高黎贡山自然保护区(南段)保护管理问题与对策.doc

1、1高黎贡山自然保护区（南段）保护管理问题与对策浅析杨 维 春（高黎贡山自然保护区腾冲管理所，679105）摘要：位于云南省西部的高黎贡山国家级自然保护区，总面积 124459hm，其独特的生态环境，丰富的生物多样性资源、壮丽奇特而完整的植被垂直景观，具有重大保护与科研价值。目前保护管理工作中存在土地和法律，社会经济，保护区跨界保护三方面的问题。据此提出了今后相应的对策。关键词：高黎贡山自然保护区；保护管理问题；对策1、高黎贡山自然保护区（南段）概况被誉为横断山脉明珠的高黎贡山国级自然保护区，位于 2456N2609N，984E9850E 之间，地处云南西部边疆隆阳、腾冲、泸水三县（区）境内，西

2、面与邻国缅甸接壤。保护区南北长约 135km,东西宽约 9km，总面积124459 hm，其中南段处于隆阳区和腾冲县境内的面积为81443hm。高黎贡山属世界生物圈保护区、国家级自然保护区。2保护区因其复杂多样的森林类型、丰富的生物多样性资源、神秘壮丽的人文地理景观，引起世界性的关注，被认为是世界动植物起源与分化的关键地区。保护区内有高等植物4897 余种，特有种 434 种，其中有国家珍稀濒危植物和云南省重点保护植物 58 种，经济植物 258 种，药用植物1077 种，兽类 154 种，两栖动物 21 种，爬行动物 56 种，鱼类 49 种，昆虫 1690 种。其中列入国家和省重点保护野生

3、动物名录的有 82 种。2、存在问题浅析高黎贡山自 1983 年建立保护区以来，先后建立健全了管理机构，但由于存在土地权属和法律、社会经济、保护区跨界保护等问题，给保护区管理工作带来了巨大压力。2.1 土地权属和法律问题2.1.1 现行土地制度下出现的土地问题和成因1)林地权属争议在高黎贡自然保护区（南段）实验区外围局部地段，存在着保护区与集体林的林地权属争议。目前进行保护区巡护管理工作中发生林权争议的地段有 35 处。成因：高黎贡山自然保护区（南段）范围界限是以31962 年的“四固定”和 1983 的“林业三定”为依据的。在这两次定界标桩时，社区集体林面积较目前大，且质量较好，是以山体上较

4、为醒目地形地物作为界定标志，并设置界桩。但界桩之间的距离较长，且以目测的直线距离为界限，对于凹凸细部没有设置界桩，以文字描述为主，地面标识为辅核发了林权证，在西坡的林权证上，与保护区界限仅标明“东至国有林界” 。目前有的地段只要将界桩两点连线投影到地面进行对照，就发现村民已将森林毁坏，把甘蔗种植到了投影线里（“蚕食”了保护区土地） ，或已将保护区界限内的林木砍伐了。由于保护区界桩设置间距大，描述性文字清晰程度不高，加上村民对界限的理解存在偏差，是造成林权争议的主要原因。其次，在西坡，1983 年划定保护区时，调查规划的是规划院的，标定界线是县林业局工作组的，实际载界桩的是当地村民，有些地段工作

5、组人员没有到达界桩位置指挥载定，导致目前界桩所在位置与规划设计的严重不符，这也是引起林权争议原因。2)耕地权属争议保护区某些区域内有村民的零星耕地，其使用权存在4争议。成因：在保护区建立之前在保护区内有零星的耕地，80 年代初实行家庭联产承包责任制时，将这些耕地的使用权写入了农户的承包合同，划归保护区，有的任在耕种，比如曲石林家铺就有；有的虽不再耕种，都自然生长了树成了林，但属于村民自己所有。此外，像曲石林家铺和山后头，两个地段在划保护区之前分别为曲石杨家坟和小坝自然村的造林地，划定保护区时保护区与他们签订了借山造林合同，明确归定了土地属于保护区，是“借”给他们造林，刧没有合同终止期限。这些历

