浅谈香港申诉专员公署绩效指标的构建与运.doc

1、浅谈香港申诉专员公署绩效指标的构建与运论文关键词：香港；申诉专员公署；绩效指标 论文摘要：围绕效率、效果、质量等绩效主题构建香港申诉专员公署的绩效指标，并运用它们测量香港申诉专员公署的绩效，同时使用跨时期分析法得出其绩效不断提高的结论。指出这对提高大陆行政效能监察组织，特别是行政效能投诉组织的绩效具有启示意义。 香港申诉专员公署(原名为香港行政事务申诉专员公署)根据行政事务申诉专员条例(后来改为申诉专员条例)于 1989 年 2 月 1 日正式建立。香港申诉专员公署的职能是依据投诉或主动发起对行政失当的调查，并出具报告。依据香港申诉专员条例第 2 条第 1 款， “行政失当”(maladmin

2、istration)是指行政欠效率、拙劣或不妥善，具体包括：1)不合理的行为，包括拖延、无礼及不为受行动影响的人着想的行为。2)滥用权力(包括酌情决定权)或权能，包括作出下述行动：不合理、不公平、欺压、歧视或不当地偏颇的行动或按照属于或可能属于不合理、不公平、欺压、歧视或不当地偏颇的惯例而作出的行动；或完全或部分基于法律上或事实上的错误而作出的行动。3)不合理、不公平、欺压、歧视或不当地偏颇的程序。香港申诉专公署的主要业务是接受和回答查询、接受和处理投诉、直接调查(或主动调查)。从申诉专员的职能可以看出，申诉专员公署具有行政监督的性质。因此，香港申诉专员公署的绩效评估。对提高大陆行政效能监察组

3、织，特别是行政效能投诉组织的绩效具有重要的借鉴意义。 一、香港申诉专员公署的效率指标 “绩效考评是定期界定、监测和使用关于组织和工作项目绩效的客观指标的过程。 ”绩效评估是紧紧围绕绩效指标这个中心；绩效考评就是构建和运用绩效指标的过程。所以说，绩效评估的关键是构建绩效指标体系。从本质上说， “绩效指标是关于公共部门与公共项目各方面的客观的、高质量的标志。 ”从技术的方面说， “绩效指标是关于如何获得考评结果或者如何收集数据而对绩效维度进行操作化界定的一种说明。 ”卓越认为， “维度位居评估模式的中间层次，是对评估范围的类型划分，通过维度区分，可以使评估层面更加条理、使评估标准更具有可比性。 ”

4、而绩效维度和绩效指标都必须在绩效主题或绩效要素的指导下确定。虽然绩效主题或绩效要素有经济、效率、效果、质量、公平、责任、回应性等等，闭但本文主要是在效率、效果、质量绩效主题指导下构建一些指标对香港申诉专员公署进行绩效评估。 众所周知，在经济领域里存在两种有关效率的定义。生产效率是按生产物品和服务的平均成本来测量的。分配效率则按经济系统生产产出的产品和服务的量来测量，这个量反映了人们通过消费决策表现出来的偏好。借用经济学的理论和观点，政府绩效评估理论中也有生产效率和分配效率两种概念。但是“实际上，分配效率是无法测量：没有方法可以用来测量出资源配置过程的结果是否反映了个体和某种意义上的整体的一连串

5、偏好。 ”所以，本文主要关注生产效率。生产率通常被说成投入与产出的比例关系。二者的具体比例关系形态多种多样：“资源(投入)减少而产出增加；资源保持原样而产出增加；资源增加但产出增加的幅度更大；产出持平但资源减少；产出减少但投入减少的幅度更大。 ”这种资源投入一般是指可以用货币加以计量、核算的人力、物力资源。 “效率测量是一种更为细致的方法。来评价每单位产量或工作数量的资金耗费。”阁我们认为。在测量生产率时，还应该考虑时间这种资源。虽然它不能用货币计量。因此，我们采用两个指标来测量香港申诉专员公署的生产率。 第一个指标是工作产出与营运开支的比率。或者说工作量与营运开支的比率。香港申诉专员的业务工

6、作主要有三项，即接受查询和投诉、调查投诉和直接调查。因此，香港申诉专员公署的工作量就有接到的查询投诉数目、终结的投诉数目、直接调查项数。我们可以从香港申诉专员公署的 2002、2003、2004、2005、2006 年度报告中搜集这些年度的营运开支和工作量的数据。2002 年度的营运开支为 87065543 港元，2003年度的营运开支为 86527214 港元，2004 年度的营运开支为 63946230 港元，2005 年度的营运开支为 53552480 港元，2006 年度的营运开支为53536612 港元。2002、2003、2004、2005、2006 年度完成直接调查的项数分别为

