赵燕菁：土地财政：历史、逻辑与抉择.docx

1、赵燕菁：土地财政：历史、逻辑与抉择 作者：厦门市规划局局长赵燕菁（原 中国 城市规划设计院总设计师、 Cardiff University PHD） 计划经济遗留下来的这一独特的制度，使得土 地成为中国地方政府巨大且不断增值的信用来 源。不同于西方国家抵押税收发行市政债券的 做法，中国土地收益的本质，就是通过出售土地未来的增值（ 70年），为城市公共服务的一 次性投资融资。 改革就是一系列选择。但真正改变历史的选择，当时并不一定看得清楚。 “土地财政 ”就是 如此。从诞生到形成，它并没有一个完整的设 计，甚至 “土地财政 ”这一名词，也是后来才想 出来的。但正是这个来路不清、没人负责甚至 没有

2、严格定义的 “土地财政 ”，前所未有地改变 了中国城市的面貌，成为全球经济成功与问题 的根源。 “土地财政 ”是否可以持续？是否还能改进？还是必须全盘放弃？乃是攸关国家命运的重大抉择。由于“土地财政 ”被 “房价 ”、 “腐败 ”、 “泡沫 ”等敏感的社会话题所绑架，摒弃 “土地财政 ”，几乎成为学界 和舆论界一边倒的共识。本应客观、专业的学术讨论，演变成了指责 “土地财政 ”的竞赛。 好的 “学术 ”，不在于告诉人们众所周知的 “常识 ”，而在于能解释众所不解的 “反常 ”。 “土地财政 ”之所以抗风而立、批而不倒，就在于其有着不为学术界所知的内在逻辑。 “土地财政 ”背后的经济含义，远比我

3、们大多数人知道的深刻、复杂。 本文试图以 “信用 ”为主线，重新评价 “土地财政 ”的功过，思考 “土地财政 ”改变可能带来的风险，探讨改进 “土地财政 ”的可行路径。 信用：城市化的催化剂 城市出现了几千年，有兴有衰，但为何到了近 代却突然出现 了不可逆转的 “城市化 ”？绝大多数研究，都认为城市化是工业化的结果。这一表面化的解释妨碍了我们对城市化深层原因的认识。 城市的特征，就是能提供农村所没有的公共服务。城市不动产的价值，来源于所处区位；不同区位的价值，取决于公共服务的水平。公共服务是城市土地价值的唯一来源。无论城墙，还是道路，或是引水工程，公共服务都需要大规模的一次性投资（ fixed

4、 cost）。但由于传统的资本获得方式，主要是通过剩余的积累，大型工程建设往往需要成年累月的建设。巨大的投资，限制了大型公共设施的建设，成为制约城市发展的主要障碍。 突破性的进步，来自于近代信用体系的创新。 信用制度为大规模长周期的设备和基础设施投资提供了可能。 信用制度的关键是 如何 获得 “初始信用 ”。工业化和城市化的启动，都有赖于获得跨越原始资本的临界门槛。只有资本才能为资本作抵押。 一旦原始资本（基础设施）积累完成，就会带来持续税收。这些税收可以再抵押、再投资，自我循环，加速积累。 城市化模式的选择，说到底，就是资本积累模式的选择。不同的原始资本积累方式，决定了不同的城市化模式。历史

5、表明，完全靠内部积累，很难跨越最低的原始资本门槛。强行积累，则会引发大规模社会 动乱。因此，早期资本主义的原始资本积累，很大程度上是靠外部掠夺完成的。几乎每一个发达国家，都可以追溯到其城市化早期阶段的 “原罪 ”。 传统中国社会的差序格局中，基于熟人社会的 民间借贷，只能是小规模和短周期的。近代中国被打开国门后，不仅没有积累下原始资本， 反而成为列强积累原始资本的来源地。 1949 年后，中国重获完整的税收主权，但依靠掠夺实现原始资本积累的外部环境已不复存在。中国不得不转向计划经济模式。 所谓 “计划经济 ”,原理上仍然是通过自我输血，强行完成原始资本积累的一种模式。在计划经济条件下，经济被分