6、史遗留的土地问题对保护管理带来了许多难处。3)村民随意出入保护区保护区周边村民一直沿袭“靠山吃山”的旧观念，随意到保护区内放牧、采药、采猪菜、拾菌子、烧蜂等，而不认为是违法。在保护区 11 个管理站辖区都存在着这些行为。中华人民共和国自然保护区条例第二十六条规定，“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动” ，第二十5七条规定“禁止任何人进入自然保护区的核心区” ，村民的行为明显违反了法律，但近期内是难于禁止的，一是由于村民旧观念一时难于转变，二是由于是普遍现象，涉及人数达 5 万人之多。2.1.2 现行土地权属制度有碍自然保护区的扩展目前，我国实

7、行的土地权属制度，确定了国有林地和集体林地的界限，并核发了土地使用证书。从法律角度讲，将集体林地扩充为自然保护区的缓冲区域，对集体林按自然保护区的管理模式进行管理，村民对集体林的经营使用权就会受到约束，农民群众很难愿接受将集体扩展为保护区的作法。与保护区相连的集体林，生物多样性同样富集，保护区从长远发展看，需要扩展，将高黎贡山自然保护区（南段）周边社区的集体林地扩充为自然保护区，从法律、资源量、利益追求等各个侧面来思考，其难度都是非常大的。2.1.3 经常性地违反法律规章绝大多数村民知道砍保护区树木和偷捕盗猎野生动物是违法行为，由于不法商贩收购，在经济利益驱使下，极6个别人明知有法律规定，还去

8、实施违法行为；由于村民法律意识低， “靠山吃山”的旧观念影响深，认为在保护区进行放牧、采药、采猪菜、烧蜂、采石等活动是不违法的行为；此外，由于处罚多数是以经济罚款为主，使法令失去了震慑和教育作用。这些原因导致了村民屡教不改，经常违法。2.1.4 保护区执法困难保护区管理机构在保护管理过程中，面临执法主体不明确，案件侦破困难、法律条款不适用、处罚难执行、执法人员人身安全无保障等问题。问题有成因：一是保护区目前不具有行政执法主体资格，而是受当地林业局委托执法。二是高黎贡山地势险峻，偷捕盗猎、偷砍盗伐分子常选择夜间作案，管理人员数量不足，装备落后，不能适应破案要求，此外，村民保护意识低，不愿提供破案

9、线索也是原因之一。三是有些法律条款处罚不力，比如曲石站 2003 年发生的毁坏林木案，村民未经审批到保护区种草果，环剥树木树皮致死和砍伐林木增加光照，致林木损毁 40 余立方米，因不以占有林木为目的，不能定为盗伐，并且不属“珍贵”树木，也无法定为7故意毁坏珍贵树木罪，而只能以“故意毁坏公私财物罪”认定，森林公安机关无管辖权，只能由地方公安部门从轻处理了事。而象中华人民共和国自然保护区管理条例第三十五条规定，对在保护区内放牧、砍柴、采药等活动处于 300 元以上 1000 元以下罚款，数目较高，无“量”的规定，难于操作，四是作出处罚后，当事人主观不想履行处罚决定或客观无能力履行，申请法院强制执行

10、又缺乏执行成本，造成执行难的问题。五是法律存在漏洞。保护区内的非木质林产品非常多，比如药材、野菜、花卉等资源，外来商贩进村收购，导致村民掠夺式地肆意乱挖滥采，而所有的法律和条例中对保护区内非国家和省重点保护区植物的收购、贩卖、运输没有禁止性规定，对商贩的行为无法可依、无法处罚。六是保护区管理人员只是林政人员，在野外巡护过程中不能配戴枪械，遇到违法分子正在实施违法行为时，无法强制抓捕，发生冲突时自身安全无法保障。2000 年 12 月 29 日，西坡腾冲所组织 10 名林政人员到大蒿坪站辖区坪田村进行林政处罚，遭到 100 多不法分子的围攻，林政人员遭到毒打和辱骂，被非法扣留 8 小时，两辆吉普

