加强地方政府性债务管理 有效防范财政金融风险.doc

1、1加强地方政府性债务管理 有效防范财政金融风险摘要：要解决地方政府性债务存在风险的问题，就要强化地方政府性债务管理，将地方政府债务分类纳入预算管理，研究制定地方政府债务风险预警办法，建立规范的地方政府举债融资机制，完善地方政府性债务管理制度，提高政府财政运行透明度，有效防范财政金融风险。 关键词：地方政府 债务管理 风险防范 近几年来，随着经济的持续高速发展，城市化进程的不断推进，地方政府为加快推进地方城市基础设施、工业园区、交通设施、保障性安居工程、重大水利、学校基础设施建设等重点项目投资建设力度；通过举借政府性债务筹集建设资金，有力地促进了经济社会快速发展。但是，举借地方政府性债务的同时，

2、也带来了地方财政风险。如何加强政府性债务管理，有效防范地方财政风险，已成为当前政府及相关部门需要研究的一个重要课题。 一、我市地方政府性债务资金使用成效 我市政府在自身财力有限的情况下，通过举借政府性债务，为经济社会发展筹集资金，在加强基础设施建设、加快经济社会发展等方面发挥了积极作用，取得了较好的成效。 （一）缓解了财政支出压力、取得了良好的社会效益 截止 2013 年 6 月，我市政府性债务余额 36.11 亿，主要投向用于城市基础设施 18.88 亿、廉租房、公租房等保障性安居工程建设 2.6 亿元，2交通路网建设 7.75 亿、水利、安全饮水建设 1.91 亿元。科教发展 2.11亿元

3、、其他建设 1 亿元。一定程度上缓解了收支矛盾，为我市城市化进程、推动产业转型升级、美化城乡环境、改善农村落后面貌起到了积极作用，为全市经济社会发展注入了新的动力。 （如表 1 表 2） （二）地方政府性债务管理制度有所完善、债务资金收支的监督管理得到加强 政府先后出台了市人大常委会关于规范政府性项目贷款列入财政预算的管理办法 ， 市人民政府办公室关于印发政府性债务管理实施方案（试行）的通知 、 市关于印发政府性投资公司财务总监管理暂行办法的通知和市人民政府关于要求将 2010 年贷款计划列入市财政综合年度预算的报告等有关政府性债务管理的文件，成立了政府性融资管理领导小组，政府性债务具体归口市

4、财政局统一管理，并按照财政部部署，完善了地方政府性债务统计报告制度，实行债务报表的月报、季报和年报。同时完善政府性债务偿还机制，按照年初政府性债务余额的 3-8%比例建立了偿债准备金，2011 年、2012 年从土地出让金中分别安排了 5000万元偿债准备金。同时编制政府性债务年度收支计划，在经批准的当年举债控制额度内举债，自求平衡。 （三）实行债务计划动态管理 动态掌握各举债单位的政府性债务收支执行情况、债务规模和结构、债务资金投向及每笔银行贷款还本付息时间和金额等情况，并加强资金的跟踪监督。 二、地方政府性债务管理存在的主要问题 3（一）缺乏长期有效的偿债机制，偿债资金筹集困难 政府及部门

5、单位融资的积极性很高，但仍未建立完善的偿债资金的筹集机制，偿债资金来源不确定性因素多。虽然目前已建立了偿债准备金制度，但是相对于现有债务规模而言，偿债准备金数额偏小。预期偿债资金来源不稳定，造成到期债务的还款保障能力不足，可能引发政府信用风险。 （二）缺乏完善的债务管理协调机制，造成部分资金和项目实施脱节 虽然出台了地方政府性债务管理办法和制度，但仍缺乏完善的债务管理协调机制对项目和资金管理进行统一协调指挥。由于项目的不确定性对地方政府性债务建设项目的投资总额、资金来源、用款时间等影响，导致政府性债务收支计划的资金难以安排。 （三）债务偿还对土地出让收入的依赖依然较大 存在一定风险。目前我市政

6、府性债务偿债资金除行政事业单位一小部分资金由预算内安排外，其他大型公益性项目偿债资金主要依靠土地出让收入。据统计， 2012 年我市政府性债务 26.78 亿元，其中以土地出让金收入为偿债资金来源债务余额有 19.24 亿元，占比 71.84%。当年土地出让金收入总额 8.75 亿元，以土地出让金收入以偿债资金来源的当年负有偿还责任的本金和利息 6.79 亿元，占土地出让金收入的 77.64%。随着国家对土地价格和房地产市场调控的深入，用土地担保、抵押形成的政府性债务，将面临一定的风险。 （四）部分融资平台公司资产质量较差，偿债能力不强 42012 年底，我市 7 家融资平台公司中，有 5 家

