论我国基层公务员政策执行中的自由裁量原则.doc

1、论我国基层公务员政策执行中的自由裁量原则【论文关键词】基层公务员 政策执行 自由裁量权 原则 【论文摘要】我国基层公务员在执行公共政策时被授予大量的自由裁量权。基层公务员在行使政策自由裁量权中存在诸多问题，本文指出墓层公务员行使自由裁量权存在的问题，提出基层公务员正确行使政策自由裁量权应遵循的若干基本原则，以规范政策自由裁量权的行使 20 多年的改革开放使我国社会各方面均发生了巨大的变化，其中一个重要的原因在于我国政府能够及时地制定出正确的公共政策，并授予基层公务员大 t 的自由裁，权使其能够根据实际情况灵活有效地贯彻执行。但也有一些基层公务员在执行中央或上级政府的政策时，不正确使用自由裁最权

2、，阻碍、延缓甚至扭曲了原政策目标的实现.产生了极其负面的影响。为此，本文试图探讨如下几个问题二基层公务员政策执行中的自由裁量权概念及其属性;基层公务员行使政策自由裁量权存的问题;确保基层公务员正确行使自由裁，权需要遵循的原则。本文所指基层公务员是是指区、县行政区域内行政处级及其以下的、具有国家行政编制，由国家财政负担工资福利的国家行政机关公务人员，及各类有法律授权具有外部行政管理职能的组织中的公务人员。 基层公务员政策执行中的自由裁最权是基层行政组织及其公务员执行政策时在特定情况下，依照其职权“在法律规定范围内自行判断、自行选择和自行决定以做出公正而适当的具体行政行为的权力。 ”行使这种权力的

3、缓终目的是实现政策目标。基层公务员执行政策中行使的自由裁最权具有三方面的属性:第一，自由裁且权是法律授予的权力，其目的是实现政策目标，因此，基层公务员必须在法律授权范围内行使自由裁量权，而不能超越法律的授权.而且.这种裁 t 权必须以实现政策目标为唯一目的:第二，自由裁量权是在特定情况下选择行政作为或不作为的权力，是一种有条件限制的而非任意的权力。第三，自由裁量权对行政职权有依附性，它以职权的存在为前提并以实现职权为目的，不能越权，也不能不履行其职权。 一、基层公务皿行使政策自由扭 t 权存在的间厄 过去 20 多年的实践表明，授予我国基层公务员自由裁且权，使他们创造性的完成了许多政策目标，取

4、得了巨大成就。但也有一些基层公务员因没有行使好自由裁且权而导致政策执行变异，造成了严重的不良后果。概而言之，基层公务员政策执行中行使自由裁量权存在的问题主要有以下几种情况: 1、滥用裁量权。滥用裁量权是行使政策自由裁最权存在的主要问题。主要表现为:政策执行缺损。一项政策是一个有机的整体，必须完整的执行才能达到预期的效果。但有些地方、部门的基层行政机关及其公务员在执行政策时，利用“自由裁 t 权，对上级或中央的政策断章取义，只选择那些对自身有利的政策内容执行，对自己无利、利益受损的政策内容则有选择性的不执行，从而使政策的整体功能不能得到有效的发挥。政策执行歪曲。基层公务员在执行上级或中央政策时对

5、政策精神或部分内容有意曲解，利用政策中某些抽象性、概括性的语言，借口本地区或部门的特殊性做出不同的解释。如一些地方的基层行政机关在实行“抓大放小”的国企改革政策后，只注视了“抓大放小，l 政策的表面文字含义，而不去领会搞活企业的政策精神，在短时间内把大且的中小企业，包括一些经济效益很好的企业廉价出售.有的基层公务员还利用自己“自由裁量权”进行“寻租” ，以权谋私，使国有资产大量流失。政策替代。有些基层行政机关或部门及其公务员当执行的政策对自己不利时，执行者就利用其“自由裁量权”制定与上级政策表面一致，实际上却违背上级政策的实施方案，使上级的政策难以得到贯彻、落实，即所谓的“上有政策、下有对策”

6、 。政策附加。墓层行政机关及其公务员为了自身或地方、部门的利益，在执行中央或上级政策的过程中加进一些原政策所没有的内容，从而使政策的调控对象、范围、目标、力度超出了原来的要求。 2、越权裁量。基层公务员行使的自由裁量权是一种与职权相应的权力，除非特殊授权，否则一旦越权裁量，便是一种违法行为。以违法的权力去执行既定的政策，其本身已违反了依法行政的法治原则，其行为是无效的甚至是违法的，不可能有效的实现政策目标。例如，曾经有些地方，一些基层公务员在执行计划生育政策时，为了完成上级下达的任务，越权行政，没收相关人员的财产、捣毁其房屋，甚至实行“连坐” 、“株连九族”.以至民怨沸腾，发生了村民炸乡政府的

