行政管理毕业论文：无居民海岛开发管理问题研究.doc

1、 本科毕业论文 （ 20 届） 无居民海岛开发管理问题研究 所在学院 专业班级 行政管理 学生姓名 学号 指导教师 职称 完成日期 年 月 目 录 摘 要 . 1 Abstract . 1 前 言 . 1 一、加强无居民海岛开发管理的意义 . 2 （一）可持续发展的需要 . 2 （二）发展相关产业及区域经济的需要 . 2 （三）维护海洋权益与领土完整的需要 . 2 （四）巩固国防的需要 . 3 二、无居民海岛开发管理的现状及国内外成功实践 . 3 （一）无居民海岛开发管理现状 . 4 （二）无居民海岛开发管理的国内实践 . 5 （三）无居民海岛开发管理的国外实践 . 6 三、加强无居民海岛开发

2、管理的建议 . 7 (一）因岛制宜 ,实行分类管理 . 8 (二）加强立法，实行依法管理 . 9 （三）深化体制改革 建立综合管理体制 . 9 （四）建立海岛开发数据库，提高管理的有效性、统筹性 . 9 （五）做好有关“历史遗留问题”的衔接工作 . 10 四、结束语 . 11 参考 文献 . 11 1 摘 要 随着海洋经济的迅猛发展，无居民海岛开发利用逐渐扩大，对其周边海域及区域经济的影响也日趋加剧，加强无居民海岛开发管理具有必要性和紧迫性。本文依据中华人民共和国海岛保护法，分析了加强无居民海岛开发管理的原因，审视了我国当前无居民海岛的管理状况，从无居民海岛开发成功和失败案例中探讨了其中还存在

3、的一些问题与不足，同时，探析了国外无居民海岛开发管理举措，提出完善制度建设、协调管理等进一步加强我国无居民海岛保护利用和管理 的具体措施。 关键词 无居民海岛；开发利用；管理 Abstract:With the rapid development of marine economy, development and utilization of uninhabited islands gradually expanded. its surrounding waters and the regional economy are becoming increasingly intensified.

4、 Strengthen the development and management of uninhabited islands have the necessity and urgency. This article based on the , Analysis of uninhabited islands to strengthen the development and management reasons, Examines Chinas current regulatory status of uninhabited islands, According to Successes

5、 and failures of uninhabited islands, Explore the problems and shortcomings. Meanwhile,analysis the development of uninhabited islands of foreign management initiatives, Proposed specific measures to further strengthen our protection and management of uninhabited islands such as improving the system

6、 construction, coordination and management. Key words:Uninhabited Islands; Development and utilization; Management 前 言 2 我国是一个海洋大国，海岛众多，面 积大于 500 平方米以上的岛屿有 6000 多个，其中约 94的岛屿为无人居住的岛屿，面积在 500 平方米以下的岛屿和岩礁则有上万个。在这些岛屿当中，有些岛屿上住着常住居民，比如舟山本岛。而有些岛屿、岩礁和低潮高地虽在我国管辖海域范围内，但因为交通不便和基础设施欠缺等原因，并不作为常住户口居住地。根据海岛保护法，这些不

7、属于居民户籍管理的住址登记地海岛被称为无居民岛。 海岛的地位至关重要，海岛及其周围海域蕴藏着丰富的海洋资源，具有很大开发潜力，对我国海洋经济发展、资源合理利用起到重要作用；同时，海岛又是海 洋生态系统的重要组成部分，对于维持生态环境的平衡与协调发挥着不可替代的作用；有的海岛因其特殊的战略地位，还担负着维护国家海洋权益的使命。 一、加强无居民海岛开发管理的意义 近年来，随着经济的快速发展，自然资源的日益短缺，海洋的地位越来越被人们重视。海岛资源是海洋国土资源的重要组成部分 ,同时也是海洋开发战略中不可或缺的一部分，对无居民海岛的开发利用日渐成为海洋事业的重要科目；合理的开发利用既能保护我国的海岛