6、 为农业和工业两大部类，国家通过工农业产品的剪刀差，不断将农业的积累转移到工业部门。依靠这种办法，中国建立起初步的工业基础，但却再也没有力量完成城市化的积累。超强的积累率，窒息了中国经济，使生产和消费无法实现有效地循环。改革前，中国城市化水平一直徘徊在百分之十几。 中国城市化的 “最初的信用 ” 中 国城市化模式的大突破，起始于上世纪 80 年 代后期。当时，农业部门已经无力继续为中国 的工业化提供积累。深圳、厦门等经济特区被 迫尝试仿效香港，通过出让城市土地使用权， 为基础设施建设融资。从此开创了一条以土地 为 信用基础，积累城市化原始资本的独特道 路。这就是后来广受诟病的 “土地财政 ”。

7、 1994年的分税制改革，极大地压缩了地方政府 的税收比例，但却将当时规模很小的土地收益 划给了地方政府，从此奠定了地方政府走向 “土 地财政 ”的制度基础。 随 着 1998年住房制度改革（ “城市股票上市 ”） 和 2003年土地招拍挂（卖方决定市场）等一系 列制度创新， “土地财政 ”不断完善。税收分成 大 减的地方政府不仅没有衰落，反而迅速暴 富。急剧膨胀的 “土地财政 ”，帮助政府以前所 未有的速度积累起原始资本。城市基础设施不 仅逐步还 清欠账，甚至还有部分超前（高铁、 机场、行政中心）。 的确，没有 “土地财政 ”，今天中国经济的很多 问题不会出现，但同样，也不会有今天中国城 市

8、化的高速发展。中国城市成就背后的真正秘 密，就是创造 性地发展出一套将土地作为信用 基础的制度“土地财政 ”。可以说，没有这一伟大的制度创新，中国特色的城市化道路就是一句空话。 为何中国能走这条路？这是因为计划经济所建 立的城市土地国有化和农村土地集体化，为政 府垄断土地一级市场创造了条件。 “土地财 政 ”的作用，就是利用市场机制，将这笔隐匿的 财富转化成为启动中 国城市化的巨大资本。 “土 地财政 ”并非中国专利。从建国至 1862 年近 百年间， 美国 联邦政府依靠的也是 “土地财 政 ”。同土地私有化的老大陆不同，殖民者几乎 无偿地从 原住民手中掠得大片土地。当时美国 联邦法律规定创始

9、十三州的新拓展地和新加入 州的境内土地，都由联邦政府所有、管理和支 配。公共土地收入和关税，构成了联邦收入的 最主要部分。土地出售收入占联邦政府收入最 高年份达到 48%。 对比中国土地财政，就可以想象当年美国的 “土 地财政 ”规模有多大。 2012年，中国国税收入 11万亿元，如果按土地 收入 占 48%计算，就相当于 5万亿，而 2012 年“土地财政 ”总收入只有不到 3万亿。中国土地 财政，就是从上世纪 90年代初算起，迄今也不 过 20余年。 而 美国从建国伊始，直到 1862年宅地法 （ Home stead Act）规定土地免费转让给新移 民，联邦政府的 “土地财政 ”才被地方

10、政府的财 产税所代替，前后持续近百年。所不同的是， 美国 “初始地权 ”的获得，靠的是对北美印第安 人的屠杀和掠夺，而中国则是通过计划经济的 制度设计。 土地财政的本质是融资而非收益 土地私有的城市，公共服务的任何改进，都要 先以不动产升值的方式转移给土地所有者，然 后政府通过税收体系，才能够将这些外溢的收 益收回。 因此， 税收财政的效率几乎完全依赖于与纳税 人的博弈，交易成本极高。而在土地公有制的 条件下，任何公共服务的改进，都会外溢到国 有土地上。政府无需经由税收 “过滤 ”，就可以 直接从土地升值中获得公共服务带来的好处。 相对于 “征税 ”的方式，通过 “出售升值土地 ”来回 收公共

