全能政治视野下的中国城市化.doc

1、1全能政治视野下的中国城市化【摘 要】中国城市化主要发生在新中国成立之后，虽然取得了一定成就，但也历经了曲折，而在这个过程中，中国五六十年代形成的全能政治模式起到了极大的作用且影响至今，这当中既有消极影响亦有积极推动，所以只有改革、运用、把握好全能政治，并对其影响下的中国城市化进程有一个较全面深入的认识，才能推动中国城市化健康发展。 【关键词】全能政治 中国 城市化 城市的概念在中国有着悠久的历史，早在春秋战国时期就出现了，但自 1840 年鸦片战争至 1949 年中华人民共和国成立的这一百多年，才是具有近、现代意义上的中国城市化进程的第一个阶段。当然，这一阶段的城市化水平远不如新中国成立后的

2、水平，特别是改革开放三十多年来，中国城市化取得的巨大发展。可以说，在建国六十多年来的城市化过程中，国家政策起到了至关重要的影响，不管是遇到的波折还是发展的顺利都与国家政治导向息息相关。因此，笔者认为，我们可以从全能政治的视角来考述和分析中国的城市化进程。 著名政治学者邹谠曾这么定义全能政治，它指的是一种指导思想，即政治机构的权力可以随时地、无限制地侵入和控制社会每一个阶层和每一个领域。而在我国，全能政治的特征综合表现为政治权力无限干预社会所有领域和层次。 以下，我们将着重分析新中国成立后的中国城市化。新中国成立后2的中国城市化可以分为主要两个时期，当中以 1978 年为分界线。 1.全能政治时

3、期的城市化发展 这一时期城市化的发展分为三个阶段： 1.1 19491957 年的城市化快速发展阶段。 “一五”期间，国家启动了 156 个重点工业项目，吸引了大量的农民进入城市的工厂和矿区就业，不仅使一批新兴工业城市诞生，也使一些项目所在地的老城市得到了扩张。从 19491957 年，中国的城市数量由 136 个增长到 178 个，城市化率由 10.64%提高到 15.39%，城镇人口由 1949 年的 5765 万人增长到 1957年的 9949 万人。这一阶段的发展应该说是较快较稳的，没有出现太突出的矛盾。 1.2 19581965 年的城市化过度发展和调整阶段。大跃进期间爆发性的工业化

4、和超高速的城市化使大量农村劳动人口进入城市。到 1960 年，城市化水平提高达到 19.75%。由于前期冒进的发展，矛盾开始显露。从1961 年开始，基于“调整、巩固、充实、提高”的方针，国家被迫采取大力压减城镇人口的数量，动员部分职工和家属回乡务农，实行人口的“逆向转移” 。到 1963 年 6 月，全国共减少职工 1887 万，压缩了城市人口 2600 万，城镇人口比重由 1960 年的 19.75%下降到 1963 年的16.84%。 1.3 19661978 年的城市化停滞阶段。 “文革”开始后形成了大规模的上山下乡运动。1969 年，66、67、68 三届毕业生下乡，当年下乡的人数达

5、到 260 万。整个“文革”期间，全国城镇知青下乡人数达 1400 万。“文革”十年，中国城镇人口增加缓慢，城市化水平仅仅提高 0.06 个百3分点，始终在 17.4%的低水平徘徊。 包括前两个阶段在内的城市化的大起大落，可以看做我国近 20 年的城市化不正常发展阶段。 一个国家的城市化是建立在其工业经济发展基础之上的，没有工业底子谈不上城市化，但是我们可以发现，1978 年以前，中国城市化的缓慢并不是建立在工业发展停滞或缓慢的基础上。相反的，这一时期我国在经济上还取得了一定的进步。经过分析，我们不难发现，该时期中国的城市化呈现出以下几个特点：（1）政府主导了城市化的进展或者逆行；（2）城市化

6、对非农劳动力的吸纳能力很低；（3）城市化的区域发展受高度集中的计划体制的制约；（4）劳动力的职业转换优于地域转换；（5）城市运行机制具有非商品经济的特征。 由此可见，该时期全能政治体制对城市化过程的影响之深，其中非常突出且具代表性的就是城乡二元结构的形成。该时期，农村与城市在户口的管理上实行二元分割的社会结构模式，限制农民向城市的流动，甚至还出现过大规模地把城市的人口向农村转移的现象，这些做法在客观上使中国的城市化进程长期处于停滞、缓慢，有时甚至是倒退的状态。应当说，在建国至 1978 年的 30 年间，中国城市化的发展取得了一定成绩，但在全能政治体制下，方针政策的误差，致使具体实施的基本上是

7、一种反城市化的战略。不难看出，该时期我国城市化发展的进展缓慢，时而还处于停滞状态，并且积累了大量的矛盾，客观上遗留了许多包袱和难题，这对于后来的中国城市化发展十分不利。 42.后全能政治时期的城市化发展 这个时期可以分为四个阶段： 2.1 19791983 年城市化政策调整阶段。从 1979 年以后，国家开始政策调整，如鼓励乡镇企业发展、开放城乡集市贸易、允许农民进城、知识青年回城等。这使得城镇人口、特别是大城市人口机械增长加快，出现了城市化水平的整体提高。1980 年全国城镇人口增加到一亿九千一百四十万，占总人口的比重为 19.4%。到 1984 年，城镇人口增加到三亿零一百九十一万，占总人

