乡村干部人事更替的现实分析及思考.doc

1、乡村干部人事更替的现实分析及思考刘意一、 “荐举”有其存在土壤虽然在历史的不同时期，曾经有各种针对用人的考试制度存在，但是，干部“荐举”从未因考试制度的兴衰而失去其重要性。进入当代，随着农村的发展，可以选择的人客观上不是减少，而是增加了。但是随着乡村生产单位由大到小的变化，乡村公共活动大大减少，介入公共活动的人也大大减少，大部分农村青壮年外出打工，选择干部的困难不断增加，老干部不得不继续当。这种状况的延续，造成一些村庄干部多年未能更换，一些村庄则扩大寻找范围，把在私务盈利活动中显示了佳绩的人，提拔到公共岗位上来。农村后备干部的选拔标准或者荐举标准相对稳定，一般都要求受过教育（初中或高中），积极

2、要求进步，有相当的阅历，品质优秀者。但目前，乡村后备干部荐举也存在一些问题，如有学者撰文指出，“村后备干部人选目前多数是由各村党支部召开支委会直接研究决定, 没有实行公开透明的选拔，乡镇党委也因事务繁多, 基本未作认真深入的调查就确定了人选”。荐举的结果与两个因素有着重要关联，一个是举荐人（或群体）是谁，另一个是这些举荐人关心的是什么。确定后备干部的首要环节在基层，主要由同级（村）或上一级（乡镇）在职干部荐举。这就导致一些即将下台的干部，为了保障自己下台的后续利益，利用这一机会推荐“自己的人”在农村往往是亲属，而将上级所定的行政标准束之高阁。乡村干部主要以“组织”推荐者的身份参与荐举，通过同意

3、、承认或默许来表现其影响。为了解决村级治理人才匮乏的问题，县以上单位往往要求下派“干部”，直接担任经济薄弱村的书记，但是下派到村的是乡镇干部，县市干部只在乡镇挂职“锻炼”，作为考察和锻炼、提拔的必要程序，短期效应明显，因此这些人很难和当地人打成一片。而县级政权直接干预村务的理由和动力相当有限，除非有大量的投诉引发他们的强制性介入，相反，他们往往依赖基层干部的帮助才能完成各项计划，这些都强化了荐举在乡村两级干部更替方面的作用。二、争取组织内部支持的竞争正在不断上演农村干部新人产生的一般程序显示，基层干部地位的分配强烈地依赖乡村两级行政构成的组织化支持，这个支持系统，通常是在选定为后备干部之后逐渐

4、建立起来的。一旦支持关系确立，组织的安排就可以合理进行，例如在村老党员中开会打招呼，取得他们的支持，也可以在村民代表大会上按照议定的新人提出条件：年龄、教育程度、党派要求等等，让人一听就明白将会由谁来接班，还可以提供县党校的进修机会，学习新知识，结识新领导和新朋友。这样干部职位的竞争就变成了面向争取任职人员的内部支持，而非竞争外部社会的支持；竞争的战略也不是挑战在任者的权力，而是迎合其需求。干部支持系统的作用还体现在常规性的干部“微调”方面。村级干部不是整齐地换届，荐举必定和适时的微调相互配合，微调可以在村一级（经上报审批）、也可以在乡一级（经征求村班子意见）做出决定。乡镇对于干部微调也有相当

5、的作为，它可以在统一的村级换届选举前夕，免职部分干部，轮职部分干部，在后备干部中选拔部分充实各村领导岗位，任免的范围可以涉及党支部、村委会、经济合作社等所有的位置。这样，乡村两级在人事安排方面的合法性及主动权，使得干部更换成为有所准备的过程，如果在选举中杀出黑马，落选者也可能会适时受到其他委任，以便为下次换届作准备。三、社会利益组织化对抗干部利益组织化趋势日渐明显无论推行乡村选举的最初动力是什么，它在结果上都活跃了运用政治手段促进社会利益组织化、并在不同利益的组织系统间建立竞争关系的活动，区别只在于深入的程度及动员的范围。社会利益组织化首先冲击的是乡村两级干部的荐举权。选举将荐举式的授权关系转

