浅谈《人民调解法》视域下医患纠纷人民调解机制的困境与路径选择.doc

1、浅谈人民调解法视域下医患纠纷人民调解机制的困境与路径选择论文摘要 目前由于调解法规定比较笼统，各地“医调委”轰轰烈烈的实践探索阶段，相关理论研究与制度建设尚不成熟。本文结合调解法有关规定以及目前我国医患纠纷人民调解制度运行中存在的困境与不足进行深入思考和分析，进而就如何完善医患纠纷人民调解机制提供了相应的路径选择，以求更好的促进医患关系和谐社会发展。论文关键词 医患纠纷 人民调解机制 审判一、人民调解制度在医患纠纷中的实施良好医患关系是构建和谐社会的必备要素，是确保国家医药卫生体制改革顺利进行的重要保障。医患纠纷不同于其他民事纠纷，若得不到及时、妥善解决，极易形成群体性事件，不仅患方合法权益得

2、不到保护，而且会严重影响医院的正常工作秩序，甚至威胁医务人员的生命安全，从而也严重影响社会和谐稳定。2002 年国务院医疗事故处理条例规定医患纠纷处理途径有和解、行政调解、诉讼等各种方式，由于医患双方和解带有很强的任意性，其公正性及合法性无法得到保证；“老子审儿子”的行政调解方式很难妥善并终局解决纠纷；而民事诉讼作为解决医患纠纷的最后一道防线也备受质疑。因此必须探讨一套新型医患纠纷解决机制、化解社会矛盾。2002 年构建和谐社会的目标开启了诉讼外纠纷解决机制（Alternative Dispute Resolution）的理论研究和实践探索。立法和司法者都希望调解制度能以其优势成为替代诉讼解决

3、纠纷的有效途径。2009 年最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见为 ADR 应用于民事、商事、刑事等近乎所有纠纷解决领域提供了法律支持。2010 年司法部、卫生部、中国保监会关于加强医患纠纷人民调解工作的意见 （以下简称意见 ）明确提出进一步发挥新时期人民调解在化解医患纠纷中的重要作用，并对其组织机构、队伍建设、保障机制、业务工作、指导管理等方面作出明确规定。但由于该意见法律效力层次过低，而且在具体规定的内容上也存在缺陷，亟待完善。2011 年中华人民共和国人民调解法 （以下简称调解法 ）的全面实施，标志着我国的人民调解制度实现了“法律”化的重要转变，适应了我

4、国当前和谐社会依法治理的需要，开启了我国多元化纠纷解决机制的新起点。为进一步构建和谐医患关系，卫生部 2012 年卫生工作要点中进一步提出加强医疗服务管理，推进医患纠纷人民调解和医疗责任保险制度建设，保护患者和医务人员的合法权益的明确要求。全国各地先后建立医患纠纷调解委员会组织（以下简称“医调委” ）开展医患纠纷第三方调解机制的实践探索，截至 2011 年 10 月份，已成立医调委 1358 家。医调委网络地市级以上全覆盖，县级覆盖面达到 73.8%。各地医调委作为解决医患纠纷最现实、高效的方式，对于集中化解医患纠纷，从根本上缓解医患矛盾、保证正常医疗秩序，维护医患双方合法权益有着积极的保障作

5、用。二、人民调解制度解决医患纠纷的困境调解法对人民调解制度作了原则性规定，但仅搭建了适用人民调解的基本框架。各地“医调委”在轰轰烈烈的构建中对适用调解处理纠纷的范围、调解程序、调解员选任、当事人达成协议的法律效力等问题没有统一的规定，争议较大，医患纠纷的调处依然是影响医患和谐的棘手问题，医患关系只能是治标不治本。这些问题突出表现在：（一）医调委行政化色彩浓厚，缺乏民间调解所具有的内在活力根据调解法第五条、第七条规定：人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织。国务院司法行政部门负责指导全国的人民调解工作，县级以上地方人民政府司法行政部门负责指导本行政区域的人民调解工作。医调委从性质上看

