中国自然保护区社区共管理论研究综述.doc

1、中国自然保护区社区共管理论研究综述摘要：中国自然保护区在生态环境的保护中发挥了巨大的作用，但是与此同时，保护区与当地社区的矛盾冲突日益尖锐。社区共管在协调保护与社区经济发展方面，起到了重要的作用。在中国自然保护区社区共管的研究和实践中，对社区共管有不同的理解和不同的做法，包括对自然保护区社区共管的含义、对象、目标、原则、激励机制、乡土文化在共管中的作用等方面，实践和认识都不尽相同。研究分析这些问题，对中国自然保护区的社区共管具有理论的和现实的意义。 关键词：自然保护区；社区共管；社区 长期以来，中国自然保护区在解决保护与社区发展之间的矛盾时，主要依靠行政命令和法律法规等手段，但由于忽视了当地社

2、区生存和发展的客观需要，使保护区与社区的矛盾日益加剧，保护区与当地政府也存在权属及资源利用等方面的冲突。过去封闭式的管理思想和方法在实践中证明是行不通的，保护区与社区的矛盾冲突普遍存在，而且非常尖锐。因此引入了社区共管的管理方法。 一、对中国自然保护区社区共管的理解 1.自然保护区社区共管的含义。社区共管在中国的自然保护区管理中已不仅仅在理论上被广泛接受，而且也越来越被更多地运用到实际工作中。但是，同样也很难找到一个被广泛认同的自然保护区社区共管的定义。国家林业局野生动植物保护司的全球环境基金（GEF）中国自然保护区管理项目编写的自然保护区社区共管指南1中对社区共管所下的定义为：社区共管是指共

3、同参与保护区保护管理方案的决策、实施和评估的过程，其主要目标是生物多样性保护和可持续社区发展的结合。 2.共管的对象。无论实践中还是理论上，对共管对象的理解都是有差异的，主要有以下三种观点：（1）保护区资源。 （2）社区资源。 （3）保护区与社区资源。通过对很多案例的总结发现，虽然对共管对象的理解表述有几种，但实践中，共管的对象基本上是社区的资源（主要是周边社区的资源） ，保护区内属于集体或村民承包的土地及其上的资源，部分地进入了共管的对象（特别是当保护区内社区居民的土地都划在保护区中时） 。而保护区中国家所有的土地及其上的资源，基本不在共管之中（除个别如林下生物资源采集等外） 。事实上，大多

4、数情况下，共管真的成了“管社区” （保护区管社区及村民对他们自己所有的资源的利用）2。对这一问题还未有学者进行深入研究：保护区中国有土地及资源真的应进入社区共管范围吗？这部分资源的利益和社区按照什么原则分享？ 3.共管目标。对于社区共管的目标，主要有两种不同的观点：（1）保护为主要目标，社区发展为次要目标（大多数的观点） 。 （2）保护与社区发展目标并重。对于此问题，研究中的局限主要在于：第一，从自然保护区的角度出发的。如果将保护区与社区及其他参与方看做合作的平等主体的话，社区共管的目标就应该包括保护区、社区及其他参与方的合作目标。第二，对保护区在社区共管中的经济目标未考虑。研究表明，国家有关

5、主管部门肯定，发展产业是解决保护区经费的一条有效途径，并一直提倡推广和扶持。因此，保护区并不是真的不考虑经济效益，只是在社区共管中不考虑。 4.共管的原则。国家林业局野生动植物保护司的全球环境基金（GEF）中国自然保护区管理项目编写的自然保护区社区共管指南中，对共管的原则做了详细的总结。认为对于中国 GEF 自然保护区管理项目，有四个条件可以作为共管的基本原则，即：扩大参与性、提供激励机制、得到当地政府的支持、把保护和自然资源合理利用及社区持续发展联系起来。此外，共管的过程还应是简单和易行的。 5.共管的激励机制。社区共管项目对社区的激励方法有：（1）经济激励的方法。 （2）其他激励方法。如提

