《档案馆防治灾害工作指南》的编制及有关思考.doc

1、档案馆防治灾害工作指南的编制及有关思考摘要:本文介绍了档案馆防治灾害工作指南的编制背景、基本框架和主要内容,分析了在工作中应予重点关注的若干问题,并结合指南编制过程中的有关思考对防灾资源储备、现代都市防灾、核心档案特殊管理、质量管理机制引入等问题进行了探讨。 关键词:档案保护 防灾减灾 指南 核心档案 质量管理 在近期召开的全国档案安全体系建设工作会议上,国家档案局把加强档案部门防灾减灾工作作为一项重要任务提了出来。杨冬权局长在讲话中明确指出,“要进一步唤起广大档案工作者对防灾减灾工作的高度关注,增强大家的防灾减灾意识,提高大家的防灾减灾能力” 。关于推进该项工作实践展开的举措之一,杨局长指出

2、,国家档案局组织编写、发布的档案馆防治灾害工作指南,是指导我国各级档案部门开展防灾减灾工作的重要参考材料,是档案工作者参加防灾、抗灾、救灾教育培训,提高档案人员安全能力的重要教材,希望大家今后加大对这个指南的学习宣传与贯彻执行。为了配合该指南的学习和宣贯,本文拟就指南的编制背景、基本框架和主要内容作一简要介绍,同时谈谈笔者在参与指南编制过程中对有关问题的一些初步思考。 1.指南的编制背景及主要过程 我国历来都很重视危机管理和防灾备灾的问题,所谓“有备无患” 、“预则立,不预则废” 、 “未雨绸缪” 、 “不打无准备之仗”等等,都是阐述的同样的或相近的道理。而“临渴掘井” 、 “亡羊补牢”等则是

3、另外一种态度,当然也可以说是对“未雨绸缪”某种程度或某个角度的补充。 著名的玛雅传说认为,我们的地球目前处在第五个太阳年。按照玛雅日历计算,人类历史将于公元 2012 年进入新纪元。而每一太阳年更迭时,总会发生一场巨大灾难。好莱坞根据这一传说拍摄了轰动一时的灾难片2012,描述了一个天塌地陷、末日来临的惊悚故事。 而这仅仅只是一个可怕的故事吗?事实上,自然力在造福人类的同时,对人类文明和人民生命财产的影响与破坏从来就没有停止过。远的不说,还保存在我们记忆中的重大灾难就有不少,如 1976 年 7 月 28 日爆发的唐山 7.8 级大地震造成 24.2 万人死亡;2004 年底导致 22.5 万

4、人死亡、10万儿童沦为孤儿的印度洋海啸,让人们在悲伤中进入新的一年;2005 年 8月发生的卡特里娜飓风,2008 年 5 月相继发生的纳尔吉斯热带风暴和汶川大地震等,其巨大的破坏和造成的惊人损失,至今无法让人释怀。 重大灾难发生时,档案部门往往也难以避免地受到直接损毁或间接殃及。仅以汶川地震为例,这次自然灾害对当地及周边地区档案馆建筑造成的巨大破坏和对档案造成的严重损毁,可谓触目惊心。据统计,四川省内阿坝、绵阳、德阳、成都、广元、雅安等 6 个重灾区的国家综合档案馆馆藏档案 425 万余卷中,有 61 万多卷档案处于严重受损的危房之中,全省有 43915 平方米档案馆舍受到不同程度损坏。北川

5、县档案馆在地震中完全坍塌,档案被泥石瓦砾掩埋,被雨水淹渍霉变。这次地震对档案馆造成的灾难性后果,给馆藏档案文献遗产的安全保管和有效利用形成严重威胁,造成极大困难。 正因为如此,危机管理和防灾备灾近年来已不再仅仅是一个学术研究课题,而已成为各国档案部门和相关国际组织高度关注和重视的现实问题和具体实践。国际蓝盾委员会自成立以来,始终致力于推进文化遗产领域防灾减灾和各类突发事件中文化遗产的保护。国际档案理事会 1997 年专门出版了档案馆防灾减灾指南 。2006 年,国际图联也出版了灾害准备和规划简明手册,都是对这一重大问题高度关注的具体体现。 国家档案局高度重视防灾减灾和突发事件中的档案保护工作。

