城镇化之路与二元土地制度改革.doc

1、城镇化之路与二元土地制度改革黄英伟中国的城镇化为什么是土地的城镇化远高于人口的城镇化？在城镇化过程中，假定农民的基本权益甚至生存权得不到有效保护，城镇化的发展必将面临一个矛盾的凸显期，而且有可能让中国社会陷入这样的怪圈：城市越发展，农民越艰难，最终导致农村经济的破产。在目前的国情下，我们必须谨防城镇化的大跃进，宁可要求城镇化步伐迈得小一些，也不要城市的片面繁荣。一些地方要求农民土地换社保，让农民上楼，说到底看中的还是农民的土地。不改变目前的征地制度，尽管地方政府极力推进城镇化，但受城镇化成本的约束，农民市民化的难度只会加大，原因是农民并不享受土地的增值收益，这让农民失去了藉以在城市立足的资本。

2、造成这种局面，从根本上说，源于城乡二元土地制度以及城乡二元户籍制度所造成的城乡分离的格局，二元户籍制度使农民失去了自由迁入城市的自由；二元土地制度使地方政府能以国家的名义随意强行征收农民的土地，不改变目前征地制度中农民包括农村集体的弱势地位，农民就无以摆脱受侵害被侵占的处境，城镇化发展带来的可能就是农村的进一步凋零。所以中国的城镇化之路必须要解决好二元土地制度改革这一最根本的问题。土地的城镇化为什么高于人口的城镇化？目前中国的城镇化率是 49.68%，但在 1980 年改革开放之初中国的城镇化率只有 19.39%。改革开放使中国的城镇化率以年均 1%的速度递增，进入了一个快速城镇化的发展轨道。

3、但是，对中国城镇化率的高低一直都有一个争论，有研究者认为，“20 世纪 80 年代以来，我国主要通过县改市和乡改镇等手段提高了城市化水平，因此城镇化水平有所高估”；但也有学者认为，以官方统计的城市人口比重来衡量，中国的城镇化水平被大大低估了，原因是“出现了许多农业人口已经定居城市多年，但按户籍仍然属于农业人口，不被统计为城市人口”的现象。如果说城市化率被高估，说明当时有一部分农村人口是因行政区划的变动而转换身份的，因为已没有“招工”和就业等的保障，城镇化的质量并不高。目前城镇人口的统计，统计部门把在城镇居住 6 个月以上的流动人口都统计为城镇人口，其中的农民工数量少说也有两亿，但严格来说，这部

4、分农村人缺乏居住等条件，仍不能享受城市人口的正常待遇。城市化率被低估的情况，只能说明还有一部分已在城市就业和生活的农村人还被阻挡在城市化的大门之外，被当作临时进城人口看待。这种局面的出现，显然是二元户籍制度所造成的。但是不论哪种情况，我国严格意义上的城市化率都不高，这说明，“我国城市化发展速度与质量严重不平衡”。如果说，准确的城市化率还是笔“糊涂账”的话，我国土地城市化率大大高于人口城市化率却已是个不争的事实。国家统计局数据显示，2001 年我国城市覆盖的面积达 408.9 万平方公里，比 1990 年增加了 219.2 万平方公里，占全国国土面积的比重由 1990 年的 20%增加到 42.

5、6%，11 年时间，城市土地面积扩大到原来的 1.86 倍，每年的土地城市化率达 17.24%，是人口城市化率的 17倍。中国社科院发布的2009 中国城市发展报告显示，2001 年至 2007 年，地级以上城市市辖区建成区面积增长 70.1%，但人口增长只有 30%。2010 年，我国的城市化率达到了 47.5%，即使城市户籍人口所占比例达到 36%，两者的差距仍达到 11.5%。在十二五规划纲要中，有部分省市明确提出加速城市化的目标，福建省就提出，力争城镇化率每年提高 1.5 个百分点，到 2015 年城镇化率达 60.1%.城市的规模像摊大饼似地不断扩大，城市化有可能演变成只是片面地不断

