基于林业生态价值的北京市财政分配机制研究.doc

1、1基于林业生态价值的北京市财政分配机制研究摘要：2009 年，北京市委常委、副市长牛有成，在北京市农村工作会议上提出，要尽快调整生态涵养区政府林业工作的考核机制。笔者通过梳理森林价值计量以及财政的政府间转移理论，提出了衡量生态涵养区政府林业工作价值的可行方法，并以生态涵养区林业价值为基础，探讨了补偿林区政府的财政转移支付模式。 关键词：财政；林业生态价值；政府间转移支付 2005 年 5 月中共北京市委北京市人民政府关于区县功能定位及评价指标的指导意见 ，把北京各区县分为：首都功能核心区、城市功能拓展区、城市发展新区和生态涵养区四类。其中，生态涵养区（以下简称涵养区）包括怀柔、密云、延庆、平谷

2、和门头沟，该区大多处于山区或浅山区，政策上要求加强生态建设，限制或禁止工业开发。功能区划分后，为实现功能定位，涵养区政府投入了大量的人力、财力、物力，进行护林造林工作。但与此同时，该区林业采伐及相关产业却在缩减，林业相关财政收入下降。造成了涵养区政府林业工作量增加与其林业工作认可价值量减少的悖论。为此，2009 年，北京市委常委、副市长牛有成提出，要尽快调整涵养区政府林业工作的考核机制，建立更加合理的林业工作衡量方法和激励标准。 一、林业生态价值的替代计量 森林价值包括其经济价值和生态价值1。关于林业生态价值计量，2国内外学者提出了许多计量原则、理论或模型，但尚未形成通用的计量方法。森林的生态

3、价值还不能得到全面、准确的计量。原因主要有以下五个方面：第一，森林具有复杂性，树种的不同，生态区位的差异，以及疏密程度的区别等，都会导致计量方法的差别；第二，林业的生态功能具有多样性，例如涵养水源、固碳供氧、保育生物多样性等；第三，林业生态价值计量的方法具有复杂性，这是由林业本身的复杂性所决定的。第四，林业生态价值的计量具有操作的不易性，林业生态价值的计量需要了解森林的结构分布，并分林种、分功能种类进行计算，是一个庞大的计量工程。第五，现有的计量方法也存在着较大的偏差。 本文尝试将森林价值的计量，从单一的经济价值扩展到生态价值部分，由于森林生态价值还不能完全计量，且大部分的森林生态价值还没有公

4、认的计量方法，所以笔者采用部分代替整体的思路，先计量生态价值中的碳汇价值部分。根据森林生态价值计量方式的不同，森林分可以划分为两类：一类是当年新植林木，称为新增林；另一类是非当年新植林木，称为原有林。新增林和原有林在维护成本上存在着较大的差异。首先，从具体工作上讲，政府营造新林，需要做预先的规划，包括确定造林区域、面积、树种以及工程对周围环境的影响等，涉及因素较多，成本较高，原有林维护主要指护林人员根据需要对林木进行修剪、防病、除虫等，成本较低；其次，从资金使用上看，政府造林需要消耗大量人力成本，采购资金以及拆迁费用等，原有林的维护只需要支付护林人员的工资，部分工具、农药和肥料的成本等；第三，

5、从必要性上来说，政府总是为实现某种环境目的而实施造林工程，即便工程未实施也能保持3现状，原有林的维护却是必要性工作，如果护林不力，导致森林虫灾、病害、火灾、过熟等，都将导致现有森林蓄积量的减少，从而降低森林的综合价值。 北京市新增林主要有两个来源，一是大型的森林营建项目，如，三北防护林项目、京津冀风沙源治理项目等；二是过熟林、弱林以及残次林的更新换代。新增林的营造成本很高，而经济价值却很低。但新增林对于保持地区森林存量，维护生态平衡有着重大意义，是涵养区政府林业工作的重点之一。新增林的价值主要体现在其未来的生态价值创造上，对于新增林的生态价值计量，仅有碳汇部分具有公认的计量方法和价格体系。碳汇

6、的交易所交易的规模化和常态化，是碳汇市场成熟的标志。借助碳汇项目的计量方法，以及欧洲气候交易所碳汇交易的均价，我们可以计量北京市每年新增林业的碳汇价值。 原有林每年创造的价值，需要用其维护成本来替代。首先，涵养区政府必须投入一定的人力、物力，对原有林进行维护，否则，原有林的价值将会减少；其次，政府投入的护林成本总是要小于森林所创造的价值增量，以及自然条件下森林退化造成的价值损失之和，否则护林工作便是不必要的。我们用护林成本来替代护林工作创造的价值以及减少的损失之和，是首次对涵养区政府林业维护工作在价值上进行认可，同时护林价值衡量的一次质的飞越。另外，成本替代法具有计量的简便性，易于政策实施。

7、二、政府间的财政转移支付 北京市政府在确认生态涵养区政府林业工作价值的基础上，如何将4相应的激励措施体现在现有财政制度中，是一个上下级政府间的博弈问题。需要根据市委的统筹规划以及地方需要来确定，本文给出了政府间财政转移的三种方式：税收返还、转移支付和专项资金计提。 （一）税收返还。1994 年分税制改革以后，我国开始实施税收返还制度。税收返还涉及到税收种类主要包括增值税、消费税和所得税。中央对地方缴纳的 75%增值税和 100%消费税以一定的比例给予返还。具体比例由中央根据政策和发展导向统筹决定2。 （二）转移支付制度。转移支付制度包括一般性转移支付制度和专项转移支付制度。一般性转移支付制度是

8、指上级政府为弥补下级政府财政收支差而进行的财政资金补助。专项转移支付制度是指中央政府为实现特定政策或事业发展目标，以及委托地方政府代理一些事务或同地方政府共同承担一些事务而设立的补助资金，这些资金需按既定的用途使用3。两者区别在于，一般性转移支付不规定资金用途，由下级政府自由支配；专项转移支付有规定的用途，下级政府只负责实施，有时需还需提供配套资金。现在，涵养区的护林资金是以专项资金形式划拨地方政府的。根据市林业项目统筹以及涵养区政府护林支出，确定下拨金额。由于涵养区政府对该区森林更加熟悉，森林状况好坏与其具有更密切的利益关系，另外森林的维护和更新工作也均由涵养区政府负责实施，因此，北京市对涵

9、养区政府的财政支持宜采用一般性转移支付方式，赋予区县政府更大的资金运用权限。而市级项目资金仍宜采用专项转移支付形式向涵养区政府拨给。 （三）专项资金计提。参照国家关于土地出让收益专项资金提留的5机制，从市级政府财税收益中计提部分专项护林资金。具体的计提项目和比例要根据市财政统筹以及涵养区政府林业工作的需求确定。 三、结论 本文针对北京市涵养区政府林业工作量增加与相应工作认可量减少的现实矛盾，提出了计量森林生态价值的解决思路，并就具体的计量方法进行了讨论。在解决森林生态价值计量的基础上，本文探讨了三种财政转移支付方式，为市财政根据涵养区政府的林业工作进行拨款提供了依据。这一矛盾的解决，将极大的提高涵养区政府护林工作的积极性，有利于该区更好的实现生态功能。 （作者单位：北京化工大学） 参考文献 1胡艳琳，戚仁海.城市森林生态系统生态服务功能的评价.南京林业大学学报（自然科学版）J.2005，29（3） 2曹俊文，罗良清.转移支付的财政均等化效果实证分析.统计研究J.2006， （1） 3王雍军.中国的财政均等化与转移支付体制改革.中央财经大学财经研究学院J.2006（9）