6、早在1997 年,国家档案局技术部曾经组织了各种自然灾害及其对档案影响的系列课题的研究,主要包括地震、台风、泥石流、火灾、水灾等,分别由河北、浙江、湖南、四川等地档案部门承担。这些课题先后完成,取得了一批重要的理论和实践成果,对各级档案部门开展防灾减灾工作提供了有益的智力支持和技术保障。 近年来,面对自然灾害频发的总体态势,国家档案局每年在汛期之前都要发出关于做好汛期档案安全工作的通知,提醒并要求各级档案部门加强汛期的档案安全排查,这在一定程度上对于做好档案的保护,确保档案的安全起到了一定的作用。 但是,直到汶川地震发生前,国内还没有一个规范的标准或一部专门参考书目对我国较常发生的自然灾害进行

7、梳理,并提出具体的防治意见,用于指导我国档案部门防灾减灾的工作实践。汶川地震发生后,国家档案局立即组织开展了一系列工作,包括制订出台抗震救灾中档案抢救和保护工作指导意见、派出工作组赴灾区调研和指导受损档案紧急处置、组织各省区市档案部门开展对口支援灾区恢复重建、批准组建专家组具体指导北川受损档案抢救工作,等等。与此同时,面对档案部门遭受的重大损失,出于受损档案紧急处置和档案部门灾后恢复重建工作的客观需要,更为了总结实践中得来的经验教训以提高各级档案部门的防灾备灾能力,国家档案局立即提出并组织有关人员着手研究编制档案馆防治灾害工作指南,以作为各地档案部门防灾备灾的重要参考资料。 课题组从我国频繁发

8、生的、较为常见的自然灾害种类和对档案造成危害的实际出发,参考了国际上的相关经验和做法,在总结汶川地震档案工作恢复重建实践经验的基础上,从防灾备灾、应对灾害、灾后重建三个方面提出了我国档案馆在防治和应对灾害工作中的具体做法和要求。课题组成员以高度负责的精神进行了相关调研,查阅了大量的资料,多次召开座谈会,不断调整优化篇章结构,对各省区市报送的反馈意见进行认真研究、梳理和吸收,数易其稿,经过一年多时间的艰苦努力,于 2009 年底完成全部工作,正式与广大读者见面。这个指南的及时编制和发布实施,既得益于汶川地震中档案抢救修复相关经验教训的总结,也在后来指导相关灾害应对时档案紧急处置等实际工作中发挥了

9、积极作用。 2.指南的基本框架和主要内容 档案馆防治灾害工作指南的主要内容包括三个部分:防灾备灾、紧急应对和灾后恢复重建。防灾备灾主要包括风险评估、应急预案、建筑考量、容灾备份等方面的内容,紧急应对主要涉及人员疏散、档案转移和紧急处置,恢复重建则包括损失评估、重建规划、馆舍重建、档案抢救、系统恢复等主要内容。这里仅就各部分中的几个相关问题作一点简要补充。 2.1 风险评估、建筑布局和应急预案 (1)要高度重视并切实做好档案馆的安全风险评估。应对危机、化解风险,首先要能够充分意识到危机和风险的存在。风起于青萍之末。海恩法则充分阐述了“预则立,不预则废”的道理:每一起严重事故的背后,必然有 29

10、次轻微事故和 300 起未遂先兆以及 1000 起事故隐患。人们对导致事故发生的隐患、征兆往往容易忽略,甚至发现后没有引起足够的重视,这是导致意想不到的安全事故发生的重要原因。因此,对档案馆可能存在的安全风险进行系统的、规范的、科学的评估,及时查找各个环节可能存在的漏洞或隐患,有针对性地及时把各种漏洞或隐患消灭在萌芽状态,是确保档案实体安全和档案信息安全最根本的措施之一。我们应当及早研究和建立档案安全风险评估机制,研究制订档案安全风险评估指标体系及其实施方案,通过对档案安全状况开展风险评估,指导各单位立足于防患未然,采取更加具有针对性的安全防范措施,预防安全事故发生,并为处置安全事故提供科学依

11、据。 (2)要慎重考虑档案馆舍总体建筑布局。档案馆舍是保管和保护档案最为重要的防线,是防止各种自然灾害对档案造成损毁的首要屏障。从汶川地震灾区档案馆受损评估情况来看,一是档案建筑倒塌的比例远远少于其他建筑,凡按档案馆建筑设计标准建造的档案建筑,无一倒塌,而只有程度不同的损坏。二是惟一倒塌的北川县档案馆,也是位于县政府办公楼的顶层,而不是按照档案馆建筑设计规范标准建造的独立建筑。三是就独立建造的综合档案馆而言,大都表现为办公楼在地震中成了危房,而档案库房因设计和建造标准相对较高,损坏明显较轻。因此,建造一幢质量好、符合规范的档案建筑,其意义非常厚重。这里给我们的另一个重要启示是,有必要尽量避免“