8、口的比重为 23.01%。 2.2 19841991 年小城镇带动城市化发展阶段。1984 年，小城镇发展问题得到重视，中央颁布了新的户籍管理制度，允许农民自带口粮进城务工经商和进镇落户。同时民政部又调整了城镇建制标准，从而使城镇数量增加，形成了“小城镇、大战略”的导向。1979-1991 年的 12 年间，全国共新增城市 286 个，相当于改革开放前 30 年所增加的城市数量的 4.7 倍。城镇人口增加到 31203 万，城市化率达到 26.9%。 2.3 1992-1999 年城市化迅速发展阶段。中共十四大确立经济体制改革的总目标，即建立社会主义市场经济。城市作为区域经济发展的中心，它的地

9、位和作用得到了更大程度的重视。中国的城市化和城市的发展在这个时期开始真正地活跃起来。1997 年，城市数量增加到 668 个，到1999 年，城市化率达到了 34.8%。 2.4 21 世纪以来的城市化稳妥发展阶段。到 20 世纪末，中国设市城市数量已增加到 666 个，这期间平均每年增加 31 个。其中超大、特大城市已达 46 个。进入 21 世纪以来，中国城市化水平近几年每年都保持了 1.52.2 个百分点的增长。20115年开始的“十二五”规划提出要积极稳妥推进城镇化，构建城市化战略格局，稳步推进农业转移人口转为城镇居民，增强城镇综合承载能力。 经过分析我们得出，该阶段的中国城市化有这样

10、一些特点：（1）城市化与现代化相联系；（2）城市的消费性功能趋强显现；（3）城市化不以城乡对立为前提，城乡一体化战略得以实施；（4）农村人口高基数和高增长率制约中国城市化；（5）城市化增长中的社会问题凸显。 该时期改革过程中，为消除“城乡二元结构”的户籍制度改革表现尤为突出。80 年代初，城乡分隔、限制人口流动政策逐渐转为放松管制，允许农民进入城市就业，鼓励农民进入小城镇。进入 21 世纪，有的省、市宣布取消城市户口与农村户口之间的差别，一方面这在一定程度上体现出对人权的尊重，另一方面这也标志着长期以来反城市化政策的终结。可以说，在后全能政治时期，中国的城市化逐渐步入正轨。在坚持市场机制对城市

11、化过程的基础性作用的前提下，政府很好地发挥了引导和协调作用。由于各种政策的有利实施，中国的城市化呈现出速度快、规模大的特点，2009 年城镇人口的增加到 6.2 亿人，城市化率的年增长率达到 0.9%，中国成为世界上城市化率增长速度最快的国家，城市国际化程度也逐渐提高。 “十二五”规划中也提到，要按照以大带小的原则，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇的协调发展。于此，中国的城市化进程在磕磕绊绊中终于勉强驶入了正常轨道。 3.后全能政治时期中国城市化面临的挑战与对策 6在改革开放前，我们的政府控制着社会的方方面面，在很大程度上抑制了中国的城市化进

12、程，而且留下的一些弊端也影响到了后来的城市发展；改革开放后，我们的政府开始抓大放小，推行了促进城市化的政策，使得我们的城市化发展取得了今日的成就。 但是，目前，中国的城市化仍然面临着诸多挑战，简单可以归结为以下几点：（1）城市化水平落后于工业化水平；（2）城市化水平存在地区不平衡；（3）城市基础设施水平低；（4）城市规模的适度控制与流动人口的过分集中不协调；（5）如何将城市外来人口落户城市与城市发展协调统一起来；（6）居高不下的房价在一定程度上影响了人们在城市中生活的希望；（7）日趋严重的环境问题；（8）社会服务的缺位与变异；（9）对城市贫民区非理性、野蛮的改造；等等。 面对着这么多的问题与挑

13、战，我们也相应提出了一些具体对策：（1）大、中、小城市与小城镇协调发展进而实现城乡统筹发展。发挥大城市优势，形成区域发展龙头；强化中等城市功能，发挥中介作用；合理发展小城镇，促进农村城市化。 （2）建立灵活、有效的人口管理机制，建立农民工融入城市的支撑体系，为增加人口容量提供制度保障。 （3）改善人居条件与环境，完善城市管理体系，提高现代化水平。 （4）加强宏观调控，合理控制房价。 （5）完善民主体制，尊重民生，构筑开放、流动、有序、互补和共享的中国城乡体系，妥善解决中国“三农”问题。于此，我们能够明确的是，我们决不能回到改革开放前的老路子，以政府的一己之力全面控制，旧的全能政治模式的弊端已经

14、显露无疑且7危害深远。但是，我们也不能任其自由发展。在发挥市场机制和民间力量的作用，不人为过多地控制，尊重城市化发展客观规律的同时，我们仍要注意政府在城市建设和城市化过程中的重要职责，发挥好政府的宏观调控作用，特别是在城市规划和城市基础设施建设中的主体作用。也只有这样，中国的城市化之路才能越走越宽。 参考文献： 1张劲松，纳麒.从全能政治到有限政治：国家与社会关系的重大调整J.思想战线.2006， （6） 2吴艳玲.中国城市化的历史进程、现状及对策J.经济研究导刊.2009， （36） 3王佃利，张莉萍，高 原 主编.现在市政学M.北京：中国人民大学出版社，2011.7 4中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要.北京：人民出版社，2011.3 5许知远 主编.评论中国G .北京：机械工业出版社，2003.1 6孙自法.中国新型城市化进程面临五大挑战N.中国新闻网.2010-6-24 7陈建芬，尹冬华.专家谈中国城市化进程：城市化是快了还是慢了N.小康.2007-12-7 （作者单位：云南大学公共管理学院；云南 昆明 650500）