6、扩大城市的版图。我国是个人均土地面积极少的国家，人均国土面积只有 0.726 公顷（美国27. 1 公顷，澳大利亚 37.20 公顷），人均耕地面积不足 0.1 公顷（美国 0.7 公顷，澳大利亚 3.56 公顷）。可以说，中国城市化遇到的最严峻挑战是有限土地资源的约束，节约使用土地应当是一项长期的基本国策，城市化应是高效使用土地资源的城市化。目前来看，相对于地方政府疯狂的圈地行为，一些地方可能很快就面临无地可用的境况，以长三角为例，有文章指出，“在经济发展过程中由于城市扩张、工业园区开发、交通等基础设施建设，必然要占用大量的土地，但是长三角土地资源本身就比较匮乏，按照目前的速度，12 年后长

7、三角将无地可用。”追求土地城镇化显然已经违背了因工业和经济发展而使人口往城镇聚集的城镇化的自然演进的规律。二、地方政府为什么要求农民“上楼”？重庆户籍改革曾经引起全国的关注，按照重庆市政府的计划，从 2010 年 8月开始，作为中国统筹城乡综合配套改革试验区的重庆市以解决农民工城镇户口为突破口，开始全面启动户籍制度改革，力争到 2020 年全市户籍人口城镇化率达到 60%以上。目标是“10 年内让 1000 万农民转为城市户口”。重庆市市长黄奇帆形象地比喻：在这次户籍改革中，进城农民将穿上城市就业、社保、住房、教育、医疗“五件衣服”，同时脱掉农村承包地、宅基地、林地“三件衣服”。尽管重庆当局否

8、认，户籍改革是政府看中了农民的土地。但毫无疑问，让转户居民退出承包地，及宅基地使用权和农房，是政府户改计划中的目标，重庆户籍改革就明文要求，“最多 3 年内，农民要退出承包地和宅基地，由政府有偿收回”。 已经城镇化的农民最终还是会退出承包地甚至宅基地。另一个例子是，从 2008 年 6 月 21 日起，山东诸城市撤销辖区内全部行政村，把全市 1249 个村庄合并为 208 个农村社区，山东淄博、临沂、济宁、德州、聊城等地都部分推行了“撤村改社区”。农民集中居住，交出原有的宅基地。以获取城镇建设用地指标、补充地方财政收入，其背后的主要推动力量就是国土资源部出台的“城乡建设用地挂钩制度”。近年来，

9、一场让农民“上楼”的运动，在全国二十多个省市进行。打着城乡统筹的旗号或新农村建设的旗号也好，实施拆村并居运动的结果是，随着无数农民“被上楼”，无数村庄正从中国广袤的土地上消失。不管适不适合农村的发展和农民的需要，各地的目标都相同：将农民的宅基地复垦，用增加的耕地，换取城镇建设用地指标。他们共同的政策依据也是“城乡建设用地增减挂钩”。这种做法，不仅改变农村的生活型态，由于违背农民意愿侵占农民利益，还导致了农民生活水平的下降，一些农民在土地被征收后甚至还面临着无楼房可住的境况。审视改革开放以来中国城镇化的进程，我们发现每个阶段都带着浓厚的行政色彩，从城市数量来看，从 1980 年到 2000 年，

10、中国的城市数量增长极快，出现很多“量变”，全国从 223 座城市增加到 667 座（其中包括许多县级市），人口超过 100 万也从 15 座变为 37 座，各地都在极力提升城市规模和等级，原因是中国的城市是行政实体，一个城市在行政等级中地位越高，其自治权、政治权力就越大，所以地方政府想尽一切办法要把本地区提升到更高的级别。正如上文所提到的，“20 世纪 80 年代以来，我国主要是通过县改市和乡改镇等手段提高了城市化水平”，但人口城镇化的生活品质并没有实质性的提高。从上世纪 90 年代开始，提速工业化，全国大搞征地运动进行开发区建设，农民集体土地被大量侵占，“最高峰时开发区达 8000 多个，当