6、应是一种社会自治型的民间调解组织，相关行政部门仅仅对医调委的调解工作进行指导。但从医调委调解医患纠纷的实践经验看，医患纠纷发生后，不管是否属于医疗事故，出于对构建和谐医患关系的考量，只要患方提出要求，医调委往往会在由相关行政部门出面组织协调下对医方施加压力，由此使医方陷入“被调解”的无奈境地。医患纠纷调解由社会自治型的民间调解变为一种政府控制型的调解。医调委行政化色彩浓厚，失去了其民间调解组织所具有的自愿性与主动性，缺少内在活力。（二）调解程序随意性太强，调解的公平性与合法性备受质疑在法治背景下， “依法调解”应当成为医患纠纷人民调解正当化的标志。调解程序的规范性、合法性是促进医患纠纷公平、合

7、理解决的基石。由于调解法对医调委调解的范围、启动程序、调解方式等程序性问题没有做出明确规定，致使调解程序过于随意，往往会损害医患双方的合法权益。医患纠纷发生后，患方往往认为诉讼解决方式费时、费力，医疗赔偿诉求未必能得到有效支持，于是倾向于选择更为“经济实惠” 、“方便快捷”的解决途径调解。但在调解过程中，为追求己方利益最大化，患方往往会采取“边调边闹” “调调闹闹”的谈判策略，甚至会采取摆花圈、设灵堂，挂条幅等“医闹”方式干扰医院正常诊疗秩序，不管是否属于医疗事故，不管院方有没有过错，患方经常漫天要价，最终的调解结果是院方屈从于社会舆论、行政干预等各方压力拿钱来息事宁人，被迫签订不公平调解协议

8、，时常发生“大闹大赔，小闹小赔”的不公平调解结果，打乱了公平的调解程序，损害了有序的社会秩序，恶化了医患关系，为公序良俗的良好社会风气蒙上了阴影。（三）缺乏配套制度保障，调解的主动性与有效性大打折扣1.资金保障不到位，阻碍调解工作开展对于调解不收费的医患纠纷人民调解工作来说，经费保障是一切调解活动开展的基础，经费问题不解决，医调委的各项工作将很难持续。按照调解法第四条、第六条规定，人民调解委员会调解民间纠纷，不能收取任何费用；县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持和保障。 调解法只对调解经费作出原则性的规定，缺少对经费落实的检查督促机制。 意见提供了医调委经费获得的三种途

9、径：一是其经费由设立单位解决。二是经费不足的，各级司法行政部门争取补贴。三是通过吸纳社会捐赠、公益赞助等渠道筹措工作经费。但是实践操作过程中这三种经费来源的保障性太差，医调委的交通费、办公费、出差补贴等必要费用支出甚至需要由医调员垫付， “巧妇难为无米之炊” ，影响医患纠纷调解工作的顺利开展。2.医调员队伍参差不齐，影响调解质量医调委工作人员的职业道德和专业水准是调解结果科学、公平、合理的决定性因素，也是医患纠纷人民调解制度成败的关键。医患纠纷调解涉及医学、法学、沟通等各方面专业知识，由“既懂医、又懂法、还要懂社会”的复合型专业人才担任医调员才能保证调解工作的公平性、合理性、科学性。由于调解法

10、对医调员的选任没有具体规定，目前医调委工作人员往往由退居二线的司法、行政人员担任，调解员素质参差不齐，或缺乏相应的医学知识背景，或缺乏调解工作经验，或缺乏法律知识和法律素养，这些都直接影响着医患纠纷调解的质量。因此，如何在经费保障的前提下，解决医调员的编制、待遇等问题，从而吸纳专业水平高、工作能力强的人员担任医调员是保证调解工作质量，推动调解工作持续开展的基础和前提。3.医疗责任保险制度不健全，赔偿资金落实不到位赔偿数额是医患纠纷解决的核心问题。西方的成功经验是，医患双方将争议提交双方认可的纠纷调解机构达成调解协议，保险公司根据协议内容替医疗机构进行赔偿，这样可以避免医患双方的直接冲突，促进医

11、患关系的和谐发展。由于相关法律制度的不完善、不成熟，医疗责任保险在我国的推广并不普及、不均衡，保险公司只有在构成医疗事故时才承担赔偿责任，而多数未进行医疗事故责任认定而经过调解达成赔偿协议，导致医患纠纷赔付资金只能由医院自行承担。医疗责任保险在院方看来有名无实，影响其投保的积极性。三、人民调解机制解决医患纠纷的路径选择（一）明确“医调委”组织的性质，确保其中立性和公信力目前的医患调解原本为社会自治型的民间调解转变为政府控制型调解的根本的原因是体制障碍，行政部门在调解过程中的过分干预是导致调解工作不中立的根本原因。因此医调委的设置首先要去除行政色彩，突出中立性，既不应该由医学会管理，也不应当由卫