7、4、6、5、5、4。2002、2003、2004、2005、2006 年度接到的查询投诉数目分别为129003736、142984382、125524661、ll7424654、146334266。 ”2002、2003、2004、2005、2006 年度终结的投诉数目分别是3790、4370、4345、5023、4309。这里，我们大概以终结的投诉数目与营运开支的比率来代表工作产出与营运开支的比率。经计算，2002、2003、2004、2005、2006 年度的终结的投诉数与营运开支的比率分别为 00044、00051、00068、00094、00080。从这些数字可以得出，五年间的这个指标

8、基本上呈上升趋势。这就说，生产率越来越高，同样一港元带来更多的工作产出。 第二个指标是工作速度。这里，我们仅以用 12 个月以上终结的投诉案占全部投诉案的比率这个三级指标来测量。同样，我们可以直接从香港申诉专员公署的年度报告得到这个指标的数据。2002、2003、2004、2005 年度，用 12 个月以上终结的投诉案占全部投诉案的比率分别为 24、05、04、02。这个比率呈下降趋势，说明办理案件的平均时间越来越少，也就是说办案速度越来越快。 二、香港申诉专员公署的质量指标 香港申诉专员公署主要是一个提供服务的法团。因此，对香港申诉专员公署的质量测量主要是指服务质量测量。要对服务质量进行评估

9、，必须把握质量的内涵。鲍法德在质量概念的发展演变中区分了 4 种主要概念：质量要合乎规范(源自工程学和契约文化的观点)；质量要适应目标(或符合组织目标，基本上源自系统论观点)；质量要满足顾客期望(或超越顾客期望，源自顾客心理学)；质量要充满激情地投入质量是语言和数字之外的东西(社会心理学)。我们倾向于源自顾客心理学的质量概念，也就同意尼古拉斯亨利对服务质量测量的定义。 “服务质量测量是针对管理回应客户需求与期望(例如时效、准确性以及礼貌周到)以价值为基础的评价。 ”与服务质量指标高度相关的一个指标是顾客满意度。“客户满意指标经常与服务质量指标紧密相关，但这两个指标并不是完全相同的，它们应该被看

10、成两个独立的绩效指标。 ”所以，我们在对测量公署服务质量时，考虑顾客满意度。 在此基础上，我们构建案件复检率、案件复检改变率、对公署的投诉率、对公署投诉成立率等评估指标来测量香港申诉专员公署的服务质量。这几个指标的计算公式分别为：案件复检率=要求复检的案件终结的案件。复检改变率=经复检作出改变决定的案件要求复检的案件。对公署的投诉率=对公署的投诉案件数接到的投诉数。对公署的投诉成立率=成立(含部分成立)的对公署的投诉数对公署的投诉案件数。2004年度，公署共接到 359 宗个案复检的要求并改变了 l4 宗案件827，案件复检率为 826(3594345)，案件复检改变率为 39(14359)。

11、2005 年度，公署共接到 334 宗个案复检的要求并改变了 8 宗案件，案件复检率为 665(3345023)，改变率为 23(8334)。2006 年度，公署共接到 361 宗个案复检的要求并改变了 13 宗案件10126。案件复检率为 838(3614309)改变率为 360(13361)。从这些数字可以看出。香港申诉专员公署的案件复检率和复检改变率比较低。案件复检率低，这在一定程度上说明投诉人对处理结果比较满意。改变率低，这说明申诉专员公署工作人员办案质量高。从对公署的投诉方面来看，2003 年度，公署接到 8 宗投诉，成立 1 宗，部分成立 1 宗。171，2003年度对公署的投诉率

12、 017(84661)，对公署的投诉成立率为25(28)。2004 年度，接到 1l 宗投诉，成立 1 宗，部分成立 3 宗。ts2004 年度对公署的投诉率 024(114661)，对公署的投诉成立率为3636(411)。2005 年度，公署接到 14 宗投诉，成立 2 宗，部分成立 2 宗。9s2005 年度，对公署的投诉率 030(144654)，对公署的投诉成立率为 2857(414)。2006 年度，公署接到 9 宗投诉，成立 1 宗，部分成立 1 宗。2006 年度，对公署的投诉率 021(94266)，对公署的投诉成立率为 2222(29)。同样，从这些数字可以看出，对公署的投诉

