欧美国家高速公路融资模式及其借鉴.doc

1、欧美国家高速公路融资模式及其借鉴摘要高速公路已成为衡量一个国家国民经济现代化的重要标志之一，其建设资金来源的稳定已显得十分重要。欧美国家在近几十年的发展中，形成了适合本国高速公路发展的多种融资模式。美国的道路公共建设基金制、英国的中央财政制和意大利的项目特许经营制都为我国高速公路的发展提供了有益的借鉴。（世经评论北京）随着全球经济的发展，高速公路已成为衡量一个国家国民经济现代化的重要标志之一，其建设资金来源的稳定已显得十分重要。欧美国家在近几十年的发展中，形成了适合本国高速公路发展的多种融资模式。美国的道路公共建设基金制是为保证高速公路的投入而专门设立的有特定财源和指定用途的公路资金；英国的中

2、央财政制使得高速公路完全依靠国家投资兴建；意大利的项目特许经营制，则是通过“特许公司”自行筹资来完成高速公路建设。这些都为我国高速公路的发展提供了有益的借鉴。一、欧美国家高速公路融资的行业特点20 世纪 50 年代后，随着欧美发达国家相继大量修筑以全封闭、全立交、双向分离为主要特征的高速公路，高速公路在各国国民经济和各种运输方式中的地位日益突出。随着各国经济实力的增长和技术的进步，交通运输量大幅度增加，汽车日益大型化和高速化，欧美高速公路发展的速度和规模迅速加快和扩大。据交通部提供的资料，目前全世界已有80 多个国家修建了高速公路，通车总里程超过了 23 万公里。美国是世界上拥有高速公路最多的

3、国家，拥有约 9 万公里的高速公路，连接了美国所有 5 万人以上的城市；我国高排在第二位。如图 1 所示。图 1：各国高速公路通车里程高速公路融资主要是为了满足高速公路各个方面、各个阶段对资本的需要，具有鲜明的行业特点。（一）高速公路建设需要稳定的长期融资渠道高速公路建设的计划性和长期性需要长期稳定的融资主渠道。高速公路属于政府规划建设的基础性设施，其建设任务是长期的，这就要求具有相应的长期的和稳定的市场融资渠道。（二）高速公路建设需要畅通的流动资金来源高速公路融资是一个复杂的系统工程，融资主体、融资客体、融资中介等存在着众多的不确定因素，参与者随时都有遭受损失的可能。高速公路建设周期长，在其

4、建设、管理、经营的资金融通活动中都有遭受损失的不确定性，同时无论在初建阶段、中期建设还是竣工时期对流动资金的需求都是很大的。（三）高速公路建设需要巨额资本投入，同时产生较丰厚的资金回报高速公路建设以其巨额的投资、跨地区的架构、快捷通达的效率以及稳定而丰厚的回报诠释了现代公路建设的经济价值，需要有适宜的融资模式。高速公路的经济效益带来其高速成长，形成了规模生产的资本需求。因此，高速公路融资模式的基本目标就是通过对融资活动的计划和控制，及时地筹集到足够的资本，以满足高速公路建设、运营等活动的需求，并且尽可能提高资本利用效率，避免资本的闲置浪费。二、欧美国家高速公路融资的主要模式欧美国家高速公路融资

5、模式虽各有特色，但从资金来源划分大体可以分为以下几种类型：（一）美国的道路公共建设基金制美国于 1944 年提出建设全国高速公路网，但直到 1956 年这个建设才以“国际和国防高速公路网计划”法案的名义获得国会通过。美国州际和国防高速公路网于 1957 年正式投资建设，到 1989 年，已完成计划里程的 98%。此时，高速公路已将各州首府（阿拉斯加除外）及 5 万人以上的各个城市连接起来，形成网络并与加拿大、墨西哥相通。到 1998 年，美国高速公路里程已达 88727 公里，约占全国公路总里程的 1.4%，实际承担交通量的 25%以上。19601998 年间美国每年平均建成高速公路 2300