12、头重脚轻”的馆舍建筑布局。事实上,我国目前档案馆库房在上、办公用房在下的垂直建筑格局并不少见。相反,库房在地下、办公和其他业务用房在地面的建筑布局在欧洲、日本则比较常见,其中的道理是显而易见的。头重脚轻的布局,不仅因为整体承重要求提高而导致建筑造价高,遇到重大灾难时更是在稳定性上大打折扣。这一点值得我们进一步反思和总结。 (3)要重视应急预案的制订与演练。各级档案部门,尤其是重大自然灾害易发地区的档案部门,必须制定应对各种灾害或突发事件的应急预案。预案的主要内容包括成立应急指挥机构,明确有关部门和人员的职责;各种情况下怎样抢救、转移和修复档案;怎样进行灾害损失的评估;怎样与救灾部门联系;怎样预

13、防次生灾害等。另一方面,要通过演练提高执行力。根据预案经常进行演练,是提高应急反应实际能力的重要途径。四川安县桑枣中学,从 2005 年开始,每学期都要在全校组织一次地震紧急疏散演练,汶川地震发生时,2200 多名学生、上百名老师,根据平时演练的做法,仅用 1分 36 秒,就全部集合到操场上,全校师生无一伤亡。这一现实的例子向我们揭示了防灾演练的极端重要性,关键时刻,关乎生死存亡。 2.2 抗灾救灾中档案的紧急处置 重大自然灾害中,在从抢救生命阶段过渡到抢救重要物质阶段时,一定要提请有关部门把抢救国家档案放在至关重要位置,要争取在有关的法规制度中对此作出明确规定和要求。这是我们在灾害应对中应当

14、始终坚持的一项重要原则。 2010 年 4 月 14 日,青海玉树发生强烈地震时,玉树州县档案馆建筑严重受损。灾区档案馆室保管的 13 万卷档案中,有 9 家档案室近万卷档案因办公楼倒塌被废墟掩埋,其余 12 万卷档案均处于震后危房中。地震发生后,中央办公厅主任令计划同志指示国家档案局迅即派工作组赴玉树灾区指导档案抢救和保护工作。工作组同当地档案部门一起研究了关于“转段”期间优先抢救档案的意见,受到抗震救灾总指挥部的高度重视并迅速发出紧急通知,要求“在抢救重要物资和清理废墟时,要优先抢救州县档案馆和州县机关、人民团体、企事业单位的档案,并进行集中统一保管,防止档案丢失和二次受损”,为最大限度保

15、证档案完整、安全和减少灾后抢救修复难度提供了保障。 2.3 灾后恢复重建的科学组织 受灾档案部门灾后恢复重建,关键是要把档案抢救、馆库加固或重建纳入法制轨道。汶川大地震后,国家相继发布了一系列法律法规,如汶川地震灾后恢复重建条例(国务院令第 526 号)、 国务院关于做好汶川地震灾后恢复重建工作的指导意见(国发 22 号)等。据此,国务院制定的汶川地震灾后恢复重建总体规划(国发 31 号),明确提出要“合理布局公共文化和体育设施,抓好县级图书馆、文化馆、档案馆等各类设施的恢复重建” 。七章三节“公共服务之文化体育”部分明确提出恢复重建 56 个档案馆。有了法律上的保障,档案部门的恢复重建才能真

16、正落到实处。 灾后恢复重建,应当建立在科学评估、科学论证、科学规划的基础之上。要对档案受损范围、档案馆舍和其他基础设施损毁情况等进行重点分析,为编制实施灾后恢复重建规划提供基础数据。在开展资源环境承载能力评价,对震后地质、水文、生态环境等进行调查了解和科学论证的基础上,确定重建选址是采取原地重建、局部避让或者重新规划的方式。恢复重建不是简单地恢复,而要着眼于档案事业的长远发展,坚持统筹规划、科学重建,使灾区档案事业发展全面恢复并超过灾前水平。 3.指南编制过程中引发的对有关问题的思考 指南编制任务的提出,源于对汶川地震中档案防灾减灾问题的思考,而指南的编制过程则是与北川档案的抢救修复同期进行的

