2011年度中国传媒法治发展报告.doc

1、2011 年度中国传媒法治发展报告自 2010 年以来，中国传媒大学媒体法规政策研究中心组织师生搜集和积累我国传媒法治建设各种资料和事例，撰写并发布中国传媒法治发展年度报告，提供社会研究参考。2011 年全年，共搜集到传媒法典型事例 607 个，本报告在概述这一年度出台的传媒法指导政策之后，对传统媒体体制改革、互联网治理、政府信息公开、舆论监督、 著作权法修改和权利保护、名誉权保护、个人信息保护这七个领域作出述评。文中未注明年份的表述皆为 2011 年。首先值得重视的是，2011 年 7 月，国务院新闻办公室发布国家人权行动计划（20092010 年） 评估报告 ，指出我国在保护表达权和知情权

2、方面取得新进展；公民的言论自由得到充分保障，互联网成为公民行使表达权利的新渠道；新闻和出版事业得到进一步发展。8 月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布关于深化政务公开加强政务服务的意见 。10 月，中共十七届六中全会通过了中共中央关于深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定 ，就加快发展文化产业，推动文化产业成为国民经济支柱性产业作出重要部署。这些文件体现了本年度传媒法治发展的指导思想。一、传统媒体体制改革和法制建设互动（一）新闻出版3 月，国务院修改并发布出版管理条例和音像制品管理条例，这是继 2001 年后对这两个条例的再次修改。新的出版管理条例按照 2003 年中

3、共十六届三中全会中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定提出关于公益性文化事业单位和经营性文化企业单位的区分，以及在此指导下的出版业转企改制进程，明确将“出版事业”区分为“出版事业”和“出版产业” ，对两者的登记、变更和终止等程序作了分别规定。还修改出版物进口业务规定，取消经营报刊进口业务的指定制，一律实行许可制。增列了通过互联网从事出版物发行业务的许可规定。同时保留出版单位的主办单位和主管机关的制度，重申“出版单位的主办单位及其主管机关对所属出版单位出版活动负有直接管理责任，并应当配合出版行政主管部门督促所属出版单位执行各项管理规定” 。在出版管理条例征求意见稿中，曾考虑纳入“网络

4、出版物”的管理，正式公布的文本只在最后规定，网络出版审批和管理办法由国务院出版行政主管部门根据本条例的原则另行制定。出版管理条例的修改反映了近年来出版体制改革的成果。年初新闻出版总署已宣布：在转企改制的 148 家中央各部门各单位经营性出版社中，除 1 家出版社停办退出，13 家原本没有核定过编制外，余下134 家出版社均核销了事业单位、事业编制，基本完成了转制手续，包括地方出版社、高校出版社、中央各部门各单位出版社在内的全国所有经营性出版社已全部完成转企，成为市场主体。11 月，新闻出版总署官员称，我国现有报刊 11833 种，已有 1069 家报刊单位转制改企，39 家报业集团实行了编辑和

5、经营两分开。首批转制的中央各部门各单位非时政类报刊出版单位已于 8 月底前报送改革方案，年底前完成转企改制任务。2012 年 9 月底前非时政类报刊全面完成改制任务。为因应报刊等出版单位改制新情况，新闻出版总署频频出台新的规范性文件。3 月，新闻出版总署发布关于开展报刊记者站专项治理的通知 ，全面清理违规记者站，并对全国所有记者站重新进行登记。新闻出版总署还与商务部联合公布出版物市场管理规定 ，规范出版物发行活动及其监督管理，建立全国统一、开放、竞争、有序的出版物市场体系。4 月，新闻出版总署与海关总署联合公布音像制品进口管理办法 ，加强对音像制品进口的管理。5 月，新闻出版总署发布新闻采编人

