试论农村社区转型集体资产股份改革的调查.doc

1、试论农村社区转型集体资产股份改革的调查摘要：随着城市化进程加快，农村社区股份制改革形成了不同的实践模式，呈现出崭新的面貌。南通市港闸区陈桥街道的实践可以给我们有益的启发。 关键词：社区；资产；改革 随着城市化进程加快，农村社区股份制改革在南通市各区、街道纷纷涌现，形成了不同的实践模式，呈现出崭新的面貌。如何进一步推进农村社区股份制改革，是实现城乡经济社会统筹发展，切实维护新市民利益的关键性问题，也是进一步深化农村改革，实现农村经济体制和经营机制创新的重要举措。港闸区陈桥街道位于南通市区北大门，全街道总面积 29.1 平方公里，下辖 1 个居委会 9 个社区，总人口近 3 万。2010 年全年实

2、现 GDP17.7 亿元，完成财政收入 3.54 亿元，工业销售58.5 亿元，民营企业注册 4.19 亿元，吸纳市外民资 4.95 亿元，农民人均纯收入超过 13 800 元。陈桥街道是南通船舶配套工业重地，九圩港、通扬运河贯穿全境，水陆交通优势得天独厚。陈桥船舶修造及配套业发展迅猛，是长三角重要的船舶配套基地，发展前景广阔。陈桥街道是南通知名的“钣金之乡” 、 “造船之乡” 、 “建筑之乡” ，素有“南通民营经济摇篮”的美誉。 一、城市化进程中社区股份制改革意义深远 1.社区股份制改革是农村集体经济发展的必然产物。社区股份制改革是农村集体经济体制的又一次重大创新，也是农村集体经济发展的必由

3、之路。一方面，长期以来“人人有份、人人无效”的集体资产运作体制制约了农村经济的进一步发展。农村经济从家庭联产承包责任制到农村经济合作社，发展到今天面临着集体资产产权不明晰、管理体制不健全、集体资产流失、资产经营缺乏增值激励机制等新情况、新问题，一定程度上降低了村民对村“两委会”的信任度；另一方面，城市化进程加快、撤乡建街和撤村建居的客观形势变化，对农村集体资产有效运作提出了新的课题。城市发展建设中，农村特别是城郊大量土地被征用，农民失去了赖以生存的土地，集体经济失去了赖以发展的载体，从某种意义上讲，近郊农村已不成其为农村，农民离田上楼，普遍面临经济、社会管理组织形式的重大调整，如何解决失地农民

4、的出路，如何使集体资产保值增值，已成为各村居亟待解决的现实课题。因此，无论从城市化建设、村级经济发展的客观要求考虑，还是从社区和广大农民群众的主观愿望出发，都迫切需要有一种适应社会和经济发展的新的集体经济组织形式，农村股份制改革也就应时而生。自 2005 年陈桥街道开始搞大开发，沿九圩港一线用了 8 个月的时间拆出了一条沿港路，现在叫荣盛路。同时启动的还有农民定居点的拆迁。没有拆迁就没有发展，这是城市化加快发展的必然趋势。但是因为房子是老百姓最主要的财富形式，而农民又都有故土难离的思想。围绕着拆迁形成一系列的矛盾，包括土地房屋价格矛盾，安置面积矛盾，原来积累的建房矛盾，计划生育矛盾，邻里关系矛

5、盾，家庭内部矛盾，个人经济问题等等，因为拆迁进程加快，原来一直隐藏着的矛盾一下子全暴露了。不解决这些矛盾而一味强拆，明显是行不通的，要一一去化解，需要有大智慧。 社区股份制改革为农村集体经济可持续发展提供了有利条件。一是明晰了产权关系。集体资产在改革之前，好像是玻璃罩中的“蛋糕” ，农民看得见摸不着，而且对集体资产的拥有份额也是一个模糊的概念。通过改革，将村级集体资产量化到人，并可实现按股份分红，使得集体经济的管理、运行、发展与农民的利益直接挂钩，产权关系真正得到了明晰，农民的主人翁地位进一步得到确立，从而激发了村级经济的发展活力。二是促进了社会稳定。股份改革使农民对集体资产的认识更加明晰；股