6、 多公里。1998 年每百平方公里国土面积高速公路密度为 10.94 公里。美国高速公路建设速度在世界上是最快的，现拥有约9 万公里的高速公路。美国是建立道路公共建设基金制的典型国家。1930 年后美国经济处于第四次经济危机的低谷，罗斯福总统执行新政，为建设公路从国家财政增拨了大量经费。后来由于第二次世界大战发生，联邦资助公路工作于 1941 年中止，后又于 1946 年重新开始。1956 年国会立法改变了过去由财政拨款资助公路的做法，建立了道路公共建设基金制：即美国州际和国防高速公路建设的资金源，主要是由汽车燃料特别税及重要汽车配件（蓄电池及轮胎等）消费税等组成的州际公路信托基金。该基金及其

7、税收是根据美国国会 1956 年同时通过和生效的联邦资助公路法案和公路税收法案建立的。州际高速公路建设的资金供应，采用分期拨付的方式。联邦政府承担州际高速公路建设费的 90%，其他 10%由各政府承担。从此，美国道路公共建设基金制确立。根据国会通过的法规，联邦公路信托基金主要用于资助各州建设和改造美国的高速公路系统，它通过国会审查批准的联邦资助公路计划来实现。该计划由运输部公路管理局具体负责实施。它的资助项目可以分为三大类：联邦资助系统项目、特别项目和示范项目。美国高速公路建设一直采用的是道路公共建设基金制，其主要内容是国家为保证高速公路的投入而专门设立的有特定财源和指定用途的公路资金，即高速

8、公路建设和维护资金主要由政府为融资主体进行融资。这一国家高速公路的发展和投资政策的主要特点是：高速公路发展早，汽车保有量巨大，以汽车燃料税为主要资金来源的道路公共建设基金，积累规模庞大，为高速公路的建设和快速发展，创造了比较有利的条件。此外，美国州际和国防高速公路建设资金还有一部分来自通行费，但通行费收入仅占高速公路财政收入的 5%左右。由于修建和维护高速公路的成本越来越高，全靠政府承担越来越困难。近几年，美国政府通过立法确定允许私有投资者投资高速公路，从而形成了由政府和私有投资者相结合的投资体系。私有公司采用股票和债务相结合的形式筹集资金，债券由未来通行费偿还。由于专项投资已不能满足需求，原

9、则上用公路收费弥补预算缺口，也就是将要广泛采取收费体系，美国已经有 9 个州为更新高速公路网采取了收费方式。美国大多数人认为通行费是最合理的，因为公路为有偿使用，消费者要付费。（二）英国的中央财政制，即完全依靠国家投资兴建高速公路中央财政制是指高速公路的建设养护资金来自国家财政，而没有法定的专门定向（如燃油税等）资金来源。国家定期根据国民经济发展的需要和投资政策对包括公路部门在内的国民经济各部门的预算进行计划、审议，并经权力机构批准，对各部门分配资金。高速公路使用者将税收用于公路建设更具有合理性和公平性，易于被国民接受，其投资法案或预算在国家立法机关容易通过，但在这种制度下公路建设资金常常因各

10、种原因得不到保证。英国不设立专门的高速公路基金，其高速公路建设费用包括在政府的总预算中，由英国议会批准后，拨款就具有了法律效力。其拨款的依据是根据英国公路建设规划，议会一次确定五年的投资规划，其后可以在总定额内根据计划进行调整和修改。议会通过的预算刊登在政府公共开支的白皮书上。公路建设计划执行部门（即公路资金使用部门）是英国运输部。中央政府财政部门再按议会通过的拨款方案，将高速公路预算资金拨付运输部，由运输部按公路建设与保养规划为高速公路的建设与使用提供全部资金。英国第一条高速公路在 1958 年修建，到 1970 年建成高速公路 1022 公里。1971 年提出干线公路网建设计划。英国高速公