6、供信息服务；在项目中或项目外为社区提供一些就业的机会；对社区的人员进行技术培训；组织一些协调活动等。 6.乡土文化。对乡土文化（社区文化）在自然资源保护中的作用，有两种截然不同的观点：（1）乡土文化有利于资源保护， （2）乡土文化不一定有利于资源保护。已有的研究中，很多研究者关注了这一问题，但进行深入研究分析的不多。 7.共管的参与方及利益分享。 （1）参与方。在共管中，一般来说在共管计划实施中可能受到影响的人和组织机构都是共管的共同利益者。在共管中共同利益者的范围是比较广泛的，而且共管给共同利益者带来的影响可能是有利的也可能是不利的，利益的大小也是各不相同的。国家林业局野生动植物保护司在自然

7、保护区社区共管指南提出，中国GEF 自然保护区社区管理项目共管部分的一个主要目标，就是促进所有共同利益者参与保护区内或周边一些特点区域的资源规划和管理。从对中国自然保护区社区共管案例的研究来看，共管中的参与方主要有以下几种情况：1）保护区、地方政府及相关主管部门、保护区内及（或）周边社区；2）保护区、地方政府及相关主管部门、保护区内及周边社区、非政府组织；3）保护区、地方政府及相关主管部门、保护区内及周边社区、商业机构。第一种情况占大多数，在各参与方中，保护区起主导作用，包括争取国际项目及资金，通常还会有保护区配套资金。帮助社区制定资源管理计划等。政府及主要相关部门领导参与到社区共管领导小组中

8、，部分社区居民得到共管资金并进行所选项目活动。第二种及第三种都比较少。对于共管中参与方到底应包括哪些人和机构，至今没有深入的研究。 （2）共管的利益分享。从目前的研究来看，对社区共管的利益分享基本认识是：保护区获取保护效益，社区获取经济收益，有公司参与的，公司获取经济收益。从现有资料看，只有张琛3在其研究西洞庭湖自然保护区社区共管体制的案例中，提出考虑保护区在社区共管经济收益。在研究及实践中，很少有人关注、探讨保护区是否在社区共管中应有经济收益问题。 二、社区共管中土地权属问题 在自然保护区面临的众多的社区问题中，土地权属的纠纷最为明显。按照中国法律规定，土地所有权只能是国家所有和集体所有。在

9、 20 世纪80 年代后，集体林地大部分分给了农民。中国大多数保护区的建设晚于当地土地权属的确定。造成许多保护区本身不具有自身的土地所有权，有些保护区的大致边界都没有确定，随着土地价值意识的提升，保护区土地争议不断。从全国范围看，保护区的土地包括国有、集体所有，其中的林木所有权包括国有、集体所有和农民个人所有。很多保护区在划建时，采用简单的行政命令手段，把一部分集体所有的土地划归保护区，按照法律规定，保护区拥有管理权。全国保护区普遍存在与社区森林重叠的问题。全国许多保护区的土地属于集体所有，如 20 世纪 90 年代中期，福建省划入保护区范围的集体林占保护区面积的 68.84。国际上广泛认为，

10、土地权属的安全性是森林共管或其他森林管理方式的必要条件。世界自然基金会和其他保护组织已意识到没有生活保障（如权属的安全性以及土地和资源的可及性） ，当地的农村老百姓就不可能做出保护的承诺。 对于此问题研究的不足主要在于：第一，已有研究认识到，在社区共管中，产权是模糊和重叠的。而明晰产权的研究却进行得很少。第二，没有学者研究，在明晰产权的基础上，依据这些产权（法定的权利）及传统的权利，在社区共管的合作中，社区应有哪些权利？分享多少收益？目前很缺乏对这些重要问题的研究。 三、中国自然保护区社区共管的作用及存在的问题 1.共管的作用。许多研究分析了共管的作用，认为共管作用主要有：（1）缓解了保护区与