6、员不良从业行为记录登记办法 ，规定从事新闻采编活动的人员自不良从业行为记录登记之日起，将根据情节严重程度，被严格限制从事新闻采编工作的期限，最严重者终身不得从事新闻采编工作。10 月，新闻出版总署发布关于严防虚假新闻报道的若干规定 ，从“新闻记者采访的基本规范” 、 “新闻机构管理的基本职责” 、 “虚假报道的处理规则”和“法律责任追究的基本原则”等四个方面，就严防虚假新闻做出了系统规定。11月，全国“扫黄打非”办公室和新闻出版总署联合发出通知，在全国组织开展专项行动，打击“四假” ，即严厉打击非法报刊、非法报刊机构、假记者、假新闻。（二）广播影视广播影视产业体制机制改革也不断深化，产业发展呈

7、强劲态势。据广电总局资料，全国有 35 家电影制片厂、70 家电视剧制作机构、204家省市电影公司、293 家电影院等国有经营性事业单位完成转企改制，家广播影视企业重组上市。广电总局对于内容制作、播出等环节也出台了一系列规范性文件。2 月，广电总局办公厅发布关于严格控制电影、电视剧中吸烟镜头的通知 ，要求电影和电视剧中不得出现烟草的品牌标识和相关内容，及变相的烟草广告。 广电总局办公厅关于进一步加强电视剧文字质量管理的通知 ，规定了电视剧制作机构、审查机构、播出机构的检查义务，确保电视剧用字用语正确、规范。7 月，广电总局下发关于严禁通过互联网经机顶盒向电视机终端提供视听节目服务的通知 ，要求

8、视频网站立即开展自查整改，自行关闭互联网电视平台，停止一切销售、宣传活动。10 月，广电总局下发关于进一步加强电视上星综合频道节目管理的意见 ，提出从 2012 年 1 月 1 日起，34 个电视上星综合频道要提高新闻类节目播出量，对娱乐节目实行播出总量控制，还要开办一档道德建设类节目，克服“唯收视率论” 。11 月，广电总局下发广播电视广告播出管理办法的补充规定 ，决定自 2012 年 1 月 1 日起，全国各电视台播出电视剧时，每集电视剧中间不得再以任何形式插播广告。6 月，最高人民法院发布关于审理破坏广播电视设施等刑事案件具体应用法律若干问题的解释 ，对破坏广播电视设施等刑事案件的具体法

9、律适用作出规定。二、互联网在发展中加强治理互联网稳健发展，网民继续增长而网站继续减少，突出亮点是微博用户呈翻番增长，现已达 3.5 亿，由此带来互联网生态新变化和规管新问题。（一）新机构和新规范5 月，经国务院同意，国家互联网信息办公室成立。主要职责包括：落实互联网信息传播方针政策和和推动互联网信息传播法制建设，指导、协调、督促有关部门加强互联网信息内容管理，负责网络新闻业务的审批及其他相关业务的审批和日常监管等。在国务院新闻办公室加挂国家互联网信息办公室牌子，不另设新的机构，王晨任主任。多年来互联网由十多家国家部门按各自业务范围分别进行监管，从此有了一家专门履行互联网监管的国家部门。前述新闻

10、出版和广播电视部门的规范性文件，有若干正是涉及互联网的。此外，4 月，文化部修订颁布的互联网文化管理暂行规定 ，对互联网文化单位的主体准入、内容管理、经营规范及违法处罚等作了具体规定。配套发布的通知对新规定内容进一步细化，要求充分发挥技术监管优势，加快全国网络文化市场监管平台建设，建立非法网络文化企业和产品“黑名单” ，提高网络文化监管预警能力。（二）以司法制裁网络服务商不正当竞争行为随着互联网市场发展，服务商不正当竞争行为成为一个突出问题，从过去一年法院的若干判决看，此类行为可谓层出不穷。有双方都自称“最大” 、 “最专业” ，被法院认定均构成虚假宣传的，如大众点评网与爱帮网互诉对方虚假宣传

11、案，双方都被判赔（后者还被认定侵害前者著作权） 。有使用相同或近似域名闹出的“双胞案” ，如开心人公司（）诉千橡公司（）案，后者被判赔偿 40 万元。而 360 公司所开发的软件，由于涉及其他公司商业信誉，如 360 隐私保护器在对 QQ2010 软件监测时会出现“可能涉及您的隐私”的表述；360 安全卫士软件对金山网盾强行卸载并指责此产品破坏 360 软件功能，被后两家起诉，分别承赔 30 万元和 40 万元。360 公司声言反诉，尚待观察。这些判决明确了互联网市场中关于兼容、商业诋毁、恶意诱拆强拆等不正当竞争行为的法律界定及司法意见，有利于互联网市场的健康发展。（三）惩治网络谣言和非法网络