11、路发展缓慢，其修建速度和建设规模，都大大落后于德国、法国和意大利等国。其发展缓慢的主要原因是缺乏资金。1910 年，英国设立道路建设基金制度，其收入来源主要是汽车税和燃料税。1955 年废除了道路建设基金制度，并以一般的年度财政拨款来代替。高速公路失去固定的资金来源，又没有其他有效的资金筹措办法代替，而一般财政拨款往往是各种公共设施竞相争取的对象，高速公路在竞争中处于不利的地位。因此英国高速公路建设投资增长一直不快，从而导致高速公路发展缓慢。1989 年，英国政府出台了 “通往繁荣之路” 和“新手段建设新道路 ” 两个文件，宣布政府将直接允许私人集资建设和管理道路。此后英国吸引非政府渠道资金的

12、收费公路项目逐渐增多。英国高速公路的融资方式以政府融资为主导，还推行了 BOT 及多种 BOT 衍生形式，如 DBFO（设计、建设、融资和运营），同时出现了将高速公路的经营权进行有偿转让的融资方式。目前，只有英国等少数国家的高速公路还采用这种融资模式：中央财政制，即完全依靠国家投资兴建高速公路，融资主体是政府。（三）意大利的项目特许经营制意大利是修建高速公路较早的国家之一。早在 1934 年它就建成了长达 126 公里的米兰到都灵的高速公路。但早期修建的高速公路数量少，标准也低。意大利大规模修建高速公路是在 19561970 年道路建设规划制定之后。该计划规定，新建高速公路 1700 公里，使

13、高速公路通车里程达到 2126 公路，其中包括比较著名的里程长达 738 公里的从米兰到那不勒斯的所谓“太阳高速公路” 。到 1970 年意大利高速公路里程已达 3913 公里。据其交通部提供的资料，目前意大利高速公路通车总里程为 7000 多公里。其公路管理体制见图2。图 2：意大利公路管理体制由于意大利属于西方发达国家中实力较弱的国家，特别是战后经济重振压力很大，因此，意大利公路建设资金主要来源于汽车税和燃油税。但政府收取这些税金后，只能保证约 31 万公里普通公路的建设和养护，已无更多的力量进行大规模高速公路建设。所以意大利成为西方少数几个以企业行为为主，依靠特许经营投资进行高速公路建设

14、的国家。意大利高速公路融资方式是资金部分来源于国家预算或汽车及燃料税，而绝大多数是通过“特许公司” 自行筹资来完成高速公路建设，即融资的主体是高速公路“特许公司”。国家对“特许公司 ”的政策是：政府按照法律与 “特许公司”签订合同，明确责、权、利，授权特许公司建设和独立经营管理高速公路，核定经营期满后，公司将高速公路交回国家；“特许公司” 负责筹集资金、工程建设及通车后的收、管、养、经营、还贷全过程；政府视建设情况可一次性或分期投入 30%的资金，其余部分由公司向银行和私人借贷，国家对公司债务予以担保；国家对建设用地的征用给予优惠；政府确定收费标准，收取车辆通行费，用以维持正常的养护和管理活动

15、、还本付息、股东分红、税金及投入新建高速公路。意大利高速公路特许经营模式下融资的要点为：1、投资来源主要靠项目公司发行债券也就是说，投资的来源主要是社会公众和企业的资金。但出于经济和法律的需要，即使取得政府的担保后，特许公司也仍然要由各股东出资或利用自有资金形成项目的铺底资金（实际上相当于我国的资本金），其规模应占总投资的 10%或以上。2、充分考虑项目的各种影响经济效益的因素意大利各方面人士都谈到，项目特许公司要申请到贷款，项目造价、交通量的敏感性影响是一项至关重要的问题。这是顺利进行筹资的基础性工作。因此，通过具体分析影响项目收益的各种因素，可以促使项目公司注意控制成本，真正以良好的工程质