6、权分红，使农民真正得到了实惠。农民参与发展、做大资产的意愿能够得到更好的体现，原先在拆迁安置过程中部分遗留的矛盾和问题也逐步得到了解决，这为农村经济的可持续发展和社区精神文明建设创造了安定祥和的外部环境。三是创造了并村进而合并社区的条件。股份合作制改革为撤村建居、合并社区等调整解决了难题。改革之后的股份经济合作社，不会因为撤村建居、合并社区的变化而改变资产的所有者，持有股权证书的股东永远是资产的所有者，彻底排除了由于各方面原因被调整集体资产的可能，从而有利于进一步加快城市化的进程。 社区股份制改革存在一定的局限性。农村社区股份制作为农村集体经济发展中出现的新的组织形式，适应了当前生产力发展水平

7、和生产关系内在变革的要求，具有一定的科学性和先进性，但也存在一定的局限性，主要表现在改革的不彻底上。一是从产权上看，其本质仍然是村级集体经济的表现方式。尽管股份制改革将集体资产进行了量化，但大部分村组仍然保留了不同比例的集体股，而且大部分村居还只是进行了组级股份制改革，产权仍然不清晰。从一些较早开展股份制改革的地区运作情况来看，由此引发的社会纠纷和矛盾开始增多，已经制约了社区股份制实体的自身发展，从长远角度讲是一种不安定因素。所以农村社区股份制在产权改革上今后仍需要不断地深化。 二是从体制上看，政企不分、职责不清普遍存在。改革后，股份制实体与居委会合署办公，董事长由社区书记兼任，可以说是“一套

8、班子、二块牌子” ，政企难分。注定了实体在发展经济的同时，还要担负起社区管理和社区建设的职能，包括一些行政管理，如计划生育、综合治理、劳动保障、民政服务等工作，这些本应由政府、社区、居委会担负的工作却成了实体的职责，无形中增加了负担，在市场竞争中先天不足。同时，社区股份制实体的法人形态定位也不够准确。作为社团性法人，它却需要运作大量的经济活动；作为企业法人，它却又受到社区事务大量工作的牵制。三是从发展后劲上看，内在动力明显不足。除缺乏前面涉及的有效的激励机制，缺少懂经营、能管理、善创新的核心人物外，还缺乏有效的运作机制，主要是在股权配置上，社区都采用了封闭式模式，一方面股权持有者仅限于本社区的

9、居民，无法吸收社区以外的资金。另一方面股权缺乏合理流动的机制，股权不得转让、买卖、继承、抵押和退股提现，仅作为分红依据，股民拥有的处置权受到很大限制。 因此，目前的社区股份制只是农村集体经济发展到一定阶段出现的一种组织形式、一种过渡形态，还不是真正意义上的股份制，也不是最终的企业形态，它只是一种制度的创新，其存在的局限性注定了改革必将继续。 二、陈桥街道社区股份制改革具体做法 紧挨着长江人工开凿的九圩港沿河而居的农民原先耕种着自己的土地，因为南通船舶配套集中区的开发，土地被大量的征用，而农民定居点的建设也大量征用着土地，此外公路建设、园林绿化等等对农民的耕地也提出极大的需求。有的符合国土利用规

10、划，有的还一直租用着，有的虽然并没有搞开发，却改变了土地用途，比如宁启高速公路和通宁大道沿线的绿化，经过的几个村子，那是几百亩的土地。一个村民小组一般只有 200 亩左右的土地，可想而知，建设一条绿色长廊动辄需要几个村民小组的耕地。在征用农民土地的过程中，首先是对其面积的确认，土地征用过程中，边角田和零星空地如何计算也是一个难以调和的矛盾。一条道路是直的，但是道路和农田之间并不全是水平或者垂直，那么边角田怎么办，很多没法种植，或者因为水系调整，种植品种调整，使得种植效益大打折扣。但是连同边角土地全部征用又不符合国家政策。以2004 年南通市政府 10 号文下发之前和之后又分两代。高速公路建设征

11、地和铁路建设征地属于上一代，陈桥街道的高速公路建于 2003 年，征用农民大量土地，每亩只付出 12 000 元的代价，铁路只有每亩 4 800 元，这里面有很多隐患，甚至可以说是定时炸弹。建设宁通铁路涉及陈桥街道的长路村，五里树村和树北村等三个村。而铁路建设的时间是 1999 年，陈桥街道是 2001 年并村的，这里又牵扯到并村前后的财务，农村集体财务账目很复杂，有的是一团乱麻。高速公路建设中，有的组用地面积很大，比如陈桥立交用地 240 亩，最多的一个组用了 80 多亩，虽然经过调田，但是还是有几个用地大的村民小组人均面积低于 5 分田，最少的只有人均两分田。后来港闸区政府专门发文解决陈桥