11、车被砸坏，对讲机等通迅工具被毁，后在公检法8人员救援下才脱离险境。有 2 人重伤住院，其他人员身心不同程度受到伤害。2.2 社会经济问题2.2.1 主要的社会问题1)自然灾害类型多，社区及村民抵御灾害的能力不强，制约着社区发展的步伐；保护区本身对自然灾害抵御能力也较弱，风灾、火灾、冰雹、有害生物等常使保护区蒙受损失。2)交通条件差，社区及村民与外界的交流活动少，农业产品的向外输出和农用工业品、日用品的输入造成了困难；保护区日常巡护管理常靠步行，非常艰辛且效率低下。3)社会化服务体系不健全，村民所需的农业和畜牧业等生产技术、知识的提高速度缓慢；保护区对收容拯救野生动物方面基本上处于空白阶段。4)

12、社区发展经济与森林保护和自然保护区管理之间冲突。无论是东坡社区种蔗、种茶、种咖啡，造成森林面积减少，森林质量下降；西坡社区种植烤烟、烧砖、烧瓦等产业，也是以消耗大量森林资源为代价。因此，社区发展与森林资源保护之间的冲突日趋尖锐。95)外来人口的迁入，加大了高黎贡山东坡（保山市芒宽乡境内）自然保护区的压力。据芒宽乡政府有关人士介绍，由怒江州流入芒宽乡的僳僳族村民有一万多人。这些人在集体林或保护区外围设立了一些临时居住场所，以承包当地村民的土地（多数为林地）种植包谷，帮助当地村民和种植大户种植甘蔗为生活来源。他们出于生产与生活的需要，在保护区里进行频繁的采集活动，对自然保护区管理带来了空前的压力和

13、问题（如薪柴、非木材林产品采集量上升，偷猎活动增加、森林火灾隐患加大等） 。2.2.2 主要的经济问题80 年代末期以来，高黎贡山（南段）东坡社区大面积种植甘蔗、咖啡，西坡社区大面积发展烤烟生产。东西坡社区的经济状况得到了较大改善。无论是东坡社区还是西坡社区，其经济状况的改善，是以森林资源为条件和基础的（东坡社区开垦林地增加种蔗面积，西坡社区砍伐薪柴烤烟叶） ，经济是发展了，而环境质量下降了。由于集体林资源的数量减少和质量下降，东西坡社区的许多地段出现了山体滑坡和泥石流，冲毁了村庄，造成了耕地退化、农业用水困难和灌溉沟渠毁坏、病虫害增加等恶果。比如西10坡界头乡东华村摆夷寨就是因此而被迫全寨搬

14、迁。此外，由于周边涉及 7 个乡镇 64 个行政村，居住着汉、傣、傈僳、回、白、苗、彝、壮、怒、阿昌、景颇、仾、德昂等 13 种民族约 15 万人口，他们经济发展极不平衡，总体水平较低，导致对保护区各种资源依赖性较大。2.3 保护区跨界保护问题高黎贡山自然保护区的跨界保护问题涉及两个方面的内容：一方面是跨中缅国界保护问题；另一方面是国内跨地州行政界保护问题。2.3.1 国界附近自然资源保护问题高黎贡山自然保护区（南段）涉及中缅国界线33KM(中缅边界巡逻道，实测数据 )，地处腾冲县明光乡境内。中缅国界以山脊作为分界线，东面为中国土地，西面为缅甸土地。管理上涉及中缅边境的自然保护区机构是自治管理站，该站管辖区在生物地理上是与缅甸相连在一起的，中缅两境的植被类型在国界附近是完全一致的，均为高山天然铁杉林，在自然地理和生物地理上是难以找到分界线的。在领土主权上，这里却有明显的地面标志物，即设置