从中央水利工作会议看水利改革发展.doc

1、从中央水利工作会议看水利改革发展2011 年 7 月 89 日，为期两天的中央水利工作会议在北京举行，这是新中国成立以来首次以中共中央名义召开的水利工作会议，也是继年初公布的中央 1 号文件关于加快水利改革发展的决定后，中国水利发展史上的又一重大里程碑。会议总结回顾了新中国成立以来水利事业取得的成就，系统分析了我国的基本国情水情及其发展变化，阐述了新形势下的治水方略和加快水利改革发展的重大战略意义，提出了当前和今后一个时期加快水利改革发展的总体要求、主要目标和基本原则，全面部署了加快水利改革发展的重点任务。中央水利工作会议的重要意义进一步彰显了国家对水利工作的重视。从中央工作会议历史看，自新中

2、国成立初期，我国就有中央工作会议的传统，但各个专业部门召开中央工作会议并不是一开始就有的。最早的专业工作会议是新中国成立初期就有的中央农村工作会议。改革开放以后，也召开了一些比较专业性的中央工作会议，如 1995 年中央经济工作会议，2009 年第一次召开的中央林业工作会议。还有其他一些形式的会议，如中央的计划生育工作座谈会、中央人口资源环境座谈会，但和中央工作会议形式不完全一样。因此，中央水利工作会议的召开彰显了国家对水利工作的重视。此次中央水利工作会议是新中国成立 62 年来首次以中共中央名义召开的，党和国家主要领导人悉数出席，是继今年中央 1 号文件之后党中央、国务院再次对水利工作作出动

3、员部署的重要会议。如此高规格的治水会议，表明中央决策层将水利工作放到了社会经济发展战略的全局高度，从战略层面系统解决制约中国可持续发展的水资源问题，开启了我国水利跨越式发展的新征程。进一步明确水利在国家发展全局中的战略地位。2011 年一号文件彰显了水利在国家发展全局中的战略地位，中央对水利工作的定位上升到一个极高层面，史无前例，而且非常系统、全面和深化。一号文件对水利新的定位是：三“生” 、三“不” 、三“性”和六“安全” 。所谓三“生”是指水是生命之源、生产之要、生态之基；所谓三“不”是指水利是农业建设不可或缺的首要条件，是经济社会发展不可替代的基础支撑，是生态环境改善不可分割的保障系统；

4、所谓三“性”是指水利具有很强的公益性、基础性、战略性；所谓六“安全”是指，水利事关防洪安全、供水安全、粮食安全、经济安全、生态安全和国家安全，其中国家安全是首次提出来的。要落实这一定位，召开中央水利工作会议是非常必要的，实际上是进一步彰显了水利在国家发展全局中的战略地位，也体现了一号文件中“要把水利置于党和国家更加突出的地位” ，这次会议本身彰显了这一定位。同时，召开这次会议也是进一步向全党全社会发出大兴水利的明确信号，进一步统一全党思想，凝聚全社会的治水、兴水力量，加快水利发展和改革。这次胡锦涛总书记在会议讲话中用四个“迫切”来进一步强调加快水利改革发展的紧迫性：“加快水利改革发展，是事关我

5、国社会主义现代化建设全局和中华民族长远发展重大而紧迫的战略任务，是保障国家粮食安全的迫切需要，是转变经济发展方式和建设资源节约型、环境友好型社会的迫切需要，是保障和改善民生、促进社会和谐稳定的迫切需要，是应对全球气候变化、增强抵御自然灾害综合能力的迫切需要。 ”进一步推动一号文件中水利发展战略和政策的落实。一号文件出台了很多重大战略和政策，但半年来，有很多政策尚未及时落实。因此，有必要通过中央工作会议来进一步推动和贯彻实施。如一号文件要求“建立水利投入稳定增长机制，加大公共财政对水利的投入，土地出让金收益的 10%定向用于农田水利建设” 。这是一号文件中高含金量的政策，也是今后一段时期加快水利

6、改革发展的关键所在，但很多地方实施起来难度较大。又如，一号文件还强化了“一个制度三条红线” ，即“实施最严格的水资源管理制度，实行水资源开发利用总量控制、水资源利用效率控制和纳污能力控制三条红线” ，但从重要性角度讲，三条红线制度并没有上升到与节能减排、18 亿亩土地红线控制等国家战略举措足够高的重视程度和高度。要使这些制度真正变成国家宏观经济调控、经济发展方式转型的抓手，确实还需更多的努力，需要进一步统一认识，在全党统一思想，才能够真正贯彻落实中央的意图。因此，召开中央工作会议，对进一步推动落实一号文件，进一步凝聚思想和共识，具有非常重要的意义。中国未来一段时期水利建设的重点任务2011 年

7、，是中国水利发展的新的时期。中国水利进入了水利综合治理时期，即从过去重视开发利用，转为更加重视节约、保护、治理。在这样的时期，需要有比较科学的应对战略，要统筹兼顾。中央水利工作会议的召开实际上是在这一阶段，对水利工作全局性的科学把握。从水利发展的进程来看，中国要在 2030 年之前实现水利的现代化，未来十年是关键的十年，我们认为是水利现代化攻坚的十年。当前水利发展的重点任务是推进五大建设，包括节水型社会建设、水生态环境建设、防灾减灾体系建设、水利基础设施建设、民生水利建设。这五大建设针对水利发展薄弱环节，并相互支撑。节水型社会建设。以一号文件为标志，随着最严格水资源管理制度的实施，用水总量得到