12、立交用地的问题。而有的村二次调田没跟上，到 2004 年农业税免征，这是一个划时代的起点。但对征用土地的村组农民来说，也是一个老大难的起点，个别村就再也没有能够调整田亩。只能以 12 000 元一亩总额划分一定额度，一年一年支付，到了支付不起的那一天，也就是矛盾爆发的一天。2004 年南通市政府 10 号文之后，对于失去土地的农民给予生活保障。这个保障的方案虽然有很多瑕疵，但是对大多数失地农民，起到了一个土地换保障的作用。从 2005 年通宁大道安置开始，陈桥街道已累计安置 6 个村 88 个批次共 2 320 人。社区股份改革的主要做法包括三个方面的内容。 1.坚持原则，制定政策。原则和政策

13、是推进社区股份制改革的关键。为推进股份改革工作，市委农村工作办公室出台了关于进一步加强农村“三资”管理工作的意见 ，从指导思想到基本原则，从产权界定到股权设置，从组织结构到分配关系，形成了比较严密的政策体系。政策要点主要有以下几方面：第一，明确股份改革原则，坚持公开、公平、公正原则；坚持大稳定小调整原则；坚持从组民分配的实际出发，实事求是的原则；坚持同类人员享受同等待遇原则；坚持应该持股人员一个不漏，不该持股人员一律不享受原则；坚持集体经济发展成果为组民共享原则；坚持集体资产保值增值原则；坚持股权分红与组级经济效益挂钩原则。第二，明确了农村集体资产产权。撤村建居后，原村集体资产、集体积累仍属村

14、集体经济组织的全体成员所有，不得平调、侵占和私分。第三，明确了集体资产的范围和内容。凡属村级集体所有的货币资金、实业资产和土地均为村集体资产，国家使用集体土地，必须通过合法征用的手续。第四，明确股权设置。将集体资产按人口、年龄折股量化到人，建立以产权关系为纽带的股份经济合作社。第五，明确改革后的经营管理主体。改革后的集体经济组织称“股份经济合作社” ，继续依法行使对原村集体资产的所有权和经营管理权。第六，明确改革后集体经济的组织形式。改制后的股份经济合作社要重新制定章程，选举产生股东代表、董事会和监事会，实行社务公开和民主管理。社区细化了政策，在统一政策原则的前提下，实行因地制宜。 明确重点，

15、认真实施。股份制改革事关农民切身利益。事关农村稳定，必须严格组织实施。区、街、居、组采取一级抓一级的办法，抓细抓实以下四个主要工作环节。一是清产核资。清产核资是搞好股份制改革的前提和基础。开展股份制改革的村经济合作社均建立由社员代表参加的清查核实小组，负责开展人口的清查和资产的核实工作。资产的清查核实以股份制改革基准日财务报表数据为准，清理组级债权债务、盘点核实组级资产，核销不良资产和无效资产。实物资产的价值确认，以账面价格为准，对实物资产不进行评估。集体资产的清查核实结果需报街道审核认可，清查核实的结果报经社员代表大会确认并在居务公开栏中张榜公布。二是股民界定。股民界定以1999 年后根据通

16、政办发2000206 号文件和通政发200410 号文件已安置的人员和未安置的农村集体经济组织成员为依据，做到大稳定小调整。以组级分配的五类人员为主要对象，正确对待征地安置中的历史遗留问题。五类人员是指：（1）70 周岁以上（含 70 周岁） ；（2）5069周岁人员（含 50 周岁） ；（3）1849 周岁人员（含 18 周岁） ；（4）817周岁人员（含 8 周岁） ；（5）8 周岁以下儿童。量股人员做到有根有据。三是股权设置。股权设集体股和个人股两种。股权只界定份额、不界定金额。集体股占总股份的 20%，由社区经济实业总公司代行持股人的权利，主要为组级经济发展、公共事业的管理和建设筹集资

17、金。基本股当年组营分配的五类人员和分配金额为主要依据，并适当微调。股权不得转让、买卖、继承、抵押和退股提现，仅作为分红依据，不作其他用途使用。持股人员的股权份额每年随其年龄段变化和退休前后因素而调整，增加或减少的股权调整组级集体股。股权分红与组级经济效益挂钩，组级纯收益提取一定比例的公积公益金后，按股分红。四是召开股东代表大会，建立股份经济合作社。股份经济合作社设有股东代表大会、董事会和监事会。股东代表要求年满 16 周岁，由股东会议选举产生。董事会和监事会成员必须是股东代表，董事会、监事会成员不能相互交叉兼职。首次股东代表大会的主要内容包括选举产生董事会、监事会，讨论并通过章程，审议工作目标