8、资源 ,有利于海洋生态系统的维护，有益于海洋经济的发展，其重要性不言而喻。 无居民海岛往往存在着 远离大陆，位置偏僻，交通不便等地理因素，在过去很长一段时间，管理相对滞后，加之开发利用方式不当或过度开发利用，存在着一定的盲目性，缺乏统一规划。既破坏了海岛的自然景观和海上天然屏障，又对岛上的植被造成了破坏。因此，进一步规范无居民海岛开发管理，意义十分重大。 （一）可持续发展 的需要 科学发展观要求我们在发展经济的同时注重资源的可持续利用，有序开发。无居民海岛是一种重要的自然资源，海岛及其周围海域是个巨大的能源宝库，无序、粗放式的开发活动必将导致资源的迅速枯竭。加强对无居民海岛开发管理，可以更有

9、效地为人类提供一些新的能源 , 解决人类的能源危机 ,促进海岛资源的综合利用。如设立自然保护区可以保护无居民海岛的自然资源 , 尤其是保护那些珍稀、濒危的动植物 , 保护生物的多样性 ,以便于人类可以持续利用。 1促使社会效益最大化，符合科学发展观的要求。 （二）发展相关产业及区域经济的需要 加强无居民海岛的开发管理，合理规划布局，能够更好地带动周边相关产业的发展 ,提高产业关联度 ,尤其是有利于促进区域经济的协调发展。位于美丽的千岛之城舟山的旅游景区情人岛、与普陀山并称佛教圣地的珞珈山，由于当地的重视 ，合理开发、建设，每年接待众多游客，给当地带来了可观的经济效益。同时提升了舟山本土的知名度

10、，带动了旅游、酒店、餐饮等相关产业的连锁发展，促进区域经济的协调发展。 厦门现有 17 个无居民海岛，这些海岛以厦门岛为中心，众星拱月般分布在 390 平方公里的海域中，被人们形象地称为厦门的“珍珠项链”，经过当地政府的有效开发管理，成为厦门著名的海上景点，提升了厦门的城市品位，促进当地旅游业的发展。 （三）维护海洋权益与领土完整的需要 根据联合国海洋法公约规定，岛屿是划定领海基点的重要依托，直接影响到国家内3 水、领海、毗连区、专属经济区和大陆架的范围和面积。尤其是沿海岸边缘的岛屿，虽其貌不扬，是领海基线不可或缺的组成部分。一个普通如圆桌大小的岛屿或者岩礁就可以拥有1550 平方公里的领海海

11、域。而拥有一个孤立小岛的领土主权，就拥有其周围 43 万平方公里海域丰富的海洋生物和海底油气资源的捕捞、开采等主权权利。加强无居民海岛的开发管理，保护这些海岛不受破坏，是维护我国海洋权益与领土完整的重要举措。 2010 年 2 月，中国海军东海舰队某侦测船大队完成了外磕角领海基点的控制测量任务 ,共采测数据 1 万多组 ,通过软件解算 ,形成最终测 量资料 ,这标致着中国东海海域的全部领海基点已确定永久性标志。 （四）巩固国防的需要 我国的海岛地处海防最前哨，具有非常重要的军事价值，常被称作大陆的门户，是国防安全的天然屏障。由海岛组成的岛弧或岛链，构成了我国海上的第一道国防屏障。它不仅成为防御

12、敌人从海上进攻的要塞，而且为军舰提供许多优良的港湾和避风锚地，成为海军舰艇之家。在海战中，它还能为小型舰艇提供十分隐蔽的待机点。同时，孤立在惊涛骇浪中的海岛视野开阔，是设置雷达观通站和设置灯塔等助航设备的好地方。位于我们最南端的曾母暗沙对于维护中国南海 通道或印度洋通道，还是对于未来中国收复经营南沙，此地都是必争之地，是必不可少的战略要地。 海岛也是海军反击侵略和战略追击的前沿阵地，较大的海岛可以兴建军事基地，实际上就是海中永不沉没的“航空母舰”。可以说，谁有效地控制了海岛，谁就能控制周围的海面、海底，谁就掌握了制海权、制空权，就能维护大陆的安全。一直存在的南沙争议，主要就体现在岛屿的控制权上

13、。 总之，加强海岛开发利用管理，意义十分重大。其对经济、国防以及海洋权益与领土完整等方面，有着深远的影响。尤其是无居民海岛，合理开发利用的重要性更为凸 显。 二、 无居民海岛开发管理的现状及国内外成功实践 在海岛名录中公布我国沿海 11个省市面积在 500平方米以上的海岛共有 6000多个，其中无居民岛约占 94。全国无居民海岛数量最多的是浙江省，其次是福建、广东、广西、辽宁、山东等地。大致分配如下： 表一：岛屿比较表 地区 面积大于 500 m2 的海岛 (个） 无居民海岛（个） 全国 6900 6486 浙江 2878 2639 福建 1500 1400 广东 759 751 辽宁 383

