，制定和完善包括高速公路特需

8、经营管理办法 、 高速公路运营市场准入、退出机制实施细则 、 高速公路权益转让合同（协议）范本 、 高速公路权益转让动态监管办法 、 高速公路权益价值评估操作指导意见 、 高速公路保护条例 、 高速公路养护维修保证金管理办法 、 高速公路服务水平管理办法 、 还贷型高速公路车辆通行费收支管理办法 、 经营性高速公路收益动态监管办法 、 高速公路改扩建管理办法等为主要内容的高速公路政府监管的法规制度体系。 3.2 明确政府监管的主要内容 依据美国黑弗兰、英国安东尼?奥格斯等经济学家关于政府监管按经5济性监管和社会性监管的分类观点，高速公路政府监管可以认为主要分为经济性监管和社会性监管（表 4）

9、。 政府对不同类型、不同阶段的高速公路具有不同的监管内容（表 5） 。4.结束语 厘清高速公路政府监管概念，依据政府监管概念内涵和政府宏观调控、资产管理等概念外延，可以重构清晰的高速公路政府监管体系框架，为解决高速公路政府监管的主体、客体、法制环境、主要内容等问题，以及解决高速公路存在“政监、政事、政企”不分的管理体制、理论与实践中政府监管概念不清与其他概念混淆使用等问题的提供了新的思路和得到更为合理的答案。 参考文献： 1卢毅 李庆瑞 刘建江 我国高速公路管制的必要性和思路【J】 长沙理工大学学报 2006.3 2【日】植草益 微观规制经济学【M】 朱绍文等译 北京：中国发展出版社，1992 3张威 卢毅 李宝琼 高速公路政府监管概念内涵及其解析【J】 交通企业管理 2013.3 4王海霞 褚春超 李明 收费公路政府监管体系建设研究【J】交通财会 2009. 8