18、和年度计划等。 培训指导，强化监督。在明确政策，明确主要工作环节的基础上，切实加强检查指导，确保改革的顺利实施。一是开展培训。顺利推进股份制改革，很重要的一条是要掌握好、落实好政策。在明确政策的基础上，街、居通过召开多次会议宣传政策，以会代训、统一思想。街道、社区从务实和操作出发，对社区干部、各组代表进行了专题化政策的培训，使居、组这一实施主体，把握和实施好政策。二是组织观摩。街道以部分居组股改为试点，组织兄弟单位观摩学习。社区以九组为代表，于去年底进行了股份改革的试点工作，为全面铺开其余九个组以及推进全街道股改工作探索了模式，积累了经验。三是强化监督。股份制改革的根本目的是确保资产增值，确保

19、居民分配增加。街道将每季度对社区股份经济合作社财务状况进行监督检查，并将结果予以公示。 三、社区股份制改革过程中的问题与今后改革的初步对策 社区股份制改革后，如何发展村级经济、实现集体资产的保值与增值是社区面临的最主要的问题。新形势下，尽管在体制上、机制上为集体经济的可持续发展铺平了道路，但是发展集体经济的任务更加艰巨，主要表现在以下几个方面： 1.居民求稳怕担风险的思想比较突出。对于失地农民来说，求稳的意识较强，对年底分红看得较重，这就要求改革后的集体资产在保值基础上必须要增值，一旦决策失误造成亏损，新的矛盾和问题就会随之而来。 集体资产经营者的素质普遍不高。无论是股东代表，还是董事会、监事

20、会成员，素质相对较低，缺乏经营管理企业的经验和能力，在资产保值增值的压力下，重大事件的决策更注重短期效益与眼前利益，企业化运作不能达到理想效果。在目前的社区股份制改革背景下，村级经济发展主要存在三大矛盾，即股东主观上对资产保值增值的迫切要求与客观上资产保值增值的实际困难之间的矛盾；股份制实体要求规范化管理与管理人员素质不高之间的矛盾；市场经济客观上要求风险与收益的对等与股份制实体只求收益、怕担风险之间的矛盾。所以要增强社区股份制实体成员的风险意识，对企业的经营运作要有正确的心态，街道、社区应通过各种渠道、各种方式加大宣传力度，使风险意识深入人心，适时地逐步解决失地农民的社会保障问题，解除其只求

21、稳、怕风险的后顾之忧，从而为今后股份制经济健康、有序运行奠定基础。 农村集体资产中可供发展的资源越来越少。原先集体资产的增值主要来源于土地的综合开发和利用，而目前，凡进行农村社区股份制改革的社区都缺乏可供开发的土地资源，我社区所有土地被征用，无任何发展空间。收入主要来源于银行利息和前期投资街道工业园的收益，资产增值的难度加大。要积极整合资源，最大限度发挥资产运营的有效性。以“保稳定、促发展”为重点，积极整合农村社区闲置资源，包括土地、房屋、资金等一切可利用的资源，通过联合开发、借鸡生蛋等方式，大力开展租赁、合作、开发等相对稳定的经营业务，确保集体资产的保值增值。 缺少有效的激励机制。股份制实体

22、中，董事会、监事会成员一般都是社区班子成员，董事长由社区书记担任，他们的工资待遇与改革前相差不多，因此在重大事件的决策上较为保守，缺乏创新的意识。要不断创新，努力拓展村级经济发展新思路。除了发展租赁等相对稳定的业务外，有条件的社区应积极拓展思路，努力在经营理念、经营方式等方面有所突破。一方面，可以划出部分优质资产，按市场经济的内在要求进行自主经营管理，另一方面，划出部分资产参股有实力的企业投资开发，不断盘活存量资产。 未来如何改革，应该与时俱进。现在可以做一些有益的思考。必须要对现行社区股份制双重职能进行有效分割，真正实现企业化管理、市场化运作。现行的股份制实体具有发展经济和管理社区的双重职能，本质上不符合现代企业制度的要求。未来股份合作制的发展取向将重点打破现行的双重职能，严格按照公司法进行调整或重组，按市场经