11、时全国每年流失的耕地数量为 1000 万亩以上，人为征占为 500 万亩，按人均 2 亩耕地计算，13 年间全国失地农民数量起码达 6500 万人次。”，与此相对应，上世纪 90 年代初以来我国城市化水平得到了较大的提高，1990 年到 2001 年 11 年期间，我国地级城市数量就由 188 个增加到 269 个。进入新世纪以来，尤其是近几年，我国的城市化目标在惯常的征地手段外，又盯上了农民的宅基地，更大规模的“圈地运动”主要是通过拆迁和征地及拆村并居等手段加以推进。但是这种乡村变社区的简单的“人口城镇化”策略，只会让大量没有生活来源的农民流入城市，表面看是加快了城镇化，实际上可能导致失地农

12、民变成城市失业贫民。 地方政府为什么热衷于让农民上楼以及“拆村并居”？在不少研究者看来，农村住宅属粗放式建设，一些旧农舍，“除民住生活用房外，还有猪舍或羊舍，牛栏、柴草间、晒谷场等，农民的人均占地面积达 120 平方米，大大超过城市居民的居住面积。此外，还有近 30%的房屋基本无人居住。 这些分散的旧民居是需要在人口城镇化过程和新农村建设过程不断改造利用”。正是居于这样的理念，认为旧农舍降低了土地的利用效率，导致农村大量的土地资源得不到合理利用，因此需要“村改居”。“村改居”其实就是强制减少农村宅基地面积，以增加城镇建设用地面积。但是中国农民毕竟占中国人口的绝大多数，在现有国情之下，尤其农民土

13、地的被征用无法发挥增值收益作用的前提下，各地乡镇都在搞“拆村运动”、“让农民上楼”其所带来的负面效果还是值得让人深思，因为农民土地的大量流失，会给农民今后的生活带来很大的隐患，现在把农民慢慢地“洗脚上岸”或“上楼”了，“洗脚上岸”和“上楼”就是农民没有田地和宅基地了，但是农村社会保障机制又跟不上，最终让农民的生活无所依托。让农民上楼这种举措，背后的推手同样是以牺牲农民利益来换取城市的发展，不加以制止，社会问题以后将会层出不穷。三、二元土地制度损害了农民的权益城市化是现代化的社会特征，要推进现代化必须要推进城镇化建设，我国目前还处于加速工业化和城镇化进程中，但是由于中国是个土地资源缺乏的国家，城

14、镇化对农村土地的侵占又是一种必然。尽管我们也承认，城镇化的发展，也转移和容纳了部分农村人口，对集约利用土地有帮助，但是城市的发展，只强调城市区域的扩展，即只追求空间的城市化而忽视人口的城市化，将意味着对农民土地的蚕食，导致城镇化与农村发展的对立，这种发展是十分有害的。在城镇化发展中让农民受益，兼顾城乡一体化的发展，改革二元土地制度就成了关键。二元土地制度在土地管理上把城市土地和农村集体土地截然分开，根据宪法的规定，农村土地属于集体所有，城市土地属于国家所有，国家为了公共利益的需要，可以对农村土地实行征收或者征用并给予补偿。在这一制度下，集体权利受到侵害多数是因为国家权力凌驾于集体权利之上，且得

15、不到任何救济。正是因为二元的土地制度赋予“国家”和“集体”的不对等的权利（只能由集体土地所有权转变为国家土地所有权），使我国的土地征用在地方政府利益的驱动下，可以不受节制的对农民土地加以征用，由此造成的对农民土地权益的侵害影响十分巨大。农村土地集体所有制起源于 20 世纪 50 年代的人民公社制度。人民公社成立后，土改时已经分田到户的农民土地又归于集体所有。“生产资料归集体所有、集体经济组织成员共同劳动、劳动成果共同分配是集体经济的三大特征”，改革开放后，农村因为包产到户，大多数已不存在集体经济组织，农村土地的性质实际上也相应地转化为集体成员共同所有，即由公有制转化为“共有制” 。与集体经济名