16、量和服务水平吸引交通量，达到预期的经济效益。3、按银行贷款的要求进行项目融资设计项目发起人的本身资格要与所从事的项目相适应，要与银行共同承担风险，且按照银行贷款的要求来设计项目融资框架。项目发起人与银行商谈项目贷款的前提是先与政府签订特许经营合同。银行对项目贷款有以下考虑：需要有稳定的现金流量收入；对建设和养护费用要有最高限额的保证；应具备能保证贷款协议顺利执行的法律框架，要能够适应所在国的法律和财务规定，避免受限制而影响协议的执行；对不能自由兑换的货币，要解决外汇风险问题。三、有益的借鉴我国高速公路建设目前最大的瓶颈就是资金短缺。按照现有的融资方式，仅靠传统的政府筹资、银行贷款等每年仅能筹集

17、到 50%的资金，另一半只能依靠股权、债权等市场融资获得，而股权、债权市场面临着融资需求、投资需求巨大与现实融资能力、投资能力不足的双重矛盾。在改革开放不断推进的过程中，国家宏观经济政策的变化、产业政策的调整、金融体制的改革等都会直接影响资金的投放方向、投放数量和投放条件，因此，高速公路融资风险有进一步增大的趋势。虽然欧美国家公路融资体制各异，但也可以从中发现许多值得我们学习的经验。（一）掌握现代化高速公路交通发展和公路建设与养护资金的运行规律，制定符合本国国情并与各个发展阶段相适应的高速公路资金筹措政策与战略1、以政府投资为主，充分调动各级政府和全社会投资建设高速公路的积极性从对欧美国家高速

18、公路投资主体分析中看出，在公路建设的各个阶段，包括高速公路网建设的高潮阶段及公路网形成之前和形成之后的阶段，政府（中央政府和各级地方政府）始终是最主要的公路建设投资者，如美国在各个阶段各级政府投资之和都占到总资金的90%以上，即使社会资金（主要是私人投资）投入最多的高速公路网形成后，也没有超过同期公路总资金的 10%。通过对典型国家公路投资的研究表明，每个国家在发展公路建设和解决公路建设资金不足的矛盾中，都十分重视调动两个积极性：一是各级政府的积极性；二是全社会的积极性，这条经验无论是对执行计划经济制度的国家还是执行市场经济制度的国家，都是完全适应的。所以，我国要建立以政府投资为基本的融资模式

19、。主要内容有：（1）要适度加大国家财政资金的投入力度由于高速公路建设资金需求巨大，今后可考虑随着中央财政收入的增加而逐步增加建设资金，同时地方政府也要设立地方财政专项资金和自筹资金支持高速公路项目建设。（2）积极的财政政策与税收政策争取中央财政国债资金的投入，利用高速公路建设、经营产生的税收增量再投入高速公路建设，同时结合长期税收优惠政策，将高速公路建设、经营缴纳的税款收入专项安排财政转移性支付，确保高速公路资金不向外流失，对建成的内含报酬率低于银行贷款利率的高速公路项目贷款，差额部分实行地方财政贴息，减轻高速公路项目偿还负债的财务压力。2、掌握并运用高速公路交通投资政策导向规律在高速公路网的

20、营造阶段，公路资金投向主要是建设高等级公路；而在高速公路网建成的初期阶段，公路资金的重点是提高公路资金的投资效率；在高速公路建成之后，公路资金的重点是提高公路的使用效率；在高速公路网建成并运行了 10 多年之后，投资重点又转向以公路交通可持续发展为目标的阶段，如美国在 90 年代中期适时地将公路投资转向保护环境、减少污染、消除拥挤为治理重点的“3R”项目。我国高速公路建设与营运过程中，也要注意把握好资金投入的时机、力度及侧重点。3、研究并应用好发展收费公路的规律在建设现代化公路网的高潮期，许多国家都曾存在资金不足的矛盾。为了筹资公路资金，政府采取了借款、贷款、发行公路债券等许多融资手段。这些债