11、周围社区的矛盾，使得社区从被防范者的地位变成了保护者。 （2）使社区从单纯的生物多样性保护的受害者变成生物多样性保护的共同利益者。 （3）提高了村民的自然保护意识。 （4）加速了实用技术的普及和推广，提高了资源的利用率。 （5）增加了村民的收入，推动了示范社区经济的发展。 （6）提高了保护区对共管工作的认识和工作人员的能力等。 2.共管存在的问题。许多研究在案例分析的基础上提出共管中存在的问题，主要包括：（1）社区参与程度不高。 （2）在社区投资基金选项上，与现代农林牧等方面专家交流不够，从而使所选项目缺乏持续性。（3）社区考虑过多的是发展经济，而忽略对保护自然资源的责任。社区共管简单片面地理

12、解成扶贫。 （4）保护区也未将社区工作真正地纳入重要的议事日程上来。随着国际援助项目的结束，社区工作基本被保护区所抛弃。 （5）共管后续活动缺乏项目预算。 （6）社区共管人员缺乏必要的相关背景知识和共管经验。 （7）共管委员会不具有可持续性。 对于此问题研究中的不足主要在于：不少研究中指出了社区共管的试点在项目结束后可能不具有可持续性。但是对为什么不具有可持续性以及如何使其具有可持续性，目前缺乏深入系统的研究。 四、对中国自然保护区社区共管政策法律背景的看法 许多学者探讨了这一问题，认为现有政策法规中在以下方面与社区资源共管的理念存在冲突和矛盾：（1）社区居民对自然保护区内资源使用权的丧失。因

13、而造成保护区资源管理与利用上的很多冲突与矛盾。（2）政策或法规实施的一致性问题。 （3）野生动物破坏庄稼的补偿机制没有形成等。 李小云等通过研究提出关于中国自然保护区的政策与法律建议如下5：充分考虑中国农村社区的特点和需要，采用多样化的适应性强的保护区域类型设定；明确保护区建立过程中与社区有关的程序，尊重和保障社区的合法权益。 五、结论 1.从研究的角度看。关于自然资源社区共管，国内外都有相关著述，国外的研究相对较多，国内处于起步阶段。就国外来说，有许多这方面的论述，这些文章著作多集中笔墨于发展中国家社区林业、参与式发展及社区共管等问题上。内容主要是对资源社区共管的原则、主要形式、基本经验及共

14、管的组织过程、共管的作用及不足等。在这些论述中，都强调社区的参与，参与的平等性及如何看待农民，强调社区文化的重要性。如在社区参与湿地管理，国际湿地与发展大会第三研讨会（湿地、当地人民与发展）论文集中，特别强调把社区居民看做是合作的专家。从国外的研究资料来看，他们并没有特别把自然保护区社区共管与其他自然资源社区共管区别开来看。究其原因，可能正如社区参与湿地管理，国际湿地与发展大会第三研讨会（湿地、当地人民与发展）论文集中戈尔东克拉瑞奇，贝纳德奥卡拉甘所说，一般来说，共管方法都假定资源不属于私有，而受国家控制或所有，但是承认社区是资源的主要用户，社区的需求一般处于优势地位。在国外和保护区有关的社区

15、共管案例中，尽管也有的提到了因为保护区的建立，社区居民的行为受到了限制而对保护区及其成员产生了敌意6，但受到限制的是社区居民的传统权利而不是法定权利，所以研究更多关注的是帮助社区发展替代谋生来源以补偿为保护生物多样性价值而对以前的谋生来源设置的限制。 就国内而言，对中国自然保护区社区共管问题研究的有不少文章，中国保护区社区共管的思想基本是从国外借鉴过来的，国内对社区共管的研究基本上还处于起步探索阶段，对于什么是社区共管，共管的对象是什么，怎样共管，共管的目标等迄今为止，还没有一个统一明确的说法。共管的基础是什么，共管中的权利义务如何配置等，都缺乏深入系统的研究。社区共管思想脱胎于参与式扶贫与社

16、区林业等，但学术界忽略了研究社区共管与参与式扶贫及社会林业有什么区别。此外，虽然不少研究中指出了社区共管的试点在项目结束后可能不具有可持续性，但解决这一问题的策略更多关注的是资金的持续投入及寻找进一步的项目支持等。尚无人进行深入的研究以找到科学的、可持续的模式。 经分析总结，国内对自然保护区社区共管问题的研究体现出四个主要特点：一是研究的项目色彩较浓（尽管有学者强调社区共管是过程而不是项目） 。因为国内的自然保护区社区共管实践主要是在国际援助项目的推动下开展的，学者的研究也基本是在这些项目的基础上甚至就是在项目的支持下开展的，因此，自然保护区社区共管的实践以及对这些实践的总结、分析、研究也就根