12、公关互联网尤其是微博上出现虚假信息的情况引起强烈关注：如日本大地震后波及全国的抢盐风潮，严重扰乱了社会生活。再如说少林寺方丈释永信在海外有巨额存款，还包养女学生并育有一子，纯属子虚乌有。特别是 8 月网上出现所谓“国税总局 47 号公告” ，居然很快就登上省级党报和某些全国性媒体，直至国税总局发布声明，方才拆穿纯属伪造。诚如新闻出版总署的通知所指出：“受网络虚假信息的影响，传统媒体虚假新闻、不实报道呈上升趋势” 。 关于严防虚假新闻报道的若干规定正是为此而立，其中明确规定不得直接使用未经核实的网络信息和手机信息，对于通过电话、邮件、微博客、博客等传播渠道获得的信息，如有新闻价值，新闻机构必须派

13、出编辑记者核实无误后方可刊播。主管部门也加强了对网上谣言的澄清和对造谣传谣者的惩处。11月国新办宣布：所谓“新疆籍艾滋病人通过滴血食物传播病毒” 、 “武汉大三女生求职时被割肾” 、 “玉溪将发生 8.6 级大地震” 、 “海南支教女学生被灌醉轮奸”等均属谣传。其中“艾滋病人传播病毒”谣言，已查明是河南洛阳李某故意编造并通过手机短信散布，郑州戚某又转发到 QQ 群在互联网上扩散，李、戚及其他编造和传播谣言者现被公安部门依法予以治安拘留处罚。其他谣言也正在查处中。与此相关的，还有打击非法网络公关行为。年初有肖某、安某等6 人受雇在网上发帖、发博文共 491 篇，诋毁伊利集团，被以损害商业信誉、商

14、品声誉罪判刑。3 月至 6 月，中央外宣办、工信部、公安部及工商总局联合执法，关闭了 6600 家非法网络公关网站，删除超过 79 万篇网络文章和新闻，以及 165 万包含非法在线公关内容的缓存页面。（四）探索微博规管规管微博一时成为热门话题。有人主张对微博服务实行专项行政许可、微博用户全面实行实名制、建立和完善责任追究制度等，对此尚在探讨之中。网络服务商自律规管被认为是一个重要形式。9 月，搜狐微博首家推出行业自律专员行为准则 ，他们聘请了 15 名自律专员，时刻巡查微博并举报违法不良信息。据悉，目前微博处理举报内容中位居首位的是侵权（如骂人） ，其次是广告、低俗、违法诈骗等。搜狐定期组织业

15、务汇报会和交流会，帮助自律专员严格遵守国家相关法律法规，严格执行网络文明的各项规约要求，提高识别有害信息的能力。12 月 16 日，北京市新闻办、公安局、通信管理局和互联网信息办共同制定公布北京市微博客发展管理若干规定 ，规定北京市内网站开展微博客服务，应在申请经营许可或备案前，向市网管部门提出申请。开展微博服务的网站，应当建立健全信息安全管理制度，根据用户数量和信息量，确定负责信息安全的机构，配备专业人员等。任何组织或者个人注册微博账号，制作、复制、发布、传播信息内容的，应当使用真实身份信息。有关官员解释说，就是“后台实名、前台自愿” ；对使用微博客浏览信息的用户，没有限制性规定。三、政府信

16、息公开稳步推进（一）政府坚持推进信息公开政府推进信息公开坚持不懈。中办、国办关于深化政务公开加强政务服务的意见特别强调要抓好重大突发事件和群众关注热点问题的公开，客观公布事件进展、政府举措、公众防范措施和调查处理结果；并应及时回应社会关切，发挥媒体监督作用。国办关于进一步加强政府网站管理工作的通知 ，指出政府网站已经成为各级政府及其部门发布政府信息、提供在线服务、与公众互动交流的重要平台和窗口，要求克服有些政府网站建而不管或管不到位的现象，健全机制，充分发挥政府网站的信息公开、互动交流作用。作为落实上述文件的举措，10 月，北京市发起公众对全市 90 个政务网站进行评议，同时参与对 19 个行

