论住宅建设用地使用权自动续期及其体系效应.doc

1、论住宅建设用地使用权自动续期及其体系效应关键词: 住宅建设用地使用权 自动续期 居住用地 自住住宅 内容提要: 住宅建设用地使用权自动续期制度旨在赋予住宅建设用地使用权人一种长久、无偿使用国有土地的福利，以满足住房人权的基本要求，使国民安居乐业。立法应以适宜居住的住宅观念为基础，把住宅建设用地扩张解释为城镇控制性详细规划中以住宅用地为核心的居住用地。为防范自动续期制度被滥用于投资性购房或“民宅商用”行为，应通过征收建设用地使用权持有税或物业税的方式间接控制个人拥有住宅的数量；完善中华人民共和国物权法第条关于将住宅转用于经营性用房的规定，建立严格的住宅用途管制制度。 住宅建设用地使用权自动续期制

2、度（自动续期制度）是一项极具中国特色的物权法制度，在中华人民共和国物权法 （以下简称物权法）制订期间就备受关注。年，随着中华人民共和国土地管理法修订中放弃无偿自动续期方案和全国首例住宅土地使用权期满续期事件的发生，围绕自动续期应否缴费、应否有时间限制等问题，一时社会各界热议自动续期制度。其实，从法律适用上看，自动续期制度所涉问题远不像应否缴费、应否有时间限制那样简单。系统地看，这一制度既牵涉到如何认定自动续期的客体“住宅建设用地”这个基础概念，又涉及由自动续期与申请续期之法律效果反差所连带引发的一系列问题。笔者拟以我国现行法律、行政法规为基础对所涉问题作出系统回答，以期裨益于相关理论和实践。一

3、、自动续期制度的特性与效果自动续期制度是由非住宅建设用地使用权申请续期制度（申请续期制度）发展而来的一项新制度，研讨该制度必须以申请续期制度作为参照或出发点。申请续期，是指在土地使用权存续期限即将届满前，以向土地出让方提出继续使用原有宗地之请求的方式使土地使用权不间断地持续存在下去的制度。申请续期法律效果的发生虽然须取决于土地出让方的批准（实质上为同意） ，但因为法律明确规定“除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准” ，所以只要土地使用权人按规定时间（至迟于权利届满前一年）提出了续期申请，土地出让方必须予以批准。由于提交规定的书面文件即可满足续期申请的法定要求，因此，经申请获得续期

4、实际上是件轻而易举之事。自动续期，是指无须权利人向土地出让方事先提出继续使用土地的申请，自建设用地使用权使用期间届满之日起，原建设用地使用权设定合同约定的土地使用期间自然顺延一次。相比申请续期，自动续期有如下特点：第一，依法定事件（期间届满之事实）而自觉延续，无需任何人力和花费；第二，续期时间的长短完全依初据始订立的土地使用权出让合同而定，即首次约定的使用期限有多长，以后续展的期限就有多长。申请续期的批准虽然徒具形式，但依中华人民共和国城市房地产管理法 （以下简称城市房地产管理法 ）第条、 中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例 （以下简称城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例 ）第

5、条的规定，土地出让方准予续期，并不意味着土地使用权即可继续存在下去（获得续期） ；只有重新签订土地使用权出让合同，支付土地使用权出让金并办理登记，土地使用者才享有继续使用土地的权利，即续期才真正发生。由于续期是指期限届满后原有权利持续不断地存在下去，而不是指旧权利消灭后随即产生一种新权利，因此所谓“重新签订合同”应解释为对出让合同作出适当变更。合同变更的内容至少应包括如下两项：一是权利存在期限，二是出让金的数额。在此情况下，所谓“办理登记” ，应指办理土地使用权变更登记。变更权利存在期限，主要是指重新确定权利的存续期限。就此而言，重新签订合同并非一种纯粹的合同变更行为，而更像一种合同更改行为。