14、 342 山东 320 286 海南 235 108 4 青岛 78 59 图 1： 岛屿比较图 （一）无居民海岛开发管理现状 如此众多的无居民海岛，随着海洋经济的迅猛发展，在很多沿海省市区，海岛经济已经成为新的经济增长点，发展势头强劲。 20 世纪 90 年代以来，随着海洋产业的竞争日趋激烈，沿海近岸的开发密度过大，很多超前的开发者目光开始转向数量巨大的无居民海岛及其周围海域。目前，我国各地开发状况不一。 作为海岛大省的浙江，比较重视海域、海岛资源的保护与利用，在加强一般性保护的同时，还先后建立了 3 个国家级、省级海洋自然保护区， 6 个国家级、省级海洋特别保护区，4 个 水产种质资源保护

15、区（增殖放流区），合计面积近 1600 平方公里，大批无居民海岛及海洋资源得到了有效保护。在保护的基础上，稳步推进无居民海岛的合理开发利用，主要用于围海造地、港口码头、临港工业和防灾减灾等国家和地方重点项目建设。据调查，自 1990年至 2007 年期间，全省共有 583 个无居民海岛得到不同程度的开发，约占原有无居民海岛总数 20.2%.2 据国家海洋技术中心调查结果，浙江省有 786 个以上无居民海岛得到不同程度的开发利用，占总数的 27.3%。其利用类型分为五类：一是以围垦和填海连岛等工程为主的 围填类开发；二是以临港产业、船舶修造、农林牧渔、旅游项目等为主的经济类开发；三是以灯塔航标和

16、科学研究等用途为主的公益类利用；四是以海洋保护区建设为主的保护类利用；五是设有领海基点的权益类利用。 青岛海域分布众多无居民海岛、岩礁，大潮高潮时露出海面面积 500 平方米（认定为“海岛”的面积标准）以上的有 59 个，其中最大的大福岛达 58 万平方米。 3这些海岛除起到调节沿海气候作用外，还是候鸟迁徙、珍贵海洋生物繁衍及珍稀植被生长之地，部分已被列入国家各级自然保护区。 一直以来，青岛秉承“不开发就是最好的保护”的精神， 限制无居民海岛开发利用。 2008年 11 月 27 日青岛颁布青岛市无居民海岛管理条例，该条例也对青岛的无居民海岛开发5 利用进行了政策“松绑” ,允许限制开发使用部

17、分无居民海岛。青岛现有无居民海岛 60 个 ,除了小青岛外 ,其他大部分无居民海岛基本处于自然状态。为加强对无居民海岛的保护 ,青岛市在今年年底前将为所有的无居民海岛全部设立界碑 ,界碑将成为海岛的“身份证” ,规范海岛的环境保护与开发利用。 目前，厦门绝大多数海岛仍处于“未开发状态”。 2010 年，厦门启动无居民海岛开发计划，选择几个相邻的岛屿“串岛”开发，挖掘海岛生 态旅游市场。同时，对已批准的无居民海岛，对其基础设施建设给予适当政策或资金支持，为无居民海岛开发创造有利条件。 国家海洋局有关负责人介绍，“十一五”期间，我国海岛保护法律制度从无到有，海岛管理由弱渐强。 2010年海岛保护法

18、颁布实施，改变了长期以来海岛保护管理缺乏国家层面立法保障的局面。同时，法律配套制度的研究与制定也积极开展，无居民海岛使用金征收使用管理办法、省级海岛保护规划编制管理办法等 20多部海岛管理制度政策陆续出台；沿海各地海岛法制建设也取得突破，青岛市、宁波市、厦门市无居民海岛管理条例 相继获得通过。到目前为止，我国已经形成了以海岛保护法为统领，涵盖无居民海岛申请审批、使用权登记、有偿使用、执法监察、海岛名称管理等方面的较为完整的海岛保护管理法律体系。 在众多开发利用无居民海岛的案例中，一些不足是我们必须要引起重视的。我们不能忽视有些地区对海岛重要性的认识还不够，海岛规划、管理政策研究滞后；海岛生态破