8、有效控制。中央水利工作会议进一步提出实行最严格的水资源管理制度，加快确立水资源开发利用控制、用水效率控制红线：第一条是水资源总量控制红线，到 2015 年，用水总量控制在 6350亿立方米以内；2020 年，全国年总用水量控制在 6700 亿立方米。第二条是建立用水效率控制红线，到 2015 年，全国万元工业增加值的用水量要比现状下降 30%以上，全国农业灌溉水的有效利用系数要从 0.5 提高到0.53 以上；到 2020 年，万元国内生产总值和万元工业增加值用水量明显降低，农田灌溉水有效利用系数提高到 0.55 以上。这为水资源集约利用提供了最有利的保障。按照最保守的估计，在 2030 年可

9、以实现供求平衡意义上的“零增长” ，和经济增长脱钩，随着水资源红线的提出，这一时间还有可能进一步提前，大体在 20202025 年就可以实现脱钩。水生态环境建设。水环境、水生态问题越来越突出。从需求角度来看，人民群众的生活水平达到一定阶段以后，一般是人均 GDP 达到 4000美元条件下，人民群众对良好的环境、对良好的生态有巨大的需求。目前，我国的水污染形势还非常严峻，污染物排放总量处在高峰平台期，一直要持续到 2015 年，总的污染物总量才会趋于下降。因此，水环境整治、水生态环境保护的任务越来越重。中央水利工作会议提出要建立水功能区限制纳污红线，严格控制入河湖排污总量，到 2015 年，全国

10、主要江河、湖泊水功能区达标率要提高到 60%以上。坚持保护优先和自然恢复为主，维护河湖健康生态，改善城乡人居环境。我国江河湖泊的水生态环境将得到显著改善，建成河湖健康保障体系，重现生命之水、生态之水、优美之水的景象。防灾减灾体系建设。中国受气候变化的影响越来越突出，从过去 10年来看，气候变化的灾害越来越严重，如何应对在气候变化凸显的条件下，提高防汛抗旱的应急能力显得尤为重要。虽然中国在防汛方面已有很多经验，但抗旱能力明显不足。去年西南地区连续 6 个月大旱，还有今年南方春夏之交的大旱，都暴露了应对干旱灾害能力的薄弱。因此，需尽快弥补，除了要加强常规性的制度建设，应急管理也需加强。另外，中小河

11、流的防洪问题要提上国家议事日程，作为重点来抓。目前，众多的中小河流特别是城市沿线防洪问题仍比较薄弱，很多是十年一遇的标准。因此，要加大中小河流治理力度，巩固大中型病险水库除险加固成果，加快小型病险水库除险加固步伐，全面提高城市防洪排涝能力，从整体上提高抗御洪涝灾害的能力和水平。水利基础设施建设。水利设施是国家主要基础设施建设领域的短板。2010 年水利总投资不到 2000 亿元，而交通部门总投资大约是 2 万亿元，水利仅是其十分之一。根本原因在于，水利是一个非常基础性公益性的领域，主要依靠国家的投资、政府的财政投入，利用市场机制比较有限。同时， “十一五”期间，虽然大规模开展了大中型水库的除险

12、加固，基本完成了大中型水库的除险加固任务，但量大面宽的中小水库（约 3 万座） ，要用 510 年时间才能完成除险加固，任务非常繁重。因此，要继续实施大江大河治理，大兴农田水利建设。到 2020 年，基本完成大型灌区、重点中型灌区续建配套和节水改造任务；加快中小河流治理和小型水库除险加固；加强水资源配置工程建设。民生水利建设。农村饮用水安全问题在过去十年进展非常快，特别在“十一五”期间明显加快。在“十一五”开局时，农村饮水不安全人口为 3.2 亿，经过 5 年努力，到 2010 年底，下降到 1.1 亿。国家已提出，到 2013 年基本消除农村饮水不安全人口。同时，群众对饮用水品质需求进一步提

13、升。随着生活水平的提高，群众对饮用水品质要求也越来越高，但中国相对于西方发达国家，饮用水品质差距还非常大，现在还不能得到很好的满足。另外，水休闲娱乐需求也在不断增加。水资源的休闲娱乐功能已不断得到关注和认可，创造更多的水旅游、水休闲的空间将是水利发展需不断应对的重要方面。对中国水利改革发展的展望和建议一是加强实施保障机制建设，切实形成贯彻落实中央一号文件的长效机制。一号文件的重要作用不仅体现在当前，而且科学规划了未来十年的水利改革发展方向。中央一号文件在“建立水利投入稳定增长机制” 、“实行最严格的水资源管理制度” 、 “不断创新水利发展体制机制” 、 “切实加强对水利工作的领导”等方面作出明