11、服务，外溢漏失小、交易成本低。其积 累效率 如此之高，以至于城市政府不仅可以为 基础设施融资，甚至还可以以补贴的方式，为 有持续税收的项目融资。 计 划经济遗留下来的这一独特的制度，使得土 地成为中国地方政府巨大且不断增值的信用来 源。不同于西方国家抵押税收发行市政债券的 做法，中国土地 收益的本质，就是通过出售土 地未来的增值（ 70 年），为城市公共服务的一 次性投资融资。如果把城市政府视作一个企 业，那么西方国家城市是通过发行债券融 资， 中国城市则是通过发行的 “股票 ”融资。 在中国，居民购买城市的不动产，相当于购买 城市的 “股票 ”。这就解释了为什么中国的住宅 有如此高的收益率

12、因为中国住宅的本质就是 资本品，除了居住，还可以分红。不仅分享 现 在公共服务带来的租值，还可以分享未来新增 服务带来的租值。 因此，中国的房价和外国的房价是完全不同的 两个概念。在这个意 义上， “土地财政 ”这个 词，存在根本性的误导 土地收益是融资（股 票），而不是财政收入（税收）。在城市政府 的资产负债表上，土地收益属于 “负债 ”，税收 则属于 “收益 ”。 对 “土地财政 ”本质的认识，还有助于解释困惑 经济学家的一个 “反常 ”为何中国经济高速增 长，而股票市场却长期低迷不振。 如 果你把城市土地市场视作股票市场的一部 分，就会发现中国股票市场的增长速度和中国 经 济的增长速度完

13、全一致，一点也不反常。由 于土地市场的融资效率远大于股票市场，因 此，很多产业都会借助地方政府招商，变相通 过土地市场融资。这也间接反驳了那些认为土 地财政抑制了实体经济的指责。 土地财政相对税收财政的效率差异，虽然很难 直接观察，但我们仍然可以通过一些数据间接 比较。 近 年来，中国 M2持续高速增长，但并未引发经 济学家所预期的超级通货膨胀。一个重要的原 因，就是 M2的规模是有实际需求支撑的。现在 有一种流行的做法，就是拿 M2 和 GDP作比较。 2012年 M2余额 97.42万亿。 2012年 GDP约 51万 亿， M2与 GDP的比例达 190%。有人认为， M2/GDP数据逐

14、年高企，说明资金效率和金融 机构的效率较低。更有人担心通胀回归和房价 反弹。 但实践表明 M2 和 GDP并不存在严格的对应关 系。 1996 年是个分水岭。从这一年开始 M2超 过GDP，但此后却长期保持了低通胀，甚至局 部时期还出现通缩。而改革开放后几次大通胀 都出现在此之前。 这是因为，合意的货币发行规模，取决于货币 背后的信用而非 GDP本身。如果说税 收财政信 用与GDP存在正相关关系，土地财政提供的信 用与 GDP的这种相关性就 可能比同样 GDP的税 收财政成倍放大。 1998年住房制度改革虽然没有增加 GDP，但却 使 “城市股票 ”得以正式 “上市流通 ”，全社会的信 用需求

15、急速扩大。如果我们理解房价的本质是 股价的话，就会知道，通货膨胀之所以没有如 期而至甚至出现通缩，乃是因为房价上升导致 社会信用膨胀得更快。 理解土地财政的问题与风险 虽然 “土地财政 ”给中国经济带来了诸多好处， 但同任何发展模式一样， “土地财政 ”模式也有 其自身的重大问题。这些问题不解决好，很可 能会给整个经济带来巨大的系统风险。其后 果，不会小于税收财政曾经带 来的 “大萧条 ”、 “金融风暴 ”、 “主权债务危机 ”。 首先一个问题，就是 “土地财政 ”必定要将不动 产变成投资品。政府打压房价的政策之所以屡 屡失效，就是没有按照资本品的市场来管理住 房市场。 “土 地财政 ”的本质

