公共管理.doc

1、名词解释 1 公共行政 ：是政府特别是执行机关为公共提供服务的活动，行政官员或行政人员在这种活动中主要是执行由别人（政治家）所制订的政策和法律。关注的焦点是过程，程序以及办公室的管理）传统的公共行政学以及公共行政学院 主要是培养政府的职业文官的学科或机构）。 2 公共部门 ： 是公共事务的管理者和公共物品的提供者。广义的公共部门包括政府机构，公用事业，公共事业，非政府公共机构等部门以及各种不同组织的公共层面；狭义的公共部门仅包括政府机构以及依据政府决策产生的机构和部门，是最纯粹的公共部门。 3 公共物品 ：指具 有消费的非竞争性和给排他性，自然垄断性以及受费困难等特征的物品，具有规模效益大的特

2、点，政府是提供词类物品的最佳方式。 4 市管县 ： 就是用地级市管辖原来属于地区管辖的县，其实质是，一方面把一级城市政府变为辖县的一般政府，同时又是将派出机关地区行政公署转变为省县之间的一级政权，是城乡经济一体化和行政一体化的两个过程同步进行的结果。 5 第三部门 ：指介于政府部门与营利性部门之间，依靠会员缴纳的会费、民间捐款或政府财政拨款等蜚 营利性收入，从事前两者无力、无法或无意作为的社会公益事业，从而实现服务社会公众、促进社会 稳定和发展的宗旨的社会公共部门，其组织特征是组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性。 6 经济人假设 ：个人无论是出于什么地位，其本性都是一样的，都以追求个人利

3、益的最大化和最大化个人的效用为最基本的动机，或者说，个人在经济活动中遵循理性原则，即做出个人决策时经过仔细的计算和分析，力求实现利益的最大化。 7 公共责任 ：广义是指国家公共管理部门的行政人员，在工作中必须对国家权力主体负责，必须提高自身职责的履行，来为国民谋利益。狭义上是指国家的公务人员违反行政组织及其管理工作的规定，违反行政法规所规定的义务和职责 时，所必须承担的责任。 8 行政国家 ：是指世纪末世纪初，与垄断进程相一致，尤其是第二次世界大战以后，在资本主义国家立法、司法、行政三权分立的国家权力主体关系，行政权力和活动扩张；具有制定同议会立法效力相当的行政命令和制定同法院判决效力相近的行

4、政裁决权。大量直接管理和介入国家和社会事务，从而起到最活跃和最强有力国家作用的一种现象。 9 政府再造 ： 指对公共体制和公共组织进行根本性的转型，以大幅提高组织效能、效率、适应性以及创新的能力，并通过变革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化等来完成这 种转型过程。 10 公民参与 ： 指本身即非政府组织，又非专业人士的社会大众，对一些有关他们生活质量的公共政策及机构的决定作出影响的活动和行为。 11 公共服务社会化 ： 就是根据不同公共服务项目的性质和特点，以社会需求为导向，鼓励各种非营利组织和社会公众参与兴办公益事业和社会服务，形成以政府为主导各种社会主体共同参与的公共服务供

5、给格局 。公共服务社会化的内涵主要有：其一，在政府与社会关系的认识上，政府不再作为惟一的公共服务的提供者，而更多的转向为社会主体活力的持续释放提供制度保障这一角色上来。其二，在政府与公民关系的 认识上，公民作为政府行政行为的相对方，享有参与权和发言权。政府行政的效果取决于行政主体与行政相对人的关系，有赖于行政相对人的合作与支持。政府和公民之间不仅是管理与被管理的关系，同时还是服务与被服务的关系，服务与被监督的关系。 一政府公共管理 全球治理 网络治理理论 网络治理 ：“国家、私营企业和公民社会各自按照自己的角色制定和应用互联网的发展和使用过程中的原则、标准、规范、决策步骤和共同规划” 。这个定

6、义既包含了互联网的“技术治理”（网络的发展），也包含了对于网络的治理（网络的使用）。这个定义规定任何一类参 与者都不能独自解决互联网及其使用所带来的问题。它同样也肯定了不同类别的参与者 政府、私营企业和公民社会应该共同承担责任。 全球治理 ： 全球治理是指在没有强力中央权威干预的情况下，以得到认可的法则、规范和制度所形成的框架为基础进行全球合作。 关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性：治理是各种公共的或私人的个人和就够管理其共同事务的诸多方式和总和。它是使相互冲突或不同俄利益得以调和并采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人