12、生行政部门管理，而是应当仿照调解法的规定与普通的人民调解委员会一样，由司法行政部门登记注册并接受司法行政部门的监管和管理。这样方可增强医调委的独立色彩，确保作为专门处理医患纠纷的“专门性人民调解组织”的中立性和公信力。（二）规范和完善公平的调解程序，确保调解协议的自愿性和合法性合理的调解程序是充分发挥调解效能，获得公正结果的制度保障，因此应规范调解程序的各个环节。首先严格贯彻调解法第 17 之规定，医患纠纷调解的启动以“当事人申请”为原则，以“人民调解组织主动调解”为例外的原则。在医患双方发生矛盾时，可申请“医调委”调解，也可选择不接受调解而通过法律途径解决以确保调解协议的自愿性。同时对适用调

13、解的条件和范围要作出一定的限制，可以借鉴即墨市等“医调委”的做法，医调委一般只受理索赔金额 1-15 万元的医患纠纷；患方索赔金额 1 万元（含 1 万元）以下的医患纠纷，医患双方可自行和解；患方索赔金额在 15 万元（含 15 万元）以上的，医患双方应先进行医疗事故技术鉴定，明确责任后再进行调解，或直接向人民法院提起诉讼。另外“医调委”受理调解后，要根据当事人的特点和纠纷的难易程度，采取灵活多样的方式，充分听取当事人的陈述，讲解有关法律、法规和国家政策，耐心疏导，在当事人平等协商、互谅互让的基础上提出纠纷解决方案，帮助当事人自愿达成调解协议。如医患双方达成共识，应签订调解协议书，并向法院申请

14、司法确认。如果有一方不履行协议，可以申请法院强制执行。（三）完善相关配套制度，确保医患纠纷调解有效性与合法性1.依法完善医调员的资格选任制度是保证调解工作质量，推动调解工作持续开展，应当尽快培养一批高素质的“懂法律、懂医学、懂调解”的复合型的医调员队伍。在此可以借鉴仲裁员与公证员等职业的选任标准办法，规定统一的医患纠纷调解人员从业资格考试制度。该制度除了重点考核应试人员的医药学、法学、保险等专业的基础知识，还应考核应试人员调解能力。从通过资格考试的人员中选任公道正派、业务能力强的人员进入医调委专家库，进入调解程序后，医调委将从专家库中抽调专家对医患纠纷“定性、定责、定损” ，引导医患双方签订和

15、解协议。2.落实医调委的运行经费针对调解法只对调解经费作出原则性的规定，缺少对经费落实的检查督促机制的问题，以及意见提供的经费获得的三种途径的思路，笔者认为，最有利的保障是各级政府的财政部门应当给予专门国家财政拨款，确保医调委的办公场所和基本经费尤其是医调员的待遇贯彻落实。3.医疗责任保险的推广目前，绝大多数医患纠纷的经济赔偿都是由医疗机构自行承担，这使得诸多医疗机构不堪重负，严重影响了医疗机构的正常运作。建立医疗责任保险制度，可以使医疗机构免去支付巨额赔偿金的负担，避免医院与患者直接对立的僵持局面，有效缓解医患之间矛盾，促进医疗事业良性有序地发展。为了积极配合医患纠纷人民调解制度有效实施，德国等发达国家大都建议强制性的医疗责任保险制度，来促进和保障调解的效果。笔者建议，学习借鉴车辆缴纳交强险的做法，推行强制性医疗责任保险。强制性医疗责任险必须投保，附加险种可由医疗机构自行决定是否投保。具体的做法，还需要医疗责任保险制度的进一步完善和发展。总之，目前当务之急是依据调解法确立的基本原则，吸取发达国家的成功经验，并以我国台湾地区的医患纠纷处理法和我国大陆的劳动争议调解仲裁法为镜鉴，尽快制订和颁布医患纠纷人民调解法 ，对医患纠纷人民调解组织的设置、经费来源、组成人员、调解程序、方式和配套措施等作出具体而全面的规定，为我国医患纠纷人民调解制度在全国的推广提供法治保障。