16、是融资，土地乃至住宅就必 定是投资品。买汽车公司股票的人，并不是因 为没有汽车。同样，买商品房（城市股票）的 人，也并非因为没有住房。只 要是土地财政， 不动产就无可避免地会是一个资本品。无论你 怎样打压住房市场，只要其收益和流动性高于 股票、黄金、储蓄、外汇等常规的资本渠道， 资金就会继续流入不 动产市场。 第二，拉大贫富差距。土地财政不仅给地方政 府带来巨大财富，同时也给企业和个人快速积 累财富提供了通道。靠投资不动产在一代人之 内完成数代人都不敢梦想的巨额财富积累，成 为过去十年 “中国梦 ”的 最好 注脚。 但 与此同时，没有机会投资城市不动产的居民 与早期投资不动产居民的贫富差距迅速

17、拉开。 拥有不动产的居民，即使不努力，财富也会自 动增加；而没有拥有不动产的居民，即使拼命 工作，拥有不动产的机会也会越来越渺茫。房 地产锁定了不同社会阶层流动的渠 道，造就了 绝望的社会阶层。 第三，占用大量 资源 。如果说中国经济 “不协 调、不平衡、不可持续 ”，房地产市场首当其 冲。同虚拟的股票甚至贵金属不同，不动产为 信用基础的融资模式，会超出实际需求制造大 量只有信用价值却没有真实消费需求的 “鬼 楼 ”甚至 “鬼城 ”。 为了生产这些信用，需要占用大量土地，消耗 掉本应用于其他发展项目 的宝贵资源。资本市 场就像水库，可以极大地提高水资源的配置效 率，灌溉更多的农田。但是，如果水

18、库的规模 过大并因此而淹没了真正带来产出的农田，水 库就会变为一项负资产。 第 四，金融风险。既然土地财政的本质是融 资，就不可避免地存在 金融风险。股票市场上 所有可能出现的风险，房地产市场上都会出 现。 2012 年全国土地出让合同价款 2.69 万亿 元，虽然低于2011年的 3.15万亿元，与 2010年 的 2.7万亿元基本持平。但这并不意味着土地融 资在全资本市场上比重的缩小。 截至 2012 年底，全国 84 个重点城市处于抵押状 态的土地面积为 34.87 万公顷，抵押贷款总额 5.95 万亿元，同比分别增长 15.7%和 23.2%。全 年土地抵押面积净增 4.72 万公顷，

19、抵押贷款净 增 1.12万亿元，远超土地出售收入的减少。这 些土地抵押品的价值实际上都 是通过房地产市 场 的 价格 来定价的。打压房价或许对坐拥高首 付的银行住房贷款产生不了多少威胁，但对高 达 6万亿以土地为信用的抵押贷款却影响巨大。 一旦房价暴跌，如此规模的 抵押资产贬值将导 致难以想象的金融海啸。 没有准备的税制转型 鉴于 “土地财政 ”带来的一系列严重问题，主流 观点几乎一边倒地要求抛弃 “土地财政 ”。谈论 抛弃很容易，如何找到替代的融资？一个简单 的答案，就是仿效发达国家，转向税收财政。 当 年美国 “土地财政 ”切换到 “税收财政 ”，靠的是 联邦政府放弃土地收益同时地方政府开

20、征财产 税。今天 中国，土地在地方，税收在中央。如 果仿效美 国，中央政府就必须大规模让税给地 方政府。现在，中央税收刚刚超过 11万亿，要 想靠退税弥补近 3万亿的土地收入和占地方财政 收入 16.6%的 1万亿的房地产相关税收几乎是不 可能的（更不要说还有 6万亿的土地抵押融 资）。 如果国税不变，按照某些专家的建议， 通过直 接增加财产税等新的地方税种来补偿土地收 入。那么，能否靠增税弥补放弃 “土地财政 ”的 损失？中国的税 负水平并不低，其增速远超 GDP。 2012年完成税收达到 11万亿，同比增 11.2%。在此基础上，继续大 规模加税的基础 根本不存在。 在中国， “土地财政