7、们同意或以为符合其 利益的非正式的制度安排。而治理在世界层面上一直被主要视为政府间的关系，如今则必须看到它与非政府组织、各种公民运动、跨国公司和世界资本市场有关。凡此种种均与具有广泛影响的全球大众传媒相互作用。 由此可见，全球治理的基本特征是：第一，在全球范围内虽然缺乏某种中央权威，但仍存在能够实施某些决定的机制，换言之，全球治理的实质是以全球治理机制为基础，而不是以正式的政府权威为基础。第二，全球治理存在一个由不同层次的行为体和运动构成的复杂结构，强调行为者的多元化和多样性。全球治理并不排斥国家政府在全球治理中的重要作用，但 它认为国家只是进行全球治理的众多行为体的一部分，各种非国家行为体与

8、国家政府协商合作，从地区到全球层次上解决共同的问题。第三，全球治理的方式是参与、谈判和协调，强调程序的基本原则与实质的基本原则同等重要，其关键词是“项目规划”、“伙伴关系”、“意见一致”。第四，全球治理与全球秩序之间存在着紧密的联系，全球秩序包含那些世界政治不同发展阶段中的常规化安排，一些安排是基础性的，而另一些则是程序化的。可以认为，全球治理就是全球秩序加上意向性。 当代西方政府公共管理 是吸收私营部门的一些管理理论与方法而形成和发展起来 ,并 产生了广泛影响的公共行政理论派别。它着眼于政府部门与市场、与社会、与公众之间关系的重新确立与完善 ,所要解决的是政府部门如何改善服务质量、提高效率、

9、实现公共利 益等问题。政府公共管理方法是政府部门为实现管理目标 ,在管理公共事务和提供公共服务 过程中所采用的各种方式、工具和技能的总称 ,也是影响实现政府管理目标、改善服务质量和提高效率的重要因素。为管理实践提供技能与方法是当代西方政府公共管理研究的核心内容、最显著的特点及其生命力的体现。 第三部门行政模型 第三部门 ：指介于政府部门与营利性部门之间，依靠会员缴纳的会费 、民间捐款或政府财政拨款等蜚 营利性收入，从事前两者无力、无法或无意作为的社会公益事业，从而实现服务社会公众、促进社会稳定和发展的宗旨的社会公共部门，其组织特征是组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性。 第三部门行政模型第

10、三部门行政模型的特点 ： 1） 公共事物往往由多人的董事会或委员会进行管理，代表多元利益的候选人遍布其中 2） 在很多方面政府成为代理人政府，许多政府工作通过合同委托给第三部门完成，政府官员在处理这些事务时再也用不上 自己的等级权力 3） 政府不可能轻而易举的监督组织之外的代理商，除非损害了该 项目和所服务的公共利益，政府不能随意利用等级命令来取消合同 4）行政组织不是孤立地处理公共事务，它们往往与其他公共组织形成一个网络，通过组织互动来实现目标。 第三部门行政模型 ： 古典模型和官僚模型都强调组织的权威结构与组织边界的清晰性，但实际上行政组织在处理公共事务时其权威结构不一定都能导致服从（在组

11、织内部除外），且公共组织的边界也不像私人公司那样清晰，许多公共彝或本属政府的工作由其他公共组织、公共和私人混合组织甚至私人组织去完成。现实中第三部门行政模型向古典模型和官僚模型提出了挑战，系统方法和权变方法在组 织理论中的应用则支持了这种挑战。 第三部门行政模型具有以下特点：第一，公共事务往往由多人的董事会或委员会进行管理，代表多元利益的候选人遍布其中，古典模型和官僚模型所要求的职权和责任授予单一行政人员的原则受到挑战；第二，在很多方面政府成为“代理人政府”，许多政府工作通过合同委托给第三部门完成，政府官员在处理这些事务时再也用不上自己的等级权力；第三，政府不可能轻而易举地监督组织之外的代理商

12、，除非损害了该项目和所服务的公众利益，政府不能随意利用等级命令来取消合同；第四，行政组织不是孤立地处理公共事务，它们往往与 其他公共组织形成一个网络，通过组织互动来实现目标，“许多政府组织的绩效依赖它们与私人非营利承包商的联系”。 文化环境对公共组织的影响 文化是公共组织行为方式的的凝固化表现，文化环境对公共组织的影响相对于政治环境和经济环境而言较迟缓，但作用时间更长，组织变革必须在文化延续过程中进行。文化环境的基本要素主要包括：认知、价值、意识形态、行为规范、道德传统等方面。 文化环境对公共组织的影响主要表现在一下方面： 1 人之水平决定公共组织对公共问题的确定和处理问题的方式 2 价值左右