21、务仅仅依靠公路使用者税收收入偿还是不够的，于是收取公路通行费便成为偿还债务的有效手段。随着国家高速公路网的建成，在道路使用者税收收入增加、开支相应减少和还完债务的情况下，收费公路降温，将收费高速公路转为免费公路。这是许多发达国家存在的一条基本规律，也应当引起我国的高度重视，提前考虑收费政策变化对经济发展、企业生存、资本投资者等的长远期影响，尤其是要准确预计投资回收期限。（二）建立稳定的多层次融资渠道1、高速公路必须要有一个比较稳定的基金来源不管是通过国家预算投资，还是通过设立专项基金以及特许经营，都必须保证高速公路建设和运营的资金需求。如果做不到这一点，将大大影响高速公路的发展。英国就是一个典

22、型的例子。英国高速公路目前仅有 3300 多公里，其规模大大落后于美国、加拿大、德国、法国、意大利等国家。英国高速公路发展缓慢的主要原因就是缺乏一个稳定的建设资金来源。这种每年由议会通过的预算资金存在着许多不确定因素，被其他项目占用或挪用在所难免。而美国的高速公路建设之所以取得如此大的成就，主要原因也是有一个稳定的资金来源。我国高速公路投资方式是国家投资为主，主要采用政府行为和市场行为相结合的方式：高速公路基本上是收费公路；间接收取的汽车和燃油税都纳入国家总体收入，而不单独列支。2、在国家财政紧张的条件下，可以考虑将高速公路作为特殊商品，采用特许方式引进社会资金，进行企业化经营根据高速公路在国

23、民经济和社会发展的地位和作用，而采用不同的投资方式。这一点在意大利等国家已经取得成功。就连加拿大这样过去高速公路一直不收费的国家，也由于财政紧张，政府开始采取以贷款、公司合作的方式新建收费路，如正在建设的 407 号高速公路，就是采用公私合营方式修建的。根据我国交通部公布的国家高速公路网规划，从 2005 到 2030 年，国家将斥资两万亿元，新建 5 万公里高速公路，使我国高速公路里程达到 8.5 万公里。未来高速公路建设存在着很大的资金缺口，如果单靠国家投资发展高速公路是不现实的，也是不可行的，需要外资和民间资金的介入，特许经营是非政府资金介入高速公路的一种有效方式。高速公路特许经营后作为

24、一个经济实体的经营单位能更有效地运用市场机制筹措资金，增加对高速公路建设的投入，促进高速公路快速发展。但特许经营项目融资的运作难度、涉及关系的复杂程度远远超过一般的融资方式，需要我们精心设计。一是要营造良好稳定的政治经济环境；二是要建立专门高效的项目管理公司；三是要设计好项目融资的整体结构；四是要建立完善的法律制度。（三）建立科学规范的高速公路资金管理制度高速公路资金投入巨大，其筹集、管理和使用等诸环节头绪繁、层面多、情况复杂，需要制定科学的管理制度。欧美国家都结合本国具体情况，大都通过立法制定了资金管理法规制度，从法律上明确了各级政府部门不仅拥有对公路的规划权，而且拥有对公路资金的管理权和使

25、用权。这些法规制度保证了公路资金运行全过程的科学规范、合理有序，充分发挥了公路资金的使用效率，例如美国的道路公共建设基金制等等都是行之有效的公路资金管理制度。作为配套制度，美国政府对这些制度的执行，都相应规定了灵活、优惠的政策。根据我国金融体制改革的进度和资本市场发展的进程，2004 年 9 月 13 日，国务院第 417 号令颁布了收费公路管理条例，是继出台 1997 年公路法后，国内公路交通法制建设取得的又一重大成绩。该条例是国内第一部规范收费公路的专门法规，在该条例中依照公路法对收费公路管理作出了新的、更为规范具体的管理要求，从而使多渠道筹措高速公路交通建设资金的行为有法可依。今后政府应该切实加强高速公路融资工作，既要提高对高速公路融资重要性的认识，进一步推进高速公路的多元化投融资发展，又要广泛进行招商引资。在充分做好可行性研究，特别是财务评价的基础上，利用交通信息网、报纸等媒体，对高速公路项目进行广告和宣传，向国内外大企业、大财团招商，进行最广泛的融资。同时，要依靠经济政策引导资源配置。（世界经济与政治论坛，刘瑞波，赵宁）