21、”的本质是 “融资 ”，其替代者 必定是另一种对等的信用。而要把税收变为足 以匹敌土地的另一个信用基础，就必须突破一 个重要的技术屏障 以间接税为主的税收体 制。 数 据显示， 2011年，我国全部税收收入中来自 流转税的收入占比为 70%以上，而来自所得税 和其他税种的收入合计占比不足 30%。来自各 类企业 缴纳的税收收入占比更是高达 92.06%， 而来自居民缴纳的税收收入占比只有 7.94%。 如果再减去由企业代扣代缴的个人所得税，个 人纳税不过占 2%。去年个 税起征点上调后，今 年个人直缴的比例还会更低。这就是为什么税 收高速增长，居民税负痛感却不敏感的重要原 因。 任 何一种改革

22、，如果想成功，前提就是纳税人 的负担不能恶化。 1862 年，美国的税改取消联 邦土地收入，改征地方财产税，纳税人的负担 没变，收入在不同政府间切换。但在中国这样 的税收结构下，就算是中央真的可以下决心减 税，也不过是减少了企业的负担，减税并不能 直接进入居民个人账户。因此，对居民 个人而 言，增加财产税就是支出净增加。 有人也许会质疑，难道应该让中国企业忍受如 此高的税负？我们可以用 另一个问题回答这个 问题，为什么中国边际税率如此之高，全球投 资还要蜂拥进入中国？答案是： “土地财政 ”。 借助土地的巨大融资能力，地方政府可以执行 无人能敌的税收减免和地价补贴。其补贴规模 之大，甚至使得如

23、此高的税率都变得微不足 道。也正是由于地方政府的补贴远大于税负的 增长，中国企业才保持了相对竞争对手的优 势。 同样的道理，中央政府之所以可以保持如此高 的税收增长，很大程度上是仰仗地方政府更高 的土地收益。没有 “土地财政 ”的补贴，企业根 本无法负担如此沉重的税收，中央政府的高税率就不可持续。 “土 地财政 ”的升级与退出 中国未来几年最大的战略风险，就是在还没有 替代方案之前，轻率抛弃 “土地财政 ”。 没有一成不变的城市化模式。 “土地财政 ”也是 如此，不论它以前多成功，也不能保证其适用 于所有发展阶段。指出直接税开征的风险，并 非否定直接税的作用，而是要发挥不同模式在 不同阶段的优

24、势。同时，当城市化进入新的发 展阶段后，为不同模式的转换寻找可行的途 径。 最优的城市化模式，就是根据不同的发展阶 段、不同的空间区位，组合使用不同的模式。 一旦原始资本积累完成，城市化进入稳定阶 段，其历史角色就会逐步淡 出并最后终结。不 同模式过渡，没有简单的切换路径。必须经过 复杂的制度设计和几代人的时间。 正 确的改革策略应当是：积小改为大改。把巨 大的利益调整，分解到数十年的城市化进程 中。要使每一次改革的对象，只占整个社会的 很小部分。随着城 市化水平的提高，逐渐演变 到直接税与间接税并重，乃至直接税为主的模 式。成功的转换，是 “无痛 ”的转换。时间越 长、对象越分散，社会承受力

25、就越强，改革也 就越成功。 具体做法是，当把城市分为已完成城市化原始 资本积累的存量部分和还没有完成的增量部 分。在空间上、时间上把不同 的利益主体区分 开，分别制定政策，分阶段逐步过渡到更加可 持续的税收模式： 1）企事业单位和商业机构，可率先开始征收财 产税； 2）永久产权（如侨房、公房等），可以开征财 产税； 3）小产权房、城中村可以结合确权同时开征财 产税； 4）有期限的房地产物业， 70年到期后开征财 产税同时转为永久产权； 5）老城新增住宅拍卖时就规定要交缴财产税； 6）老城区及附近新出让的项目 可以缩短期 限，如从 70年减少到 20年或 30年，到期后，开 征财产税； 7）所有