13、公共组织对待社会事务的态度 3 意 识形态是公共组织的政治、经济利益目标等价鲜明 4 行为规范决定公共组织如何与其他组织以合法合理的方式进行沟通交流 5 道德传统使公共组织能够不依靠国家强制力而自愿扮演特定社会角色，发挥道德功能 西方国家公共服务部门改革 自 20 世纪七八十年代以来，英国、美国、澳大利亚等西方国家为了适应社会经济发展的需要以及摆脱财政困境、提高国际竞争力和政府行政效率，相继掀起了政府公共服务市场化改革的热潮。在这场改革中，传统公共服务的垄断供给模式逐渐为市场化的供给模式所替代。 公共服务市场化的内涵 所谓公共服务市场化，是指 “政府筹集各种资源，通过民主的政治程序设定社会需要

14、的优先目标；与此同时，又利用私营部门之所长 ,组织商品和劳务的生产”。具体而言，指政府通过政治过程作出决策，确定公共服务的数量和质量标准，然后以市场机制为杠杆，通过多种方式调动私营部门、非营利部门等组织的参与，在竞争中完成公共服务的供给。目的是在政府部门不放弃公共政策制定责任的前提下，通过引入市场机制，挖掘社会一切可以利用的资源来提高政府提供公共服务的能力。从本质上来说，公共服务市场化反映了公共服务供给领域政府职能的退缩和市场价值的回归。它只是手段而并非目的， 是为了解决官僚腐败及政府垄断下的公共服务供给低效率等问题而引入市场的竞争机制，来提高供给效率及行政效率。 一、 公共服务市场化的动因分

15、析 1、理论依据：公共物品的特性界定 公共物品可分为纯公共物品和准公共物品 。纯公共物品是指完全具备非排他性和非竞争性特点的产品，如外交、国防、政策、环境等。准公共物品是指具备上述特点中的一部分，但具有较大外部收益的产品，如教育、公共设施、通讯、邮电、供水、燃气供应等。对于 纯公共物品，其投入大、非营利性的特点，决定了只能由政府加以提供 。但对于 准公共物品 ，由于其位于纯公共物品与私人 物品之间， 虽具有公共性，但性质上更接近私人物品 ，因此，不必像纯公共物品那样由政府包揽。 以市场方式提供，不但可以还这些准公共物品以其原本的市场属性，而且往往能比政府垄断供给更具高效 。经济理论上对公共物品

16、特性的划分为公共服务市场化提供了理论依据。 2、 实践基础：公共机制需要与市场机制有机融合 公共机制存在不足，但市场机制也并非万能。 政府与市场各有利弊 ：政府的优势在于 通过政府权威保证公共物品与服务的充分、公平供给 ，劣势是 难以实现资源的有效配置 ；市场机制的优势是 实现资源的有效配置 ，劣势在于 难以消除外部效应与保证社会公平 。无论是亚 当斯密的自由市场还是凯恩斯的国家干预，都说明了 单纯的政府供应与市场调节都无法实现资源配置的优化 。因此，必须将政府与市场有机结合。而 “公共服务市场化”恰恰是利用政府权威制度来就公共服务的数量与质量进行决策，利用市场交换制度来提高公共服务的供给效率

17、，从而较好实现了政府与市场的比较功能优势，是公共机制与市场机制相互均衡和结合的产物。 3、 现实要求：多种需求作用的结果 首先，随着社会经济的发展，工业化和城市化的推进， 市场经济条件下，公民对公共服务质量的要求也更加复杂 和多样，单一的政府供应已不能满足公众对公共服务多元化的需求 ，实现多元化服务提供的呼声也越来越高。其次， 随着民主政治进程的推进，公民对公共服务的关注意识与参与意识日益增强，要求参与公共服务供给过程，政府职能回归市场、回归社会体现了扩大政治参与和满足回应性的要求。 第三，由于 政府对公共服务的长期垄断，竞争机制的缺乏导致政府机构臃肿，效率低下，造成资源浪费，成本增加。在民众

18、要求转变政府职能，改善公共服务质量的强烈呼声下，公共服务市场化无疑是一种最佳的选择 。 二、公共服务市场化的主要做法 1、 国有企业的私有化 把 原有属于国有的公司或公用事业通过产权转移、拍卖、赠送、发行股票等形式转给私营企业所有或经营。 私有化可以提高产品的质量，同时保持它对消费者的需求随时作出反应的能力；私有化使各国政府得以减少财政赤字，使政府不必为了维护效率低下的国有企业而付出大量的补贴。 2、合同出租 合同出租亦称合同承包、竞争招标，是西方各国公共服务市场化改革中最重要的形式，其主要内容是政府将原先垄断的公共产品的生产权与提供权向私营公司、非营利组织等机构进行转让。 政府确定某种公共服