16、存实亡一样， 土地的集体所有制也仅仅存在一个名义上的集体，农村土地实际上失去了集体力量的保护。从权利主体来看，农民并不具备集体土地产权主体的地位，农民土地权利的弱化及集体权力的虚置，在二元的土地制度下，最严重的后果是，由于城乡土地市场被人为地割离了，形成城市土地市场和农村土地市场界线分明的两个不同的市场体系，而地方政府可以以国家的名义行使着从集体土地到国有土地的转化和转让的权力并垄断土地一级市场，在征收时一方面压低对农民的补偿价格，在转让时则极力抬高国家土地使用价格，两种价格之间产生的巨大的增值收益，成了地方政府土地财政的源泉，但是农民和集体利益却被极大地损害了。农村集体土地由于产权不清晰所导

17、致的权利的虚化，没有与政府平等谈判的权力，使地方政府对农村土地的征用几可达到“为所欲为”的地步。目前土地城镇化的进程加快，最根本原因就在于，国家“放纵”地方政府对农村集体土地的征用，不仅仅是公共利益需要的时候，一些非公益项目的需要，农村土地一样被地方政府征用后国有化。不少“为官一任”的地方官员，更是打着各种名义进行“圈地”，并滋生腐败。在中国这样的大国，土地被征用及城镇化的数字是十分巨大的，有统计指出，如果将全国的基本建设加起来，每个月都有一个相当于澳洲布里斯本这样的城市在建成，每年从农村转为城市的人口则约为 2 千万，一个近似于澳洲总人口的数字。但是由于对农民实际补贴水平过低，农民并没能从城

18、市化的进程中获取好处。在二元土地制度下，问题的根源就是，大量的农村集体建设用地和耕地如果一旦被城市发展、城镇化所需要，就会非常廉价地转变为国有用地，付给农民的补偿金实际上是十分低廉的。这不但不利于减少对农村土地的粗放利用，也不利于对城市空间的更为有效地利用，减少城市土地资源的浪费和闲置。对城市和乡村的发展都会带来十分不利的影响。二元土地制度目前已到了需要打破的时候。但如何改革这一法律体系，从土地保护和利益受损害一方来说，显然是需要赋予农民与政府谈判的对等的权利，这就需要明确以农民为主体的农村土地的权利和法律地位。但在农村土地所有权的问题上，近年来一直都有争论，因为按宪法的规定，我国实行的是社会

19、主义土地公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制，使农村土地的所有权问题难以突破。其实土地能不能私有化，最大的问题并不是土地效益的问题，而是牵涉到了意识形态领域，也就是这是事关国家执行的是公有制还是私有制的重大的制度问题，这个问题不解决，土地是否能够私有化就无从谈起。四、城镇化之路不能与严格的耕地保护政策相违背 美国地理学家诺瑟姆（1975）有一研究成果，城市化进程具有阶段性规律，当城市化水平超过 30%时，城市化进程出现加快趋势，这种趋势一直要持续到城市人口超过 70%才会趋缓。也就是说，城市化水平在 30%至 70%的时候，是一个国家或地区城市化高速发展的阶段，同时也是建设用地增加和耕地减

20、少最快的时期。在我国这样的人口大国，在避免强征的法律性规定没有取得突破的前提下，保护耕地不被随意侵犯必须是摆在第一位的。但是近几年，随着城镇化进程的加速，耕地一再受到侵蚀，目前中国耕地面积仅约为 18.26 亿亩，比1997 年的 19.49 亿亩减少 1.23 亿亩，中国人均耕地面积由 10 多年前的 1.58 亩减少到 1.38 亩，仅为世界平均水平的 40%。18 亿亩耕地红线已经岌岌可危城镇化就其实质而言是农村人口的城镇化，城镇化如何推进，我们必须考虑发展阶段的变化。由于农业比较收益下降，农村现在没有吸引力，留不住人，导致农村劳动力短缺和老化严重，青壮劳力往外流，不少村庄还出现了“空巢

