行政文化学.docx

1、行政文化学一、政府与行政二元论：又称政治与行政分离理论（威尔逊和古德诺提出）。1国家职能分为两种：一种是国家意志的表达，是政治职能；另一种是法律和政策的执行，是行政职能。2政府官员分为两类：一类是政治性官员，负有政治责任；一类是专业性的行政人员，有独立性。3现代官僚制度由两部分组成：政治类官员，由选举和政治任命产生，体现民主原则。事务类官员，由公开竞争来选拔，在政治上保持中立，实行长任制或终身任职。二、佛雷德.里格斯认为，迄今为止人类的行政模式可以分为融合型的农业型行政模式、棱柱型的过渡型行政模式、绕射型的工业型行政模式三种模式。这三种模式反映不同社会形态的发展水平，能够解释现代工业社会、传统

2、社会和发展中国家的行政现象。1、农业社会的行政模式融合型行政模式（1）以农业生产力为经济基础；（2）土地的分配与管理是政府的最重要事务；（3）官僚的职位重于行政政策；（4）家族与亲族主义的行政风范；（5）世卿世禄制度；（6）政治与行政不分，权力来源于君主，行政官吏在政治经济上都是特权阶层；（7）政府与民众沟通少，同一阶级间交往也受空间限制；（8）行政活动以地域或土地为基础，行政的主要问题是维持行政的一致和统一。2、工业社会的行政模式衍射型行政模式（1）自由经济或前苏联式的管制经济为基础；（2）民众与政府关系密切，有影响政府决策的渠道；（3）平等主义的行政风范，成就导向、对事不对人的原则；（4）

3、高度的社会流动，发达的沟通渠道；（5）政府职能明确，各行政机构分工精细，各司其职，讲求行政效率与科学性；（6）行政的主要问题是谋求专业化基础上的协调与统一。3、过渡社会的行政模式棱柱型行政模式（1）异质性：一个社会在同一时间里，同时存在不同的制度、行为与观点，而多元社会、多元经济、多元价值导致公共行政的多元性，即异质性特点。（2）重叠性：行政机构不一定产生其应当功能，行政行为往往受非行政标准所主宰，而非由行政标准决定；行政任务往往由非行政机构来完成。（3）形式主义：指政府所制定的政策和法令不能付诸实施，形同虚设，徒有虚名。三、文化：是指知识、信仰、艺术、道德、法律、习惯等凡是作为社会的成员而获

4、得的一切能力、习性的复合整体。文化与传统是密切联系的两个概念，所谓传统是人类文化进化过程中的一种特有现象，指文化系统在其历史延续过程中相对稳定地保存的那些性质、要素和结构关系等，是使文化系统保持其根本特性和系统特质的那些基本东西。不同的文化造就了不同的生活方式与族群。文化的影响不仅在日常生活中得以体现，在政治生活中所造成的影响至深。行政文化是指在行政实践活动基础上所形成的，直接反映行政活动与行政关系的各种心理现象、道德现象和精神活动状态，其核心为行政价值取向。四、不同的文化和传统背景，政治制度模式表现出明显的差异性：美国是在反欧洲封建传统中建立起来的国家，其文化中反传统倾向十分明显，抛弃了传统

5、的政治形式，实行总统共和制；英国和日本都由于历史悠久，注重传统，实行的是议会君主制；法国由于其特定的历史文化，实行的是半议会半总统的共和制；德国的文化和传统则造就了德国的议会共和制。五、阿尔蒙德将“政治文化”定义为：一国人口中对政治主体(政府机构、官员、政党组织、政策决定等)的认知、情感和评价的特有模式。六、政治文化模式分为村落地域型、臣民依附型和积极参与型三种典型类型。村落地域型政治文化的标志是：人们对自己属地的认同感强于国家的认同感，缺乏公民权意识，在认知上既没有意愿也没有能力参与政治。臣民依附型政治文化的特征：公民认为自己对政府产生影响的能力很有限，易于服从并对政治参与比较消极。积极参与