19、坏相对严重；开发层次不是很高，经济效益比较低下。还有一些地区对无居民海岛的开发多局限于单项的一岛一用式的开发，例如单纯用于水产养殖、放牧、采石或作为航标 (灯塔 )基地等，缺乏对资源的整体 综合开发利用，未形成规模统一；主要表现在：大量采石造成海岛地貌形态遭到破坏，部分海岛行将消失；开发过程中只采不种，导致海岛植被受损严重，使生态群落和动物区系遭受破坏；大规模采挖珊瑚造成资源消失，使赖以生存的热带珊瑚鱼类生态系统遭到毁灭性破坏。另外，政府有效的综合管理还有待增强。 据了解，由于环境恶化加上人为破坏，我国无居民海岛正在逐年减少。国家海洋局的权威数据显示，与 20 世纪 90 年代相比，浙江海岛消

20、失了 200 多个，辽宁省海岛消失 48 个，河北省海岛消失 60 个，福建省海岛消失 83 个，海南省海岛消失 51 个。 （二）无居民海岛开发管理的国内实践 我国无居民海岛开发源远流长，历史上都有不同程度的开发和保护。 20 世纪就是年代以来，更有了私人海岛的发展。 1996 年，杭州艺术家朱仁民获得“莲花岛”，中国第一代“私人岛主”产生。台商陈明哲在 1999 年开始了海南西岛的旅游开发，也是中国无居民海岛开发的先行者。杭州设计师陈耀光、财经作家吴晓波等等，都是在私人海岛方面有不断的探索。 在长期的探索实践中，国内一些省市走出了自己的道路，成为无居民海岛开发管理的典范，他们的经验值得我们

21、研究学习。 1.厦门经验 厦门市政府于 2002 年 11 月 1 日制定了无居民海岛保护与利用管理的政府规章， 2004年厦门出台了我国首部地方性无居民海岛法规 厦门市无居民海岛保护与利用管理办法，对无居民海岛的权属、开发与保护作出详细规定，将海岛分为经营性用岛和非经营性用岛，分别规定经营性用岛招标拍卖程序和非经营性用岛项目申请审批程序，为国家首部海6 岛保护法的制定提供了有益探索。无论是政府规章还是地方性法规，都开创了全国无居民海岛保护与利用依法管理的先河。 此后，又在全国率先编制了厦门市无居民海岛保护与利用控制性详细规划，根据已确定的海 岛功能定位，为宝珠屿、大兔屿、小兔屿、猴屿、土屿等

22、面积在 2000 平方米以上、可适度利用的无居民海岛，制定开发利用的详细规划，明确每座海岛适合发展什么、重点该保护什么。 4其中突出的一项规定：建立相对集中处罚权制度 ,对无居民海岛保护和利用中的违法行为，由市海洋与渔业行政主管部门统一行使处罚权。由于秉承着“保护优先、谨慎开发”的原则，开发管理较为合理。 2.舟山经验 舟山凤凰岛距离舟山定海市区 1.5 公里，全岛面积 170 亩，游艇航行 3 分钟。目前，岛上一期建筑面积 22000 平方米，集合了净化海水游泳池、海水足浴、 高尔夫练习场、淡水垂钓场、近海海钓、野外烧烤等项目。如果你想要和大海来一次亲密的“约会”，那么去凤凰岛游玩是一个不错

23、的选择。 据了解，舟山将推出四项举措全力打造时尚旅游精品。一是打造长三角一流的游艇俱乐部。舟山凤凰岛置业有限公司计划投入 5 亿元，建设游艇俱乐部项目，邀请国内知名的房地产营销策划公司、建筑园林设计公司合作开发。二是建设“海上明珠”。对凤凰岛进行整体规划设计，打造凤凰湾水上嘉年华，把凤凰岛建设成为环境优美、设施完善、内容丰富、符合时尚潮流的“海上明珠”。三是突出生态环保理念。通过对太阳能、风能的利 用实现整岛的能源自给，通过对新型电子产品和网络的运用实现智能化项目，提高防震、防火、防台、防洪能力。四是做好辐射和带动作用。精心策划凤凰岛与周边景区的旅游线路，加强与周边城市及长三角地区的交流合作。