6、只不过，为更好地保护土地使用权人的利益，把重新签订合同解释为一种合同变更行为更为适宜。重新确定权利存续期限，即在法定最高年限下，重新约定土地使用权的存续期间。由于此种约定，具有保有土地和地上建筑物的双重目的，明显不同于土地使用权的首次取得，因此土地使用权人可依自己的实际需要（建筑物的寿命）决定权利存续期限的长度。由于物权法第条既未规定自动续期的次数，又未限定自动续期的最高年限，因此法律首次确定的权利存续期限一旦届满，住宅建设用地使用权可以一而再、再而三地按第一次约定的期限无限顺延下去。如此之下，住宅建设用地使用权实质上从一种有期限的他物权变成一种看似有期限、实则无期限的他物权。在物权法关于“所

7、有权人不得干涉用益物权人行使权利”的制度约束下，国有土地所有权会受到住宅建设用地使用权的长期限制。这无疑彻底排除了城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例第条规定确立的土地使用权期满后房屋由国家无偿取得的规则（无偿取得规则） ，使住宅所有权真正回归其恒久性。客观地讲，以上分析并没有将自动续期制度的特性和效果真正揭示出来，原因在于：法律虽然对有效的续期申请附加了几个条件，但由于申请续期制度向土地出让方附加了一种强制缔约义务，因此在权利即将届满时，只要权利人每次皆提出续期申请，非住宅建设用地使用权同样可永远存在下去，无偿取得规则相应的被排除。就此而言，自动续期制度的独特性主要表现在续期时无须支付出让金

8、上。如前所述，关于非住宅建设用地使用权的续期，权利人除须提前提出申请外，尚需重新签订出让合同，支付出让金。由于新订的出让合同实质上是从零开始重新确定权利存续期限，因此土地使用权出让金的数额应当重新估算。估算的基点是出让合同重新签订时的土地使用权交易价格。在此情况下，经申请获得的续期，其实等于以出让方式重新获得原有宗地的使用权。不过，相比于土地使用权的初次取得，以续期方式获得的土地使用权，并非由土地所有权人所主导，而主要听任于土地使用权人的意思，同时排除交易第三人的参与。换言之，只要土地使用权人按规定提出了申请，即使第三人愿意支付更高的出让金，土地所有权人也必须接受原土地使用权人的续期要约。以此

9、而言，非住宅建设用地使用权的续期，实际上只是使原土地使用权人获得了一种按同期土地市场价格继续使用原有宗地的优先权。土地使用权人继续使用土地的代价可能会随土地市场价格的波动而增加或降低。对比物权法第条的两款规定不难看出，立法者显然认为，建设用地使用权的续期问题不应再像城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例第条和城市房地产管理法第条规定的那样一概而论，而应在区分住宅建设用地与非住宅建设用地的基础上建立二元化的建设用地使用权续期制度。具体而言，非住宅建设用地使用权的续期应继续坚持原有做法，住宅建设用地使用权的续期应另起炉灶、自成一体。从表面上看，新制度的特性好像仅体现在续期的“自动”上，实则完全不是这

10、样。权利续期虽然是土地使用权制度与生俱有的一种安排，但将住宅建设用地使用权的续期从原有续期制度中独立出来则是物权法推陈出新的产物。因此，在理解住宅建设用地使用权续期制度时须从对比新、旧两种制度着手：一是应注意新制度确立了什么新东西，二是应关注新制度破除了什么旧东西。第一点由物权法第条第款之文义可明显看出，即它在程序上确立了续期的“自动”规则。第二点通过分析物权法第条两款规定之间的差异也不难看出。相比于旧制，住宅建设用地使用权期满续期时不应要求权利人重新签订出让合同并支付土地使用权出让金，或者即使要求权利人支付一定的费用，其支付方式或数额也应等同于申请续期时出让金的支付；否则，法律作分别规定就无

11、任何实质意义。因为仅仅立足于续期的程序要件（自动和申请）根本无法将两种续期制度区别开来，可见，第二点更具制度创新意义。也就是说，从物权法第条的规定看，其根本意旨不在于确立住宅建设用地使用权的自动续期规则，而在于破除建设用地使用权续期一律重新签订出让合同并支付出让金的旧制，在于使住宅建设用地使用权之续期在经济上获得一种“优待” ，从而使人们能够便宜地保有住宅所有权。至于“优待”的具体内容，在其他法律、法规尚未对之作出补充性规定前，如下看法应比较符合物权法第条两款规定在价值评价上的逻辑关联：住宅建设用地使用权在续期时不应要求权利人再支付出让金，或只要求权利人支付少量土地使用费。综上所述，住宅建设用