6、型政治文化是指：公民对政治有密切的关注，并有广泛的参与意愿和认知。七、中西行政文化的差异自转轴时代伊始1、古代中国历史型、道德制约权力春秋战乱导致对道德、秩序的渴求追忆与怀旧“上古三代”的理想秦代：科层制、郡县制爵位、贵族的衰落秦汉时期：从法家至道家，最后以儒家为主的合流，统治成本、统治技术、统治效能与统治模式魏晋时期：强调人性，渴求摆脱约束，门阀政治唐宋时期：知识的普及与门阀的衰败科举明清时期：逐渐走向专制相权的衰落对统治“术”的鄙视与热衷：君子不器帝王、将相的神异传说：政治合法性2、西方哲学型、法理制约权力对本体、真相、正义、自由、民主、法的追寻希腊时期:公共事务管理与古典民主制度传统公民

7、大会、辩论、投票（陶片放逐法）罗马时期：自然法与罗马法中世纪时期：教会、神法、城市共和的出现现代：民族国家（nation-state）、议会、科层制、专业体系的建立契约论：对国家起源、目的（无关乎历史，追寻真相、应是）的探讨西方学者研究历史的方式更侧重于寻找事件背后的原因、真相，中国的春秋等史书侧重道德的解释方式。八、儒家管理思想概述管理方式：“人治”以伦理为中心管理本质：“治人”修身、安民、治世管理前提：“人性”可塑，性善、性恶管理手段：“德治”重教化、宽猛相继管理目标：“安人”仁政、无讼、大同管理优点：在社会中培养信任，降低统治、管理过程中的“成本”。九、孟子的行政管理思想仁政；性善论；民

8、为贵，社稷次之，君为轻（一）性善说仁政的前提1、人性本善2、人性本善，故可为仁政（二）保民置产仁政的现实目标“无恒产而有恒心者，惟士为能。若民，则无恒产，因无恒心。苟无恒心，放辟邪侈，无不为己。”如何维护社会稳定？孟子提出确保民众拥有“恒产”。恒产就是固定的产业，主要指土地和园宅。恒产不只是农民的生活保证，同时还是统治者能否获得农民支持的中心环节。受孟子影响，此后数千年政府都试图从土地制度上着手，并打压商业等，以维护社会稳定。（三）养民仁政的具体措施1、制民之产与井田制2、赋税徭役有定制（四）孟子的政治伦理、行政等级观：他对齐宣王说：“君之视臣如手足，则臣视君如腹心；君之视臣如犬马，则臣视君如

9、国人；君之视臣如土芥，则臣视君如寇仇。” “君臣”等政治伦理规范是一种相对关系，不是绝对服从的关系。孟子企图在权力与道德、知识之间建立一个制约。君主的权力在现实生活中是至上的，但道德、知识在观念范围内又高于权力，从而给权力以制约。权力与道德的二元论在理论上否定了君主至上性，否定了旧传统中有权力即是有道德的合二为一论。十、官僚管理中的职能分工序官：宰爵知宾客祭祀飨食牺牲牢之数。司徒知百宗城郭立器之数。司马知师旅甲兵乘白之数。修宪命，审诗商，禁淫声大师之事也。修堤梁，通沟浍司空之事也。相高下 使农夫朴力而寡能，治田之事也。养山林薮泽草木鱼鳖使国家足用而财物不屈，虞师之事也。顺州里劝教化，趋孝弟乡师

10、之事也。论百工，审时事工师之事也。相阴阳知其吉凶妖祥，伛巫跛击之事也。易道路，谨盗贼使宾旅安而货财通，治市之事也。戮之以五刑，使暴悍以变，奸邪不作，司寇之事也。本政教，正法则，兼听而时稽之使百吏免尽而众庶不偷，冢宰之事。论礼乐 兼覆而调一之，辟公之事也。全道德 一天下，振毫末，使天下莫不顺比从服，天王之事也。十一、道家的管理思想：无为与虚君老子一脉道家的政治管理思想以“无为而无不为”为核心。“道法自然”：即顺应自然，按照自然法则办事，以自然为法，才符合“道”的精神。1、任臣以治而君无为。现代国家中有虚职“国家元首”，代表国家主权与形象，有权威而无权力，无需承担政治责任。与老子“无为”之说类似。