14、确的政策和制度安排，包含财政、投资、金融、税收、土地、价格、政绩考核等各个领域。如何切实落实这些政策和制度安排，是加快水利改革发展的关键所在。建议通过三类机制建设，促使各级党委和政府落实水利投入责任：一是考核机制，将财政水利投入指标连同“三条红线”的水资源管理指标，纳入县级以上地方党政领导班子政绩考核体系；二是督导机制，实施年度水利投入的评估和审计制度，每年将评估审计结果报送有关部门和地方政府参考；三是信息公开机制，每年向社会公开各地区重要水利指标（包括水利投入指标）的落实情况，通过社会舆论压力督促地方政府切实加强水利工作。二是切实保障水利投资高增长，合理高效用好水利投资。确保水利投入高增长是

15、水利加快发展的基础保障，20112020 年水利投入年均增长率应不低于 11.5%（扣除物价变动因素） 。未来十年四万亿的水利总投资，大约 70%需要依靠公共财政投入，必须发挥政府在水利建设中的主导作用。要建立水利投入稳定增长机制，完善政府投资机制，这包括：提高水利建设在固定资产投资中的比例，大幅度增加财政专项资金的规模，认真落实从土地出让收益提取 10%用于水利建设的政策，用好水利建设基金、水资源费、城市建设维护费等。2009 年水利建设基金投入 105 亿元，占当年水利投资的 5.6%，要延长征收年限，拓宽来源渠道，扩大基金规模。同时，还要加强对水利建设的金融支持，广泛吸引社会资金投资水利

16、。目前含信贷资金在内的水利社会投入约为 600 亿元，未来十年年均需要增加至少 500 亿元，需要建立各种机制吸引社会投入，这包括：增加信贷融资、综合运用财政和货币政策，引导金融机构增加水利信贷资金，鼓励政策性银行和商业银行增加水利建设的信贷资金（目前信贷资金占水利投资的比例尚不到 10%，有较大的提升空间） ；鼓励符合条件的地方政府融资平台公司通过直接、间接融资方式，拓宽水利投融资渠道，吸引社会资金参与水利建设，积极利用外资；鼓励农民自筹和投工投劳，按照多筹多补、多干多补原则，加大一事一议财政奖补力度，充分调动农民兴修农田水利的积极性；积极利用市场手段融资，可以更多利用水价收益、经营权转让、

17、水权流转投资等融资形式。针对水利投入不足和土地出让金收益制度问题，建议进一步明确水利投入增长的定量指标，作为考核地方政府落实水利投入责任的依据，尽快改革土地出让金制度，建立规范的中央地方土地出让收益分成制度及土地出让收支的监督机制。三是坚持人水和谐和绿色发展的治水理念，将生态优先的原则贯彻在水利工作的各个环节。中国最难以实现的不是经济现代化，而是绿色现代化，中国经济社会现代化的高级追求是实现真正的绿色现代化。水利部门早在十年前就提出“人与自然和谐相处” ，并将其作为向现代水利转型的核心理念。水利部门过去几年提出的“维系河湖健康生命”等新思想，也是绿色发展的现代治水理念。中国要实现人与自然和谐，

18、就必须坚持生态环境优先，把人水和谐和绿色发展的理念贯彻到水利工作的各个环节。为此，必须建立体制保障，规范决策机制，促进公众参与、专家论证、社会监督，实现依法决策、民主决策、科学决策。对于水电开发、水资源利用、水资源调配等水利工程项目的论证，要提高决策的科学化、民主化和程序化，从体制机制上保障生态优先的原则能够贯彻落实。四是加快农田水利体制改革，加强农民用水合作组织建设。中央一号文件已经对大兴农田水利做出总动员。要保障大规模农田水利建设的顺利实施，必须在构建农村水利建设新机制上寻求新突破。建议进一步加大农民参与式灌溉管理改革的力度，进一步加大对农民用水合作组织的扶持力度，这包括：加大公共财政的投

19、入，特别是要加大农田水利设施建设和维护的补贴力度；加大政策法规支持，要为农户参与用水管理提供更明确的配套法规和政策，为用水户协会的发展创造良好的制度环境；加大能力建设的力度，提高对用水户协会的专项补贴；加大培训和宣传力度，增强协会的自主管理能力。同时，要保障大规模农田水利建设的顺利实施，还要进一步发挥地方水管组织积极性，加强农村基层水管组织保障机制建设。随着水利投资力度的加大，将有很多水利工程上马，为确保工程安全，应加强水利工程的监管，做到合理规划、科学建设。同时，要加强监督以及公众参与机制的建立。水利发展一方面要建工程，另一方面，要加强体制机制和能力建设，不仅要投资硬件，还要投资软件，包括能力建设、人才培养、技术研发及各种国际合作交流。总之，2011 年中央一号文件是对未来 10 年水利发展改革战略的部署，需要有一个长效的决策机制推动文件的落实。水利问题相当复杂，需要国家综合决策和相关部门的密切配合来不断推动。建议未来在推进水利现代化的进程中，中央根据需要继续安排类似的工作会议，不断推动和落实一号文件的战略意图和任务，保障 2020 年中国水利改革发展目标的顺利实现。