12、地使用权除了首次设立时即享有长于非住宅建设用地使用权或年的期限优势外在续期上还具有自动、无偿（或低价） 、彻底排除无偿取得规则等优点。关于土地使用权期满后地上物的归属， 物权法第条第款虽然也创造性地规定了协议优先规则，但由于地上物的价值会随市场供求关系发生波动，因此，在或年后，当初的特别约定可能对自己不利，隐藏着很大的风险。从物权法规范可能产生的法律和社会效应看，具有诸多优势的住宅建设用地使用权自动续期制度，不但会降低获取享有住宅建设用地使用权的成本，从而与非住宅建设用地使用权相比具有更大的经济价值，而且由于住宅既是消费品、必需品又是投资品、奢侈品，因此必然会产生“民宅商用”或者“以宅投资”的

13、现象。住宅建设用地使用权续期制度对“民宅商用”或“以宅投资”行为的推动，促使我们深入思考如下问题：第一， 物权法第条关于“将住宅变为经营性用房”的规定是否合理？第二，应否对一户多宅、“以宅投资”现象作出合理规制；如果应当规制，那么又该如何进行规制？在回答上述问题之前，必须先行解决将住宅建设用地与非住宅建设用地区别开来明确自动续期的客体这一基础问题。二、自动续期的客体认定及其对城乡规划法的影响从物权法第条采“住宅非住宅”之用语不难看出，建构二元化续期制度的基石是住宅建设用地这一用语。 瑏瑡由于宅基地这个概念被物权法专门用来指称作为农村集体经济组织成员（农民）住宅地基的土地，因此住宅建设用地主要指

14、作为城镇居民住宅地基的国有土地。不过，如果撇开城镇和乡村、集体所有土地和国有土地这两个因素，仅仅从“居者有其屋”这一生活或生存需求出发，那么宅基地和住宅建设用地实际上就是住宅用地或住房用地。根据强制性国家标准城市居住区规划设计规范 （ ）的规定，住宅用地，是指住宅建筑基底占地及其四周合理间距内的用地的总称。对住宅建设用地上述文义的解释看似清楚明了，实则掩藏着这样一个重要问题：能否仅仅以房屋是否属于住宅（依实际功能而定）来判定建设用地的土地使用性质，进而以住宅的空间布局来划定住宅建设用地的范围？由于城镇尤其是大中城市的居民，在绝大多数情况下都是因购买房屋而依物权法第条规定的“地（权）随房一并处分

15、”规则一起取得建设用地使用权的， 瑏瑢因此依房屋的实际功能来认定城市建设用地的使用性质或功能并非毫无根据。 瑏瑣但是，如果住宅建设用地仅指住宅建筑基底占地及其四周合理间距内的用地，那么住宅建筑区划内的公共服务设施用地、道路用地及公共绿地将被排除在外。如此，许多纯粹的住宅小区用地难免会被破碎地分割为住宅建设用地和非住宅建设用地。如此之下，不仅会产生如何分割住宅用地和非住宅用地的难题，而且住宅小区完整的生活功能难免不会因不同的续期制度而受到不良影响。显然，纯粹以住宅建筑（房屋）来确定、丈量住宅建设用地过于机械、狭隘，与城镇居民的实际居住生活要求相去甚远。就像农民的宅基地并非仅仅用来为住宅提供基底那