11、2、不为繁苛之政（1）面对数量浩繁的芸芸众生，各种不同的利益诉求，政府要承认自己的直接管理能力有所不逮、作用有限，尽量顺势导利。（2）经济繁荣的动因大多源于政府放松管制，实施自由的市场经济政策，能够达到无为而治的理想效果。十二、法家的政治管理思想1、人性自利 商鞅：“人生有好恶，故民可治也。”2、需要制度、权威保护产权 慎到：“一兔走，百人追之。积兔于市，过而不顾。”3、管理的原则：法（外在形式）、术（策略）、势（威权）结合韩非：“申不害言术，而公孙鞅为法。术者，因任而授官，循名而责实，操杀身之柄，课群臣之能者，此人主之所执也。法者，宪令著于官府，刑罚必于民心，赏存乎慎法，而罚加乎奸佞者也。君

12、无术则弊于上，臣无法则乱于下。”4、管理中以赏罚并用的措施为主，尤重刑罚。商鞅：“好恶者赏罚之本也，夫人情好爵禄而恶刑法，人君设二者以御民志，立所欲焉。”十三、中国历代行政史及其得失（一）汉代行政1、皇室与政府皇权与相权的财政（大司农与少府）分开，下属机关（六尚与十三曹）分职。2、中央与地方：三公九卿，郡（100 多个）、县（11001400 左右），官员层级少。地方上计制度，刺史（初为六百石）代表中央巡查监督。3、选举（察举）+面试制度：（1）定期举孝廉，（2）特殊任务，（3）不定期的举贤良。地方长官由中央委派，长官任免的掾属多当地人。4、国家铸币（铸币税）、盐铁官卖。5、推恩令：政治上的优

13、势，彻底扫除“封建制”；经济上的劣势，阻碍了大规模经济组织的发展。三公是指丞相，御史大夫，太尉。共同行使宰相的职权，协助皇帝处理全国的政务，参与中央政府的行政决策，并负责具体的执行。九卿是指太常（掌宗庙事），光禄勋（管宫廷内的警卫事务），卫尉（禁卫司令），太仆（管宫廷车马），廷尉（管刑法、监狱及审判），大鸿胪（管边区少数民族和诸王朝聘事务），宗正（管皇室的宗室事务），大司农（管全国的赋税），少府（管皇室的钱财）等九个机构。（二）唐代行政1、相权分拆为三省：中书（拟敕）、门下（复核）、尚书（执行，属下为吏、户、礼、兵、刑、工六部）。2、御史台脱离相权，成单独部门；观察使、节度使由中央委任，职权过

14、大。3、地方分为州、县。4、科举制度，公开竞考官吏职位。5、租（四十分之一）、庸（二十天）、调（织物），帐籍（户籍）制度。（三）宋代行政1、相权进一步分解：中书（政事堂）、枢密院同称两府，三司（户部司、盐铁司、度支司）独立管财政，用人另设考课院、三班院，谏官脱离门下。2、地方分为三级：最高为路，其次府、州、军、监，最低为县。地方在同一高层政区存在多个平行的行政组织与长官。乡役人介于县级政府和乡民之间，国家政令，由州县政府转交于乡役人落实；而民生、民意也经由他们上达。3、中央权力集中，优待士人（扩招、高薪），致冗官、冗兵、冗费。4、科举：采用“糊名”，内容从诗赋改为经义。5、税制改革的“黄宗羲定

15、律”。十四、基督教对欧洲行政管理的影响1、顺从上帝而非个人按照上帝代表的秩序管理自己，减少对公共管理的阻碍，体现对弱势群体的关爱。设立了灵魂救赎：降低了国家和政治生活在人们价值体系中的中心地位，人们可以以一种疏远的方式看待国家和政治2、世俗统治的权威来自上帝，新教认为遵守世俗秩序是基督徒的义务和美德。3、上帝的超验性，人的原罪，导致人人在上帝面前平等，而人的罪性和沦落，导致了现代民主制度“制约权力”的基本原则，即：统治者必须受到统治，在政府之中对政治权力的行使实施制衡。4、自由与守法的精神： 出埃及记中摩西带领犹太人离开埃及，就是教导人们追求自由。在回迦南的路途中，许多人开始埋怨上帝，摩西遵照