13、率相当低，对公署的投诉成立率也较低，而且逐年下降。这表明了投诉人对申诉专员比较满意，也揭示了申诉专员公署工作人员工作质量好。因为，投诉人对公署的投诉的性质主要有三类：工作人员态度(包括延缓及疏忽)、工作程序、工作人员态度和工作程序；而这几项都是服务质量的核心内容。 三、香港申诉专员公署的效果指标 效果测量也被称为结果测量或有效性测量。 “结果可以分为两大类。一种是状态的变化。另一种是行为的变化。 ”结果测量应该反映这种变化。这种变化往往通过目标达成程度、需求得到满足程度等来表达。 “结果测量或有效性测量，是对目标达成程度、需求得到满足程度以及预想效果实现程度的量化。 ”为了实现效果测量的功能，

14、效果测量使用的“效果指标代表目标产出的完成程度和预期结果的实现程度。这些指标可能与最初的、中间或最终的结果相关。 ”因此。要评估香港申诉专员公署的效果，我们就要明确它的使命、目标和职能。香港申诉专员公署的使命是透过独立、客观及公正的调查，处理及解决因公营机构行政失当而引起的不满和问题，以及提高公共行政的质素和水平，并促进行政公平。申诉专员应担当监察政府的角色，以确保官僚习性不会影响行政公平，公营机构向市民提供便捷的服务，防止滥用职权，把错误纠正，在公职人员受到不公平指责时指出事实真相，人权得以保障，公营机构不断提高服务质素和效率。同样，我们在评价公署的效果时，也会兼顾顾客满意度。因为， “类似

15、地。客户满意度指标经常与效果指标联合使用，但是它们为整体工作绩效提供了不同的考察角度。 ” 以这些为前提，我们设计建议采纳率、公众信心指数两个定量指标和公共行政质素的变化一个定性指标来评估公署的效果。由于“公民满意测量是评价公民感觉他们的需要受到项目所满足的程度”公民满意度高，公民的信心指数就高，所以我们用公民信心指数代替公民满意度。从建议采纳率来看，2004 年度，申诉专员公署提出 209 项建议，197 项(占 94-3)已被所涉机构接纳并落实，9 项(占 4-3)尚在考虑中。t82005 年度，申诉专员公署提出 270 项建议，263 项(占 974)已被所涉机构接纳并落实，6 项(占

16、22)尚在考虑中。2006 年度，申诉专员公署提出 110 项建议，140 项(占 945)已被所涉机构接纳并落实，6 项(占 55)尚在考虑中。公署的有关改进公共行政的建议大部分被采纳，促进香港公共行政的质素得到不断提高。有关机构通过落实本署的意见和建议，使公共行政及服务在多方面得到改善，比如制定清晰指引和标准，使职员有效执行职务；为跨部门的协调工作作出更好的安排；采取措施改善处理市民的查询投诉；为属下职员提供培训；落实改善服务的措施；为市民提供更清晰的资料。正是由于公署对改进公共行政的有利作用，公众对申诉专员公署信心指数高。在 2003 年香港大学进行一项关于“香港社会凝聚力”的调查，访问

17、了 1054 名 18 岁以上的市民。这是一次市民对各管治部门和监察机构的信心的调查。调查结果是市民对申诉专员公署的评分平均为 747 分(10 分表示绝对信任)。 四、结语 总之，不管是从效率、质量、效果单个主题来看，还是从这些主题的综合来看，香港申诉专员公署是个高绩效组织。因为它具备了高绩效组织的本质属性或特有属性。 “高绩效组织就是用相同或更少的资源生产或提供较高质量的所要求的产品或服务的一组雇员。 ”香港申诉专员公署不仅工作效率高，而且工作质量高，还有工作效益好。鉴于香港申诉专员公署与内地效能监察组织，特别是机关效能投诉组织有着相同或类似的使命、任务和职能。内地行政效能监察组织应该研究和理解香港申诉专员公署高绩效的原因，从中学习，进行标杆管理，采取有力措施，如增强和实现自身的独立性、提高工作人员素质和能力、创新工作方式、建立健全服务承诺机制、建立对自身的绩效评估制度，等等。这些都是创建高绩效的内地效能监察组织现实而紧迫的任务。