26、已经有完整产权的物业，需以公共利益 为目的， 才可以强制拆迁，物业均按市场 价进 行补偿； 8）愿意自行改建的，在容积率不变且不恶化相 邻权的条件下，允许自我更新； 9）愿意集体改造的，自行与开发商谈判条件。 个别政府鼓励的项目 （如危旧房），可以容积 率增加等方式予以奖励。 财产税可以有不同的名目，直接对应相关的公 共服务。通过区别不同的政策对象，按照不同 的阶段，将完成城市化的地区渐进式地过渡到 可持续的 “税收财政 ”，同时，建立与之相对应 的，以监督财税收支为目的社区组织。 城 市新区部分则应维持高效率的 “土地财政 ”积 累模式。但维持，并不 是意味着无需改变。其 中，最要紧的，就是

27、必须尽快将住房地产分为 投资和消费两个独立的市场。现在的房地产政 策之所以效率低下，一个很重要的原因，就是 我们希望用一个政策同时达成 “防止房地产泡 沫 ”和 “满足消费需求 ”两个目标。要想摆脱房地 产政策的被动局面，就必须将投资市场和消费 市场分开，并在不同的市场分别达成不同的经 济目标 在投资市场，防止泡沫破裂；在消费 市场上，确保居者有其屋。 市场区分后，就可以组合利用价格和数量两个 杠杆，使政策的 “精度 ”大幅提高。在投资市场 上（商品房），控制数量（比如，将供 地规模 同其空置率挂钩）放开价格，避免不动产价值 暴跌触发的系统性危机；在消费市场上（保障 房），控制价格增加数量，满

28、足新市民进入城 市的基本消费需求。 在这里需要特别指出的是， “土地财政 ”下，中 国货币的信用的 “锚 ”就是土地。在某种意义 上，人民币是 “土地本位 ”货币。中国之所以没 有产生超级通货膨胀，关键在于人民币的信用 基石 “土地 ”的价值和流动性屹立不倒。 一旦房价暴跌，土地就会贬值，信用就会崩 溃，泛滥的流动性就会决堤而出。 “人的城市化 ” 真正用来满足需求并成为经济稳定之锚的，是 保 障房供给。这部分供给应当尽可能的大。理 想的状态，就是要做到新加坡式的 “广覆盖 ”。 所谓 “广覆盖 ”就是除了有房者外，所有居民都 可以以成本价获得首套小户型住宅。只要不能 做到 “广覆盖 ”，保障

29、房就会加剧而不是减少社 会不满， “寻租 ”行为就会诱发大 规模腐败。 而 要做到 “广覆盖 ”，首先必须解决的问题就是 资金。中国金融系统总体而言，资金非常丰 沛，关键是如何设计出足够的信用将其贷出 来。目前的保障房不能进入市场。这种模式决 定了保障房无法像商品房那样利用土地抵押融 资。依靠财政有限的信用，必定难以满足大规 模建设的巨额资金需求。 如何既能与商品房市场区隔，又可以进入市场 流通以便于融资？一个简单的办法就是 “先租后 售 ”“先租 ”目的是与现有商品房市场区 隔； “后售 ” 则是为了解决保障房建设融资。举 例而言：假设 50 平方米保障房的全成本是 20 万 元（土地成本

30、2000 元 /平方米，建安成本 2000 元 /平方米）。一个打工者租房支出大约 500元 /月，夫妻两人每年就是 1.2万元， 10年就是 12 万元， 15年就是 18万元。届时只需补上差额， 就可获得完整产权。 这个假设的例子里，各地的具体数字可能不 同，但理论上讲 ，只要还款年限足够长，辅之 以政府补助和公积金（可分别用来贴息和政府 物业费） ,即使从事收入最低的职业，夫妻两人 也完全有能力购买一套完整产权的住宅。 由 于住房最终可以上市，因此土地（及附着其 上的保障房），就可以成为极其安全有效的抵 押品。通过发行 “资产担保债券 ”（ Covered Bonds）等金融工具，利用社