16、上帝的旨意颁布十条诫命，最终他们回到了迦南地。“为了自由，我们才服从法律”，虽由西塞罗说出，却萌芽于出埃及记。十五、古典行政与现代行政的差别1、古希腊和古罗马时期行政管理者的基本特征：A、公民参与公共行政是自觉奉献的（道德）行为，不领取任何薪水。B、任何行政岗位只能担任一次，离职必须审查。C、行政的主要事务是处理军事和民政事务。2、现代行政的主要特征：A、行政管理者都是政党官僚，金钱报酬是重要的一部分。B、从政是职业化行为。政治漠视道德。C、行政管理的重心是发展和稳定经济。D、税收是行政机器得以运转的发动机。十六、古典与现代行政环境与结构的比较（一）西方世界古典时代的行政环境与结构1、人群生活

17、模式（共同体模式）的特点：（1）整体结构：以宗族和氏族的血缘与地缘共同体为主要形态，即熟人社区。（2）经济基础：农业经济为主。（3）流动关系：低流动，安土。（4）人际关系：信任乃至信托关系。2、相应的行政特点：（1）政府形式：城邦，即以城市为中心。（2）政治的主要问题：军事和民事问题。（3）公务人员的特点：纯服务和奉献性事业，是德性的事业。政治是伦理性的，不存在政治（法律）权利的观念。（二）近现代西方行政环境与结构1、人群的生活模式：即社会模式的特点：（1）整体结构：单子（原子）化的人群结构，主要以业缘为纽带。（2）经济基础：商业（工业和后工业）秩序是社会的主要经济形态，现代货币的出现。（3）

18、流动关系：超越时空的联系，高流动性，超越地域。（4）人际关系：“陌生人”的关系，利益交换是基本的交往形态。2、现代西方社会行政的特点（1）民族国家是基本的政治结构（2）国家被认为是人民利益的“代理人”，是必要的“恶”。（3）政治的核心问题：经济利益（4）公务人员的身份设定：被认为是官僚机器的螺丝钉，是职业性的、有报酬的工作。（5）政府是不应该拥有自身的利益的。（“理性人”的聚合）十七、现代行政的基础马克斯韦伯提出的“官僚制”：是一种等级制的官僚机构。对每个官职都明确规定了职责与权限。任职者根据专业资质和较具普遍性的能力，以自由契约的方式任命（不能世袭），服从官方纪律，按照等级制中的位置领取货币

19、薪水，不能占有职位。官僚制的四个主要特征：层级制：在一种层级划分的劳动分工中，每个官员都有明确界定的权限，并在履行职责时对其上级负责；连续性：提供有规则的晋升机会的职业结构，公职是一种专业的领薪工作。非人格性：工作按照既定的规则进行，而不听从于任意和个人偏好，每一项任务都要被记录在案。专业性：官员们根据实绩进行选拔，依据职责进行培训，通过存档的信息对他们进行控制。十八、官僚制的优点和缺陷优点：系统化的劳动分工，大大扩大了运作的范围，提高了运作的精确性和成本效益。非人格性保证行政管理行为中不存在个人偏好，避免了人际关系的不可预期性。照章办事能够处理大量事务。官员和行政管理所有权的分离，使个人必须

20、依靠组织的酬劳维持生计，必须遵守组织纪律。缺陷：官僚制组织里各项原则非常复杂，存在着“反功能”倾向，越严格遵守这些原则，“反功能”性越突出。如，遵守规则会演变为僵化和官样文章；非人格性会衍生出官僚制的冷漠和迟钝。等级制会阻碍个人的创新意识和责任心。层级制在处理信息时，容易造成超载或者阻碍。十九、政府失败：是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足,公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源,致使公共支出规模过大或者效率降低，预算上出现偏差,政府的活动并不总象应该的那样或象理论上所说能够做到的那样有效。为什么政府干预会产生负效应？（一）政府政策的低效率，即公共决策失误（二）政府工作机构的低效率 （三）政府权力的寻租 （四）政府的扩张 二十、新公共管理是一种以采用商业管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量为特征的管理主义。二十一、新公共管理运动的背景（1）政府规模扩张、财政危机。公共服务、社会福利的投入越来越大，政府不堪重负。（2）西方国家在福利和税收上的左右为难，带来社会政策上的左右摇摆，结果是失信于民。（3）哲学、历史、政治学等领域的变革。