24、 5 3.青岛经验 在相关法律未出台之前，不断有企业或个人申请开发这些无居民海岛，但均遭拒绝。专家认为，海岛及礁石除了起到疏导洋流、环护大陆岸作用外，从我国领海范围认属上来讲，有标志性意义，所以“一块礁石也不应该动。”根据青岛市海洋主管部门的负责同志介绍，开发就需建码头，采挖礁岩滩沙，改变海岛原 来面貌，对野生生物生存环境必然构成毁灭性破坏。在目前国家尚未出台具体政策，且保护海岛技术条件亦不成熟的情况下，开发明显弊大于利，“不开发就是最好的保护”，截至目前，青岛对无居民海岛的开发程度也不大。 青岛市政府多次发布通告，严禁任何单位及个人在无居民海岛及周围海域炸岛炸礁、采石挖沙取土、破坏植被、狩猎

25、捕鸟、建造构筑物及其他损害海岛自然生态环境等行为，禁止私自登岛旅游及钓鱼。此外，公众保护海岛意识也逐步增强，一旦发现有登岛捕鸟现象，居民都能自发举报，当地媒体同时及时进行舆论监督。 3 （三）无居民海岛开 发管理的国外实践 无居民岛保护是一个世界性问题，海岛是海洋核心地理单元之一，是各国维护海洋权益的重要依托。全世界共有 150个领土与海洋沾边的岛国和临海国 ,占国家总数的四分之三多。很多国家都需要面对无居民岛保护的问题。例如 许多岛屿国家和地区由于缺乏科学和技术信息以及基础设施和必要的人力和财力资源，未能充分解决岛屿外来入侵物种造成的问题。 戈登布伦特英格拉姆在原发性雨林的剩余群岛一文中提到

26、 生物圈保护区 最有希望在 最不改7 变 岛屿前提下提供有效的保护网络和监测生物多样性。这一国际称号，通过生物圈计划管理，允许在 一个地区有一个保存和保护的选择范围，采取一系列措施，通过高度保护的核心和精心管理缓冲区，过渡区。这样的区划方案足够灵活适应性管理区域核心。 6一些浮动岛屿生态观测一文整理归纳了岛屿周围的生态系统，并对相关数据进行检测。 7 各沿海国家为了充分享有海岛的各项权利，履行保护义务，纷纷加快海岛立法步伐。韩国 1986 年制定、 1999 年修订了韩国岛屿开发促进法， 2006 年出台了无人岛屿保护和管理法；日本上世纪中后期出台了孤岛振兴法， 2007 年出台了涉及海岛管理

27、的海洋基本法和海洋建筑物安全水域 设置法；印度尼西亚在 2007 年出台了海岸带和小岛管理法；马尔代夫出台了一系列法规，形成了独特的海岛管理模式，在世界范围内成为海岛管理的典范；美国、英国、澳大利亚等国家也出台了针对性的法律，推进、引导和规范海岛的发展。 8 他山之石可以攻玉，或许国外的一些做法能给我们一些借鉴。 1马尔代夫模式 度假天堂马尔代夫，是印度洋上的群岛国家，由 19组珊瑚环礁、 1200多个珊瑚岛屿组成，其中 202个岛屿有人居住。 马尔代夫当地的海岛开发均由一个经济主体向政府租赁一个海岛及周边海域，以一座海岛 建设一个酒店，建成一个完整、独立、封闭式度假村的模式经营发展。正是这种

28、一岛一店的“小、清、静”的开发模式使马尔代夫海岛开发取得了极大的成功，滨海旅游独领风骚，被称为海岛开发的“马尔代夫模式”。 9 2韩国经验 韩国关于保全和管理无人岛屿的法案规定：政府将同地方自治团体和民间团体等，每隔十年在无人岛定期实施现状调查，并根据调查结果制定综合管理计划。 综合管理计划将按照绝对保全、准保全、可利用和可开发等四个级别，对无人岛进行划分，对不同级别制定不同的管理方案。如果由于在自然环境等人文、社会层面有 非常大的价值，而被分为“绝对保全”，将严格控制人们出入该无人岛。对列入“准保全”级别的无人岛，也可以临时限制出入。 3.日本经验 “冲之鸟岛”问题一直是一个热点事件，撇开军