17、据援助项目的不同而带有不同的特点，对自然保护区社区共管也就有依据项目的不同而有不同的理解。而且研究大多处于起步探索阶段。二是案例研究较多，缺少规范研究，深入、定量的实证研究也很少。从目前研究现状看，这方面的研究主要是一些期刊杂志、社区共管项目研讨会论文集乃至网络、报刊上的文章，著作很少，而且这些文章大多是对案例的总结，大多论述的是操作性的问题，在理论层面上探索和整体性设计比较欠缺，理论支撑不足，对自然保护区社区共管的核心问题缺乏分析，描述性、陈述性的成分居多，理论分析、逻辑分析与思辨不足。三是部门利益色彩较浓。主要是站在保护区的立场从保护的角度进行总结、研究的。因为国内自然保护区社区共管的主要

18、推动者是保护区，而社区、地方政府等是被动方，因此很多案例总结及研究大多是站在保护区的立场上，从保护的角度阐述、分析问题和设计方案，站在客观的立场上全面衡量、评价这一事物的较少，因而程度不同地存在部门性缺陷。四是主要从社会学的角度进行研究的。从经济学的角度研究比较少。社区林业、社会林业是社区共管的经验、理论主要来源，在国外社区林业、社会林业研究的带动下，国内在这方面的研究早于社区共管研究，因此，在国内的研究中，从社会学的角度研究比较多，但从经济学的角度比较少。 2.从实践的角度看从自然保护区社区共管的实践来看，国内外都处于探索阶段，还没有完全成功的、可持续的案例可供研究。目前国内的自然保护区社区

19、共管实践，项目只涉及到很少的保护区以及社区中很小一部分居民，虽然有一些成功经验，但总的来说，还不能说有完全成功、可持续的社区共管案例可供研究。 从国外来看，发展中国家存在与中国类似的情况，正如戈尔东克拉瑞奇等所说7，我们有一个教训，就是主张社区参与湿地管理的人这几年来了解到，他们的工作成果既不是“成功” ，也不是“失败” 。我们没有经历过完全的失败，遗憾的是也没有经历过完全的成功。这就是“边作边学” 。无论是对于参与者或者对于实际工作者，每一项活动都会产生某种有价值的成果和经验。而且因为具体情况的不同，国外的模式也不能完全在中国适用。而发达国家沿用美国的管理方式，一直没有做过同社区居民一起共同

20、进行自然保护的尝试。所以发达国家也没有探索出一条自然保护与社区居民生产生活相协调的发展模式。 所以，研究探索一种能够将自然保护区社区共管中各利益方与自然相协调和谐发展的模式，无论在理论上还是实践上都是非常有意义的。 参考文献： 1国家林业局野生动植物保护司.自然保护区社区共管指南M.北京：中国林业出版社，2005：5. 2左停，等.思茅市自然保护区社区共管的实证研究G/ 李小云，等.共管：从冲突走向合作.北京：社会科学文献出版社，2006. 3张琛.西洞庭湖自然保护区社区共管体制研究G/ 李小云，等.共管：从冲突走向合作.北京：社会科学文献出版社，2006. 4沈茂成.妥善解决自然保护区的问题，促进自然保护事业向前发展J.林业科技通讯，1995，(2). 5李小云，等.中国自然保护区合作管理(共管)研究：政策与法律领域的研究发现与建议C.中国自然保护区合作管理研究国际 研讨会论文集，2004. 6托尔图古艾罗.社区与保护区旅游的案例研究，社区参与湿地管理，从实践中吸取的经验教训M.北京：中国林业出版社， 2001：5. 7戈尔东克拉瑞奇，等.第四章，使湿地资源共管运转起来，社区参与湿地管理：从实践中吸取的经验教训M.北京：中国林业 出版社，2001：