7、年末资产中存在不能或不宜变现的资产 90345.05 万元，占其总资产的 18.53%；有 2 家公司2012 年度出现亏损；融资平台公司自身偿债能力不足。上述平台公司基本上自身无经营收入，其中 4 家公司账面反映 2012 年无主营业务收入，3 家公司的收入为市财政拨入。2012 年融资平台公司偿还的债务本息39645.44 万元中，基本上以举借新债偿还。 通过信托、融资租赁、回购（BT）等方式形成的政府性债务规模大、融资成本较高，增加了偿债压力。2011 年以后通过信托融资等非银行金融机构融资形成 49330 万元，通过回购（BT）方式实施项目建设形成48474.8 万元，通过融资租赁形成

8、 16958.47 万元，合计 114763.27 万元，占 2011 以后形成的债务余额 160927.86 万元的 71.31%。这些融资方式隐蔽性强，不易监管，且融资成本普遍高于同期银行贷款利率。通过上述融资方式形成的债务余额中，融资年利率在 10%以上的债务额达81863.27 万元。 三、加强地方政府性债务管理的建议 坚持“控总量，调结构，降成本”的原则，积极采取应对措施，妥善处理好发展与举债，长远与眼前的关系，规范融资行为，合理有效控制债务规模，防范和化解债务风险，提高债务资金使用效率。把地方政府债务的举借和筹措、平衡和协调、债务资金的使用和归还、债务项目的规划和管理等，纳入一个比

9、较规范化的管理轨道之中。 （一）合理控制地方政府性债务规模，建立债务清理偿还机制 把地方性政府债务的规模控制在与经济增长、财政收入增长以及债5务偿还能力相适应的水平上，切实履行好地方政府性债务归口管理职责，合理确定政府举债规模；同时完善债务偿还机制，多渠道充实偿债准备金；按年初政府性债务余额的 3-8%比例筹措，主要来源：从土地出让总价款中按一定比例提取的资金；每年财政预算内安排资金；财政周转金清理回收的资金；处置国有资产收入；健全债务风险预警机制，提高政府财政运行透明度，努力防范财政金融风险。 （二）积极推进地方政府性债务管理制度建设，完善政府性债务监管机制 坚持量力而行、量入为出、收支平衡

10、、突出重点的原则，在财力允许的范围内，按轻重缓急合理安排使用资金。强化风险意识，严格执行债务收支计划，优化财政支出结构，提高资金使用效益。根据当地经济社会发展水平、可用财力及债务状况，研究设置科学合理的债务风险预警指标；设定负债率安全线为 10%、偿债率警戒线为 15%、债务率警戒线为 100%，使债务增长速度低于全市 GDP 及地方可用财力的增长。妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题，政府性投资建设项目要着重把握项目的有效性，选择能有效推动经济发展、促进民生、扶持企业的社会公益性项目，在努力提高项目资金使用效益的同时，追求社会效益最大化。 （三）完善政府偿债资金筹措渠道，逐步将地方政策债务

11、收支纳入预算管理 政府应将偿债资金支出纳入预算管理，编制偿债计划。对政府或财政部门借款的，将每年需偿还的资金纳入一般预算和基金预算，确保按6期偿还；明确偿还政府性债务来源，对经营性建设项目举债的，将建设项目纳入使用后的收益纳入财政监管，确保经营收益用于偿还政府性债务。 （四）妥善化解存量债务，严控新增债务 通过预算安排偿债资金， “过紧日子”消化存量债务，杜绝超财政承受能力“上项目” ，有保有压；既要制止不规范的融资行为，又要妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题，避免因融资平台公司资金链断裂，出现不能偿付到期债务的“半拉子”工程现象。针对乡镇债务，要督促乡镇制定具体的债务偿还计划，落实奖惩措施，提高乡镇化解旧债的积极性，严防新增债务。 参考文献： 1楼继伟.中国政府间财政关系再思考，北京：中国财政经济出版社，2013.1 2黄燕芬，邬拉.化解地方政府债务的政策建议N.中国社会科学报（2011.8.2） 3刘尚希.地方政府性债务的风险控制要有系统思维N.中国社会科学报 4高帆.地方政府债务：从那里来，向何处去？新华网（2011.7.11）