19、务的数量和质量标准，然后对外向私营部门、非营利部门招标承包， 中标的承包商与政府签订供给合同，承包商在合同许可的范围内自由配置资源并按合同提供公共服务。 承包公共服务生产的组织在合同许可的范围内自由配置资源，摆脱了原先传统公共服务供给模式下的各种限制。政府对承包商的合同管理代替了原先对行政组织的等级控制。 3、 公私合作 即建立政府部门与私营部门的合作伙伴关系，是一种 特殊形式的合同出租 ，与合同出租不同的是， 政府不需要出资购买私营部门提供的服务，而是以政府特许或其他形式吸引中标的私营部门参与基础设施建设或提供某项公共服务并允许承包商有投资收益权。 公私合作可以发挥公私两 种部门在管理、技术

20、、资金等方面的优势，在各自目标中寻求共识，彼此合作，从而更好地满足社会对公共服务的需求，达到既能借社会资源提高公共服务生产能力，又凭借价格机制显示真实需求。 4、 用者付费制 通过付费，把价格机制引入公共服务中来，按“谁受益，谁付费”的原则， 消费者在使用政府提供的服务时必须向政府支付赖以收回成本的费用 。与合同出租模式下政府出资购买由第三方提供的公共服务所不同的是，在用者付费模式下， 服务的生产者一般是政府，享受服务的消费者直接向政府购买服务 。英、美等西方国家在公用事业、垃圾收集、废水和污水 处理、娱乐设施、公园、保健服务、特殊事项上的警察服务、楼房检查、住宅区服务等领域，广泛推行用者付费

21、制。 5、 补贴制度 ，公共竞争 为了鼓励可收费物品和个人物品的消费，政府实施补贴制度。 它有两种不同的方式。 一种是补助 ，是 政府给予生产者的补贴。补助降低了特定物品对符合资格要求的消费者的价格，他们可以向市场上那些接受补贴的生产者购买更多物品 。在补助安排下，生产者是营利的或者是非营利的组织，政府和消费者是共同的安排者，政府选择特定的生产者提供补助，消费者选择特定的生产者购买物品，政府和消费者都向生产者支付费用政 府对相关行业的补助，是因为这些行业的服务能使公众普遍受益，适当的补助能减轻这些行业的运营成本，从而在某种程度上提高了公众对这些物品的购买能力。 另一种是凭单 ，就是 政府部门给

22、予有资格消费某种服务的个体发放优惠券，有资格接受凭单的个体在政府指定的公共服务供给组织中“消费”其手中的凭单，然后政府用现金兑换各组织接收的凭单 。实行凭单制的公共服务供给与消费模式是公共服务生产组织为争取消费者手中持有的资源而竞争，这种竞争是在市场过程中进行的政府对消费者个体做出反应，公共服务生产组织同样对消费者个体做出反应，消费者个体的选 择引发了公共服务生产者之间的竞争，而这部分代替了政府对这些组织的监督，这正是市场化制度安排代替政治化制度安排的优势所在。 三、 西方公共服务市场化改革的成效 1、 有利于资源的优化配置。公共服务的市场化改变了政府对公共服务“大包大揽”的局面，可从容配置行

23、政资源，有利于政府缓解财政压力。政府直接从社会提取资源的能力是有限的，而市场调动资源的能力相对比较强，公共服务市场化扩大了政府供给公共服务的资源及技术力量，降低了成本，提高了效率。这样一来政府既施展了“掌舵”作用，又充分利用了市场的资源配置优势。 2、 有利于改进行政管理和精简政府机构。公共服务市场化使具体的“划桨”交给市场，政府在于“掌舵”，有效调整和优化了政府职能 ,微观的工作交给市场去做。如英国的“执行局”，美国的“法定机构”，政府可以撤销从事这些业务的常设机构，精简了政府机构规模，同时也提高了行政效率。 3、 有利于扩大民主参与。公共服务的市场化能够充分考虑消费者的需求，以公众的需求为

24、中心，公众通过直接参与或者是通过协商、公决等形式影响公共决策，这样不仅能推进民主化，而且能形成政府与民众的良性互动。公共服务市场化后权力的适当下放，不仅减轻了政府的沉重负 担，也有利于社会自治进程的发展以及“有限政府” 和“责任政府”的建立，促进政府和社会发展。 五、西方公共服务市场化的启示 （一）市场化的制度设计 市场化方案的实施要求在宏观上应把公共服务市场化作为政府行政改革的有机组成部分，做好市场化的制度设计。 “社会主义市场经济条件下，单一的政府供给模式已不能满足由所有制形式多元化所产生的消费主体多元化和需求多元化的要求，这就必须实行公共服务市场化。” 因此，要根据公共物品的性质，做好市