17、政部门与 10 个公共服务行业基层站所（服务窗口）的民意调查。南京也出台“中国南京”政府网站群、子网站绩效考评办法 ，将网友评议作为对市区两级政府网站信息公开计分考评的重要依据。微博成为政府部门公开信息的热门工具。截至 10 月底，全国政务微博（包括政府机构和公务员开设的微博）总数近 2 万，是一年前的近3 倍。尤其以公安微博最为突出，截至 9 月底，全国公安机关仅在新浪网、腾讯网开设的政务微博就已达到 4000 余个，经过认证的民警个人工作微博有近 5000 个。全国十大党政机构微博榜单中，北京市公安局官方微博“平安北京”名列第一。同时，政务微博群成为趋势，四川、南京、银川等地政府各部门、各

18、单位全面开设微博，形成微博群。（二）司法介入政府信息公开虽然政府信息公开条例明文规定对政府信息公开工作的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法提起行政诉讼，但据最高法院估计，有接近半数的信息公开行政诉讼被拒之门外。8 月，最高人民法院公布关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定 ，明确 5 类政府信息公开行政案件法院应该受理，其中包括“公民、法人或者其他组织向行政机关申请获取政府信息，行政机关拒绝提供或者逾期不予答复的案件” ，还规定举证责任分配向政府倾斜。9 月，清华大学法学院研究生李燕，因学术研究需要，向国土资源部、科技部和教育部，申请公开“副部长分管部门、兼职状况及负责联系的单位”等信

19、息被拒绝后，至北京市一中院诉求判令上述三部门履行信息公开义务，后来三部门自动在网上公布了相关信息，李燕撤诉。(三)政府信息公开任重道远总的说来，政府信息公开尚不能尽如人意。据北京大学等机构 9月发布的关于行政透明度调查，列入调查的 43 家国务院机构只有 2 成及格，30 家省级行政单位及格率则有三分之二。春夏之交，中央部门对待“三公” （因公出国/境、公务用车购置及运行、公务接待）经费公开的消极态度引起舆论广泛质疑和批评。5 月，国务院要求报送全国人大审查部门预算的 98 个中央部门在 6 月份将本级“三公经费”支出情况向社会公开，但直至 7 月底，仍有多家部门没有公布，8 月下旬，外交部等

20、以涉及国家秘密为由宣布不公布，而国家工商总局、公务员局、烟草专卖局等始终无声无息。98 个部门的名录也无从查考。四、网络监督的效果与不足（一）微博在舆论监督领域异军突起2010 年 12 月 30 日中国的反腐败和廉政建设白皮书肯定“网络监督日益成为一种反应快、影响大、参与面广的新兴舆论监督方式” 。这是官方文件首次使用“网络监督”术语。舆论监督进程表明，微博已成为当前公众开展舆论监督的“重镇” 。微博的舆论监督作用在一系列公共事件或突发事件中表现得尤为突出。3 月，黄健翔、孟非等以“老南京人”身份通过微博发动“拯救南京梧桐树”活动，推动南京市政府改进地铁建设方案。5 月，网友在微博爆料故宫发生盗宝事件，此后又一再揭出其管理漏洞，号称“十重门”丑闻，故宫博物院院长向公众道歉并承诺采取切实改进措施。6 月，女青年郭美美以“中国红十字会商业总经理”名义在其微博炫富，引发了网民对红十字会及整个慈善事业的审视与追问，后证明郭的身份纯属造假，但中国红十字会不得不通过记者通报会对公众质疑和批评予以回应，并加强了工作透明度。 “723”温州动车事故，微博在第一时间发布信息，在 5 天内仅以“温州动车追尾”为关键词的微博近 1000 万条，博客 5 万余篇，督促和推动政府及时处理和调查这个特大事故。（二）网络监督的不足引起重视同时，微博也存在明显缺点，除前已述及传播虚假信息外，由于