6、变为选民通过选票授权，由干部群体的议和内定转变为公共竞争，后备干部都得经过选票的检验，通过人事任免继续建立网络、强化权力、延续利益分配格局的机会减少了，也成功地解决了干部能上不能下的棘手问题。不可否认，选举对乡村两级干部网络的稳定性构成了相当的威胁，村干部连任率不断降低，建构稳定的地方干部网络需要的重要因素长时间稳定的合作性工作关系不那么容易获得了，新人的进入和频繁更换使干部网络的效用遇到不少困难，这对地方势力在乡村层次的集结是一个不利条件，于是，在基层干部群体中普遍出现了对新控制方法的生疏和不适应，缺少了原来控制秩序提供的人际网络依赖，乡村权威的控制能力明显下降，他们无法再如从前那样施展威力

7、，而必须跟随统一的程序又使其失去部分灵活“立法”的“自主”地位。以致于在某些农村酝酿退离干部的“补助和保险”改革，以增加他们失去职位后的保障。授权来源的变化，推动了村务决策向更为审慎务实的方向发展，参与决策议论的范围进一步扩大，对决策的议和程序开始受到重视。乡村干部集体意识到，自己的权力并非无限，权力的有限不仅仅是因为上级领导监督的存在和加强，而且关键来自选民监督的限制，并且选民正在以社会利益组织的形式冲击干部利益组织化的权威。但是，由于我国村委会换届选举对候选人资格没有严格的条件限制, 也致使个别素质低、品德差、目的动机不纯的人通过不正当手段, 挤进了村干部队伍, 给村级班子的先进性造成了十

8、分不利的影响。社会利益组织化的构建并非整齐划一，其中还夹杂着各种声音，需要国家去引导。四、乡村干部人事更替的思考乡村干部更替更重要的在于通过制度安排对权力进行再分配，这种制度安排不仅在于推行选举方面，更在于村民对日常村务的知情权和监督权的实现，这已经超越了选举本身。不少村民对选举缺少投入和兴趣，和选举是否关乎今后利益有关。村民要的不仅仅是选举，更是在选举后能形成公正的制度防止当选干部“捞”的制度。如果没有一系列的制度支撑，选举的成果就会半途而废。只有村民不仅可以选择人，同时可以选择治理制度来保证他们的监督时，社会制衡的能力才会得到建设，由选举打开大门的村民自治才会有更明确的进步方向，乡村干部更

9、替才会朝着健康的方向发展。正如十七大报告中所说：“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。”通过以上分析，我们对乡村干部人事更替做出如下建议。（1）“阳光举荐”迫在眉睫。既然举荐这一看似“不成文”的规则在乡村干部人事更替中占据如此重要的席位，那么当前需要做的就是让举荐阳光化、可操作化。对于后备干部选拔问题，由于人选范围广大，必须在一定范围、时间等因素确定的情况下，选出合适的后备干部人选。（2）尽早建立保护改革者、保护坚持原则干部、保护埋头苦干干部的机制。在改革年代，在体制转型期，面对各种复杂的利益关系，党和国家要求干部坚持原则不怕得罪人，要求干部勇于改革不回避矛盾，要求干部埋头苦干、不尚空谈、不拉关系，但坚持原则、埋头苦干的干部往往得票率不高；而没有明显缺点也不干多少实事的迎合型干部，偏重搞人际关系，反而会得高票。村民选举出的干部更需要得到组织内部的支持，这种支持是制度、机制上的支持，需要建立起正确评价、考核干部的制度机制，才能引导干部敢于开拓、敢于碰硬、敢于坚持原则、乐于埋头苦干。（作者单位：广东省韶关市委党校） 文章来源：中国乡村发现第 13 期 湖南人民出版社