25、场化的制度设计，对于纯粹的公共服务，如国防、外交、政策、环境等直接由政 府提供和生产，而对于混合的公共物品，如市政设施、后勤服务、供应系统等则可交由民营部门、非政府部门来承担，同时探索多元市场化的形式，如市政服务领域采用合同出租，道路、桥梁建设实行公私合作方式，部分国企实行民营化，水、电、燃气供应系统实施使用者付费制度等，从而有效改善公共服务。 （二）有限的市场化 市场化方案中政府在部分公共服务领域的退出，决不意味着政府可以脱离公共服务供给。在公共服务市场化过程中，“政府转交的是服务项目的提供，而不是服务责任的移交”。市场化方案只适用于纯公共物品与私人物品之间的混合 公共物品的提供上，因此，公

26、共服务市场化不是全盘私有化而是有限的市场化。对于关系国计民生的纯公共物品，如国家安全、环境保护等都只能由政府来提供。如果所有的公共物品都可以市场化的话，那么公共服务的公共性就无从谈起了。 （三）协调各方利益体 市场化改革应该是一个渐进的过程，协调各方面利益是改革成功的关键。西方国家的实践证明，推行公共服务的市场化能够较好地体现公平与效率的统一，我国公共服务的市场化虽己初露端倪，但远远不能满足社会发展的需要，与发达国家也有相当一段距离。即便如此这一过程仍然应该是一个渐进的 过程。因为，政府管理从根本上说应该是“法治”而不是“人治”。制定和实施有效的法规，不仅可以对市场运行的过程和结果施加影响，以

27、达到利于公众的目的，而且可以防止垄断权力的滥用，促使市场运行更加有效率。在这一渐进的过程中，协调各方面利益是改革成功的关键。 （四）促进政府的职能转变 要大力培育第三部门，促进政府公共服务职能转变。第三部门又称非政府组织或中介组织。成熟、发达的第三部门是政府转变公共服务职能、进行市场化改革的不可或缺的社会基础。这是因为，公共服务成本高、利润少，一般企业不愿承担，而第三部门的 公益特性使其具有承接政府转移出来的公共服务职能的能力和动力。西方发达国家在公共服务市场化改革过程中，十分注重发展非政府组织，这类组织的数量在英法等国相当于政府机构的 2/3 或3/4，他们有效的分担了政府原有的公共服务职能

28、，协助和参与了政府的公共服务项目。从我国目前的情况看，第三部门虽然数量不少，但仍存在着政社不分、经费不足、能力不强、法制缺陷等问题，不能适应发展社会主义市场经济、转变政府公共服务职能的迫切要求。因此，我国应对第三部门进行重新定位，大力发展新的非政府组织或中介组织，从而形成功能完备、行为规范的组 织体系。 结论 ：市场化并非是最优选择。在推行公共服务市场化的过程中，态度一定要谨慎，考虑一定要周密。既充分利用市场的积极功能，又要最大限度地限制和克服市场化带来的负面影响。政府要正确处理好个人利益与组织利益，局部利益与整体利益、当前利益与长远利益等关系，明确角色定位，更好的推进公共服务的市场化改革。

29、政府在维护市场秩序方面应该扮演的角色。政府失败论 市场秩序的维护者 市场机制容易被破坏，放任自由的市场竞争将导致垄断。市场机制的正常运行以一定的规则和契约关系作为前提，一旦这些规则及关系被破坏，那么市 场机制就会失效。因此市场经济条件下政府的一个基本职能是维护市场秩序，通过立法来保证市场运转，政府充当裁判员，为市场公平竞争创造 和维护 必要的制度 环境。 1、 首先，市场机制要发挥作用，需要一整套公认的并能够得以实施的市场行为规则，已明确的产权关系，规范市场主体的行为，确保市场交易和市场竞争的公正和效率。这需要政府来建立和健全市场运行所需要的各种法规和制度，并监督其实施，以保证市场机制的正常运转。 2、 其次，自由竞争会导致垄断，而垄断将破坏公平竞争的环境，阻碍价格机制在资源配置过程中的作用。因此，需要政府制定和实施各种反 垄断法和反不正当竞争法，并设立相应的机构，创造和维护竞争的市场结构。 3、 最后，市场机制的运行以完善的统一市场体系为前提，因此对于向市场经济体制过度的国家来说，政府还必须承担起培育和完善市场体系，加速市场体系发育的一定职能。