31、保 (3.11 万亿元 ) 、 养老金 (1.92万亿元 )、公积金（ 2万亿）等沉淀 资金获得低息贷款，只需政府少许投入（贴 息）， 就可以一举解决 “全覆盖 ”式保障房的融 资问题。 “先租后售 ”模式，看 似解决的是住房问题，实 际上却意味着 “土地财政 ”的升级。 这 一模式同以往的 “土地财政 ”一个重要的不 同，就是以往 “土地财 政 ”是通过补贴地价来直 接补贴企业，而 “先租后售 ”保障房制度，则是 通过补贴劳动力间接补贴企业。 2008年以后， 制约企业发展的最大瓶颈已经不是企业，而是 劳动力。新加坡和香港的对比表明，住房成本 可以显著影响本地的劳动力成本，进而增强本 土企业

32、的市场竞争力。 “土地财政 ”另一个后果，就是 “空间的城市化 ”并 没有带来 “人的城市化 ”城市到处是空置的豪 宅，农民工却依然在城乡间流动 。现在很多研 究都 把矛头指向户口，似乎取消户籍政策就可 以一夜之间消灭城乡间的差距。取消户籍制 度，如果不涉及其背后的公共服务和社会福 利，等于什么也没做；如果所有人自 动享受公 共服务和社会福利，那就没有一个城市可以负 担得起。 户籍制度无法取消与 “土地财政 ”密切相关。由 于没有直接的纳税人，城市无法甄别谁有权利 享受城市的公共服务，就只好以户籍这种笨拙 但有效的办法来限定公共服务供给的范围。要 想取消户籍制度，就必须改间接税为直接税。 而改

33、变税制，就必须面对前文所述的制度风 险。 但就算能够用财产 征税取代户籍，也还是解决 不了农民转变为市民的问题 今天因为缺少财 产而拥有不了户籍的非城市人口，明天也一样 会因为缺少财产而无法成为合格的纳税人。因 此，研究怎样让农民可以获得持续增值的不动 产，远比研究如何取消户籍来得更有意义。 “先租后售 ”的保障房制度，使得户籍制度变得 无关紧要。它为非农人口获得城市资产和市民 身份，直接打开了一条正规渠道 新市民只需 居住满一定时间，就可以通过购买保障房，成 为城市的正式市民。 “土地财政 ”重建个人资产 现在的财政界，有一种普遍的看法，认为中国 现行的税制 结构，已经到了非调整不可的地 步

34、。理由是间接税使每一个购买者都成为了无 差别的纳税人，无法像直接税那样，通过累进 使高收入者承担更多的税负来调节贫富差距。 但 现实中，真正导致贫富差距的深层原因，是 有没有不动产。不动产成为划分有产阶级和无 产阶级的主要分水岭 有房者，资产随价格上 升，自动分享社会财富；无房者，所有积累都 随房价上升缩水。房价上升越快，两者财富差 异就越大。财产不均是因，收入不均是果。用 税收手段只能调节贫富的结果；用不动产手段 才能调节贫富的原因。 要缩小社会财富差距，最主要的手段 ，不是税 收转移和二次分配，而是要让大部分公民能够 从一开始就有机会均等地获得不动产。 “土地财 政 ”向有产者转移财富的功能，是当前贫富差距 加大的 “罪魁祸首 ”，但通过 “先租后售 ”，这一功 能马上就可以变为缩小贫富差距的有力工具。 “现代人 ”的特征，就是拥有信用。土地财政通 过 “先租后售 ”保障房，帮助家庭快速完成原始 资本积累，为劳动力资本的城市化创造了前 提。由于保障房的市场溢价远远高于其成本， 因此，保障房房改就相当于以兑现期权的方式 给所有家庭注资。 家 庭的经济学本质乃是从事 “劳动力再生产 ”的 小 微企业。将土地资本大规模注入家庭，可以 快速