16、样，住宅建设用地也同样不可能只是用于满足住宅建筑的基底。如果依人均用地指标这个建设规划标准衡量，那么在城镇人口的居住聚集度比农村人口的聚集度更高的现实背景下，住宅建设用地的面积应远远大于住宅建筑的实际占地面积。既然住宅建设用地这一概念之文义过于狭窄，那么通过科学的法解释方法扩大其适用范围就显得相当必要。至为关键的是，应基于何种目的并根据何种方法来实现这种扩张。为此，有必要深入分析一下物权法第条第款的立法目的。住宅建设用地使用权自动续期制度在物权法（草案） （第四次审议稿）中才被新增进来。因为无立法理由书可查，所以只能从权威部门和权威学者对物权法第条的解释中寻求立法者除旧立新的目的。在全国人民代

17、表大会常务委员会法制工作委员会民法室的工作人员看来，之所以确立自动续期制度，是因为申请续期之程序既加重了百姓的生活负担，又增加了行政管理成本。瑏瑤 而根据王利明教授的看法，自动续期制度是为了化解房屋所有权受建设用地使用权存在期限限制的难题，以切实保护公民的房屋所有权，因为“房屋是公民安身立命之本，保护公民的房屋所有权也是保护公民的居住权和基本人权” 。 瑏瑥前一种观点不足为信，理由在于：如前所言，续期申请重形式、轻内容，操作起来并不繁琐，如果不收取申请费，申请程序可以像办理房屋所有权证那样简单，申请续期不会过分增大行政管理成本和百姓生活负担。后一种意见比较合理，原因在于：自动续期的优势主要体现

18、在续期时不交出让金或仅支付少量土地使用费，房屋所有权不再被国家无偿收回。也就是说，人们一旦以购买、自建、合建等方式首次拥有了住宅，则从此既无需担心若干年后房屋可能会被国家剥夺，也不再顾虑因保有房屋而额外再向国家支付土地出让金或土地使用费。从土地与房屋之间的法律关系来看，上述结论意味着，人们一旦享有了房屋所有权，即对房屋占用范围内的土地享有不受时间或金钱限制的使用权。迥异于其他生活必需品，住宅是私人财富的寄存地、社会交往的起点和归宿、生命的依托、精神的家园。进一步说，住宅被普遍理解为每个人正常生活不可缺少的空间及物质条件，是每个人人身自由的自然延伸，是个人自由的城堡，是公民权利的“守护神” 。瑏

19、 瑦中华人民共和国宪法 （以下简称宪法 ）第条、 中华人民共和国刑法第条、 中华人民共和国治安管理处罚法第条之所以特别规定“公民的住宅不受侵犯”或“禁止非法搜查或侵入他人住宅” ，其意即在于此。在土地日益稀缺、地价持续高涨之当今社会，拥有一套住宅相当不易，保有一套住宅在民众生活中具有极端重要性。因此，房屋的得失对人之生存的影响远非其他生活必需品所能比拟。但必须指出的是，在房屋和土地分别被赋予独立交易地位的我国不动产法律制度下，如果在享有房屋所有权之后不能拥有永久使用土地的权利，那么物质上再坚固的房屋终究也会被土地（所有权人）所吞噬。因此，相对于房屋所有权，人们对作为房屋地基的土地拥有何种性质、

20、期限的权利就变得更为重要。恰如德国学者所言：“土地对于人类之个体与整体均是生存基础意义上的财产基础。 ”瑏 瑧因此，如果不承认私人可对房屋占用范围内的土地享有无期限的土地使用权，那么房屋所有权本身就不足以使人们安居乐业。自动续期制度毫无疑问是为了消除阻碍人们享有房屋所有权的制度性障碍，使房屋真正成为人们安身立命之所。相较主要用于商业目的的非住宅建设用地使用权的申请续期制度，以“住宅用地”为出发点的自动续期制度明显旨在满足百姓的生活居住需要。就此而言，使“居者有其屋” ，保障百姓安居乐业，可看作自动续期制度的立法目的。既然自动续期制度是为了使人们安居乐业，那么在理解住宅建设用地这个概念时便不能仅将思维局限于房屋基底及其四周合理间距内的用地之内。其根本原因在于，住宅并非一个纯粹的物理概念，而是一个个人依其性情独立、自在生活的私人场域；住宅不是一个孤立存在物（一个“孤岛” ） ，而是一个能够保证充分的私密、安全、采光、通风、生活基础设施的生活场所。瑏瑨