17、。因此,指南的编制过程,实际上也是一个档案馆防灾减灾和档案抢救修复实践探索的过程,经验总结的过程,技术研发的过程,理性思考的过程。 3.1 关于防灾资源储备和机制创新 防灾减灾要加强资源储备。在众多的资源储备中,抢救修复受损档案的保护技术,应当作为重要的战略储备之一。在 2008 年汶川地震档案抢救修复工作中,暴露出来的大规模处理受灾档案实用技术以及专门修复人才的匮乏,提示了加强技术储备、人才储备的重要性和紧迫性。尽管档案遭到如此严重程度的损毁可能百年不遇,但一旦真正遇到这种情况,如何及时制定紧急处置方案并且顺利付诸实施,如何确定严重受损档案抢救的方法和流程,采用哪些相关修复技术与设备,以便因

18、灾受损档案得到及时、科学的抢救,人才和技术两方面的充足储备,都是必不可少的。因此,要坚持不懈地培养人才,要坚持不懈地组织研发,确保档案事业的可持续发展。与此同时,不断推进机制体制创新也至关重要。在北川档案抢救修复过程中,在国家档案局的支持下成立了由全国各地档案保护人员组成的专家组,为这批档案的抢救修复提供技术咨询。专家决策咨询机制的引入,有利于集思广益,凝聚多学科多领域专家的智慧,有利于提高科学决策水平,保证档案抢救修复的科学性和成功率。再比如,重要档案备份制度在我国由来已久,上世纪六七十年代档案后库的建设也风行一时,但近年来后库的实用价值和战略地位发生了一些变化。汶川地震引发了对备份基地建设

19、的意义及其模式的思考。在当年的档案工作者年会上,我们提出了重要档案的馆际互备机制,即根据不同地震带、不同江河水系流域、不同电网布局等因素,在全国合理建立不同区域档案馆互为备份的机制。馆际互备机制的提出,有利于降低档案馆备份基地建设成本,有利于加快异地备份制度落实的步伐,因而得到各地档案部门的拥护和积极响应。截至今年 3 月底,全部副省级以上国家档案馆全部结对完毕,互为备份基地。 3.2 关于现代都市档案防灾问题 随着国家城镇化进程的加快,现代都市档案防灾减灾工作面临的新特点,如高层建筑林立、地铁网线修建、暖通管道密集等,也是一个值得特别关注和思考的问题。德国科隆市档案馆因地铁施工坍塌事件是一个

20、比较典型的案例。科隆档案馆建于 1971 年,曾为德国最大、欧洲最为著名的城市档案馆之一。档案馆保存有近 800 位著名德国作家、作曲家和政治家的个人文件,还有早至公元 922 年的手稿档案,档案排架长度达 8 千米。2009 年 3 月 3 日下午,科隆市档案馆轰然倒塌,事故诱因竟然是档案馆所在街区修建地铁所造成的。需要特别指出的是,有人事先已经在档案馆发现了一些裂纹等蛛丝马迹,但并没有引起足够的重视,更没有及时采取任何紧急处置措施,致使馆舍倒塌时全部档案被废墟掩埋。我们熟悉的另一个典型案例是发生在北京的民族文化宫水管跑水事件。2005 年 11月 15 日,因水管爆裂致使该单位所藏 60

21、余万册图书中的 2 万多册图书被浸湿。所有这些都昭示我们,对于城市档案馆的防灾减灾问题,应当更加引起我们的关注并积极开展研究,有针对性地探索相应的应对策略,保护城市档案,保护城市记忆。 3.3 关于核心档案的特殊管理 西方国家档案部门所说的 vital records,指的是重要档案或核心档案。美国好莱坞大片国家宝藏虚构了一个涉及多股力量设法获取美国国家档案馆保存的独立宣言的传奇故事。其实,美国国家档案馆的镇馆之宝,其保护措施之审慎、严密是世所罕见的,是当今核心档案特殊保管措施的典范。确定各档案馆保存的核心档案,为其创造最适宜的保存条件和进行特殊的保管,在突发事件中对其优先进行处置和转移,应当成为各级国家档案馆的一项基本制度。 核心档案的特殊保护措施至少可以从以下几个方面来考虑,比如采用