7、极端行为。 3、怠于裁量。基层公务员在执行政策时有惫不行使或变相不行使自由裁量权，以消极拖延或不作为的方式，机械地执行政策。自由裁量权是中央或上级政府赋予基层行政机关及其公务员的一种“便宜行事”的职权，目的是使基层公务员能够根据当地的实际情况灵活处理，以更好地实现政策目标。基层公务员怠于行使自由裁量权，该为而不为.不能把政策的灵活性与原则性有机的结合起来，机械地执行政策其实质是一种失职行为，它将贻误政策执行的有利时机，致使中央和上级制定的政策在基层得不到切实及时、有效的执行。 二、签层公务员正确行使改旅自由段量权应遨枯的旅侧 我国正处于社会转型期，授予基层公务员一定的自由裁量权.使其能够在处理

8、复杂多变的公共政策时“便宜行事”有其必要性.但行使裁量权存在的问题又要求人们必须对其加以规范。自由裁.权的本质及其属性也要求基层公务员在执行政策时必须遵循一系列原则.才能实现政策目标。结合国内外研究者关于政策执行中自由裁 t 权原则的研究成果，我们认为，我国基层公务员在行使自由裁量权时必须遵循如下一些原则: 合法性原则。公务员行使的自由裁量权是法律授予的一种特殊的行政权，它要求基层公务员在执行政策，做出裁 t 时，必须以法律的授权为前提，不仅要符合法律的具体规定，还要符合法律的立法目的。基层公务员在政策执行中行使自由裁量权时，必须以法律为依据，以事实为准绳，必须考虑政策执行中的相关因素，比如政

9、策执行中的地域差异、民族文化传统等。同时不能考虑不相关的因紊，比如执法人员以及与执法行为无关的第三方的利益等。合理性原则。 “由于法律赋予权力行使者以自由裁量区间，使其在自由裁量区间内的不同选择可以体现截然不同的价值取向。不同价值取向的行为选择在形式上是合法的，这就为权力行使者披特合法的外衣滥用自由裁最权提供了可能。这种权力的滥用比一般的权力腐败更为隐蔽.更难受到制约” ，所以.必须强调基层公务员在执行政策中行使自由裁量权的合理性原则，使其在法律条文无法规范的自由裁量区间内.自觉体现政策的本质和精神.合理运用自由裁，权。合理性原则要求墓层公务员在行使自由裁，权时公正地对待政策相对人。同种情况必

10、须同样对待.不同种情况必须不同对待，否则即是违反公正原则。作为公共权力的自由裁量权应以追求社会公共利益为合理诉求.荃层公务员行使自由裁量权时必须以促进公共利益的实现为其评判标准。但要注意保持公共利益与个人利益之间的适度均衡.在实现公共利益时要尽量减少或不带给政策相对人利益损失。诚信原则。我国各级人民政府是代表人民利益.受人民委托而行使管理国家公共行政事务的工具。维系委托与受托关系的关键在于人民对政府的信任.而信任的根源在于政府的诚信。作为基层公务员它既要取信于基层人民，还必须向上级人民政府诚实守信。那种为了个人、小集体、局部利益而在执行政策时搞“欺上瞒下.的“上有政策，下有对策”等行为是极其有

11、害的。程序原则。如果没有科学合理的执行程序，自由裁量权要实现政策的实体公正、合理将在很大程度上依赖于基层公务员的主观判断而具有很大的不确定性和可塑性。因此，必须制定科学合理的政策执行程序.明确自由裁，的标准，说明自由裁量的依据.切实实行回避制度.实行“阳光行政， ，吸纳政策相对人和有关方面人员参与对自由裁量行为的听证.建立健全的救济制度.使政策相对人在基层公务员滥用自由裁量权造成其遭受损失时，能够通过有效的途径和方式维护自身的权益。 基层公务员明确政策执行中的自由裁量权概念及其属性，遵循行使自由裁量权的原则是防止其不当使用、滥用自由裁量权导致政策执行变异的重要前提。为了确保我国基层公务员在执行政策时遵循上述原则，正确行使自由裁量权，必需大力提高他们的素质，加强制度化建设。