21、村”， 有统计表明，目前 3/4 的农村已经没有青壮年劳动力可以转移，农村劳动力短缺和老化，导致农业生产力和收益进一步下降。这个恶性循环，使得中国农业的可持续发展基本上成为不可能。这不由得让人忧虑国家的粮食安全及农业生产问题。拿猪肉供应来说，据中国商务部数据显示，猪肉价格在 2011年 6 月中旬创下新高，达到 23.6 元/公斤，同比上涨 62%，目前年富力强的劳动力多不留在农村，本应成为城市鱼肉蔬菜等副食品主要提供者的部分劳动力，已成为购买者，使得供求关系加速失衡。也由于城镇化，过去许多种粮吃的农民变成了进城买粮吃的非农业人口，中国这样的近 14 亿人口的大国，粮食不能依赖大量进口，谁来养

22、活中国人又严峻地摆在了人们的面前。多年来，中央和地方政府高度重视城市化，在城镇化的推动下，尽管没有解决户籍问题，农村人口还是大量地向城镇转移，不让农村人口增加，没有懂技术的农村“精英”扎根农村，农业种植的前景还是让人忧虑。城镇化发展是全球国家共同选择的社会发展方向，是人类自身全面发展的需要。土地资源的不可替代性要求城镇化过程中必须高效集约地使用土地资源。但城镇化的发展基本上是由经济增长引起的，城镇化进程必须与经济发展水平相对应。西方国家城市化的自然演进过程其根源就在于市场经济，我们说转换城镇发展机制，就是要逐步实现城镇发展从过去主要依靠行政办法到主要依靠市场机制的转变。中国主要应通过创造大量非

23、农产业工作岗位来实现农业劳动力的调整从而推进城镇化。但人口随产业转移，在经济增长速度呈现下降态势之下，农业劳动力向非农产业转移的速度也将相应放慢，这是实现城市化目标所存在的难点。对于经济发展水平较缓慢，非农产业尚未得到较大发展的地区，经济内部不存在城镇化的需求和条件，强行推进城镇化，不利于经济正常发展，这些地区的当务之急是发展经济，提高工业化水平，为城镇化创造必要的条件。城镇化的发展必然遵循市场经济的发展规律。我们到底需要怎样的城镇化？反思我们的城镇化策略，我们必须首先要认识到中国是个土地资源十分稀缺的国家，绝不能以牺牲肥沃的耕地和牺牲农民的宅基地等根本利益来换取城市地盘的扩大和 GDP 的增

24、长，即使出于工业发展的需要而扩充城市地盘，城市建设用地原则也应该是保护耕地而更多地选择荒地和山地，在这样的前提下，我们完全可以质疑城乡建设用地增减挂勾存在的合理性和科学性。在城镇化的同时，我们应该树立一体化的思想，让资源更多地向农村流动，把土地真正地还给农民，吸引更多农民回乡种田，以确保国家粮食安全和农副产品的供应。过度城镇化，损害的是农民的根本利益。即使以减少农民的名义，在征地方与被征地方权力不对等的情况下，片面推进的城镇化事实是强制城镇化的结果，这种制度危害是明显的。破除城乡二元土地制度，赋予农民更多的土地权益，是目前中国城镇化需要解决的最根本的问题。注释：中国城市化：实证分析与对策研究，厦门大学出版社 2002 年 6 月第1 版 P10； 同上，P23 ；农民日报，2011 年 5 月 10 日第 3 版；胡志刚：略论实现长三角地区城市化与土地供应之间的平衡，科学发展2010 年 03 期 P18； 同，P65 70；黄英伟：农民身份，新华出版社 2010 年版，P99；肖锦：中国城镇化进程及其环境问题的思考，中国环境科学学会学术年会论文集（2009），P4；参看：肖金成：我国土地产权制度研究，经济要参（京）2006.074。