29、事和战略价值，对“对冲之鸟岛”的保护可见日本政府保护海岛的力度。 “冲之鸟岛”位于东京西南 1740 公里的海上，在地质构造上属于珊瑚礁。它本来由 6 块岩礁组成，但是由于长年被海浪侵蚀，正在不断没入海面或消失，现在只有两块岩礁露出水面。为了防止“冲之鸟”被风化和潮水腐蚀而淹没， 1987 年起开始在冲之鸟四周筑成堤防设施，后又设置 了气象观测装置。可见日本政府对该“礁石”保护力度之大！ 国外海岛保护值得借鉴的经验还有很多，这需要我们辩证的吸收，洋为中用，对症下药，使我国无居民岛管理更上一个台阶。 三、加强无居民海岛开发管理的建议 在无居民岛开发管理的过程中，海岛保护法从 2010年 3 月

30、1 日起正式实施。海岛保护法规定的海岛保护规划、无居民海岛权属及有偿使用、特殊用途海岛保护、监督检查等重要制度，从源头上规范了海岛开发利用秩序，由财政部、国家海洋局共同制定的无居民8 海岛有偿使用办法 规定，国家实行无居民海岛有偿使用制度。无居民 海岛使用权可以通过申请审批方式出让，也可以通过招标、拍卖、挂牌的方式出让。其中，旅游、娱乐、工业等经营性用岛有两个及两个以上意向者的，一律实行招标、拍卖、挂牌方式出让。 综上，我国普遍存在的“无序、无度、无偿”使用海岛局面将告结束，我国将逐步建立、完善无居民海岛的有偿使用制度体系。同时，为了无居民海岛管理体制的进一步完善，提出以下几点建议。 (一）因

31、岛制宜 ,实行分类管理 在无居民海岛开发的过程中，很长一段时间单位及个人都是比较盲目的。在无居民海岛及周围海域炸岛炸礁、采石挖沙取土、破坏植被、狩猎捕鸟、 建造构筑物及其他损害海岛自然生态环境等等。众所周知，开发陆地需要因地制宜，海岛开发管理也是同样道理。不同的海岛具有不同的地理位置、不同的资源、不同的区域性等因素。应用生态系统管理方法，优化无居民海岛的开发与管理模式。运用生态系统管理的原则和方法，在开发利用前事先进行考察调研，是十分必要的。并将海岛进行分类，例如：海洋权益型、旅游开发型、自然保护型，军事保护型等等。根据相关界定，针对无居民海岛的类型及其性质、特点来确定管理方针 ,从而实行有效

32、的分类管理，逐步推动无居民海岛的开发趋势从传统的单纯开发模式逐渐优化转 变为新型的保护性开发模式。 表二 ：无居民海岛用岛类型界定 10 类型 编码 类型 名称 界定 1 填海连岛用岛 指通过填海造地等方式将海岛与陆地或者海岛与海岛连接起来的行为用岛。 2 土石开采用岛 指以获取无居民海岛上的土石为目的的用岛。 3 房屋建设用岛 指在无居民海岛上建设房屋以及配套设施的用岛。 4 仓储建筑用岛 指在无居民海岛上建设用于存储或堆放生产、生活物资的库房、堆场和包装加工车间及其附属设施的用岛。 5 港口码头用岛 指占用无居民海岛空间用于建设港口码头的用岛。 6 工业建设用 岛 指在无居民海岛上开展工业

33、生产及建设配套设施的用岛。 7 道路广场用岛 指在无居民海岛上建设道路、公路、铁路、桥梁、广场、机场等设施的用岛。 8 基础设施用岛 指在无居民海岛上建设除交通设施以外的用于生产生活的基础配套设施的用岛。 9 景观建筑用岛 指以改善景观为目 的在无居民海岛上建设亭、塔、雕塑等建筑的用岛。 10 游览设施用岛 指在无居民海岛上建设索道、观光塔台、游乐场等设施的用岛。 11 观光旅游用岛 指导在无居民海岛上开展不改变海岛自然状态的旅游活动用岛。 12 园林草地用岛 指通过 改造地形、种植树木花草和布置园路等途径改造无居民海岛自然环境的用岛。 13 人工水域用岛 指在无居民海岛上修建水库、水塘、人工湖等用岛。