新型城镇化背景下城中村外来常住人口的基本公共服务需求调查.doc

1、1新型城镇化背景下城中村外来常住人口的基本公共服务需求调查摘要：近年来，城中村外来常住人口的基本需求常常被城市改造忽略，不仅难以分享到经济增长、城市扩张的好处，相反却成为城市更新、经济发展被牺牲、被忽视的弱势群体。在当前新型城镇化背景下，研究城中村外来常住人口的基本公共服务需求对解决城中村问题、对我国城市化内涵式发展具有重要意义。本文以广州城中村为例，尝试正视城中村的存在，寻找其存在的合理之处，并从社会治理的角度寻求城中村问题的解决途径，为新型城镇化背景下实现公共服务均等化、解决广州市城中村问题提供参考借鉴。 关键词：新型城镇化；城中村；外来常住人口；基本公共服务需求 一、问题的提出 1958

2、 年 1 月全国人大常委会第九十一次会议讨论通过中华人民共和国户口登记条例 ，这标志着中国以严格限制农村人口向城市流动为核心的户口迁移制度的形成。在此基础上，我国逐渐形成了独特的城乡二元体制。城乡二元体制形成了以户籍制度为基础的两种不同的资源配置制度。来到城市的农民工已经基本像市民一样地生活、工作，但就其身份而言，他们仍然未被户籍制度认可，仍然未被市民认同，造成农民工角色转换与身份转换的分离。由于户籍的限制，作为城中村居住主体的外来常住人口虽然人数众多，数量上常常是数倍甚至十几倍于村民，但2由于其弱势的经济、社会、政治地位，使得其各项正常基本需要（如医疗、卫生、教育、住房、就业等）常常被改造主

3、体及城市政府忽略，成为被忽视“第四方群体” ，不仅难以分享到经济增长、城市扩张的好处，相反却成为城市更新、经济发展中被牺牲、被忽视的弱势群体。 在国家新型城镇化背景下，了解城中村居住的外来常住人口基本结构和基本需求成为了解决城中村问题的关键。新型城镇化背景下城中村外来常住人口的基本结构如何？城中村的基本公共服务能够满足他们的日常需求吗？实现基本公共服务均等化有什么对策建议？本次调查将把重点放在城中村外来常住人口的需求上，以广州城中村为例，意图为新型城镇化背景下实现公共服务均等化，解决广州市城中村问题提供参考借鉴。 二、相关研究综述 （一）城中村概述 城中村是在我国特有的城乡二元体制背景下，由于

4、城市空间扩张使得城郊全部或大部分耕地被征用，原村民在村留用地和宅基地上建成的流动人口聚居区，亦称为“都市里的村庄” ，其“不仅是（外来流动人口的）生活社区，而且是（他们）生产和经营聚集地” ，有学者认为“它的角色类似于西方城市的贫民窟 ”，并“就其存在的状态、特点与作为城市低成本居住生活区的功能看，基本上可以理解为我国现阶段城市贫民窟的替代性产品 ，或者称之为类贫民窟 ，可“其具有双重特性 （原住村落社会、外来人口低收入聚居区）在本质上并不同于贫民窟” ，因为会形成“村落单位制” ，但“如排除户口和住房二3因，则与国外移民社区的概念很相近” ，但加拿大人道格?桑德斯创造的“落脚城市” （Arr

5、ival city）这个概念则更传神，因为“它是农村居民前往城市后，最初落脚并聚集定居的地方” 。 （二）国内外研究进展 1.国外贫民窟改造研究现状 我们所称的“城中村” ，在国外一般称作“贫民窟。 。对于“贫民窟”问题，欧美国家学者集中于对“贫民窟”改造研究：第一，以政府为主导，采取“消灭贫民窟” ，赶走移民策略；第二，从形体规划出发的贫民窟改造思想，促进奥斯曼的巴黎改建，柯布西埃的“光辉城市”（Radiantcity） ，源于芝加哥的“城市美化”运动（ciIy Beautiful）以及 CIAM 的“功能主义”思想等。1961 年 1，芒福德在其城市发展史提出“城市规划应当以人为中心，注意

6、人的基本需要、社会需求和精神需求，城市建设和改造应当符合“人的尺度” 。他反对那种追求“巨大”和“宏伟”的巴洛克式的城市改造计划。可见，国外对贫民窟的研究从对“物”改造到对“人”重视转变。 2.国内城中村外来人口研究现状 国内学界对城中村问题的真正关注始于 1990 年代中后期，经过二十余年的积累，形成的直接或相关成果如恒河沙数。对于城中村产生的背景，冯晓英认为：“城中村是在城市高速发展的进程中，由于其滞后于时代发展步伐而产生的游离于现代城市管理之外、生活水平低下的居民生活区” 。陈占江认为：“城中村是全球化背景下中国现代化和城市化进程中扩张和空间重组的特有产物，也是城市吸纳农村、城乡空间重组

7、的4具体体现” 。温锋华等认为：“城中村是指伴随城市郊区化、产业分散化以及乡村城市化的迅猛发展，为城建用地所包围或纳入城建用地范围的原有农村聚落，是乡村向城市转型不完全的具有明显城乡二元结构的地域实体” 。 （三）本文研究点 “人文主义之父”马斯洛提出著名的“需求理论”：生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求与自我实现需求，需求层次逐渐由低级向高级发展。城中村作为转型中国社会的缩影，集结着当前我国经济社会发展过程中的问题和矛盾。对于生活在城中村的外来人口而言，其基本需求往往被利益主体所忽视而得不到满足。因此，本文要回答的问题是，城镇基本公共服务主要包括哪些内容？新型城镇化背景下城中村城中村外来

8、常住人口的基本公共服务存在什么问题？为什么城中村改造主体更重视“物”改造而忽视“人”需求？实现基本公共服务均等化有什么对策建议？ 三、城中村外来常住人口基本服务需求的实证调查 （一）调查的基本情况介绍 本调查研究主要采用问卷调查法和访谈法。选取广州市有代表性的城中村：位于城中心的城中村（比较繁华、现代化程度比较高的） ，如石牌村、车陂村、三元里，其中石牌街道路交通四通八达，全街有主干道路 10 条，辖内有公交线路几十条，地铁三号线横穿辖区，街道西北角靠近广州火车东站，铁路运输十分便利；三元里地处广州市北面，辖区面积 6.8 平方公里，常住人口 8.5 万多人，外来暂住人员 2 万多人，常年5流

9、动人员约 10 万人；位于城郊的城中村（条件比较差的）如河沙村、石基村，其中石基村位于东涌镇的东北面，全村总面积 4.1 平方公里，耕地面积 5019 亩，总户数 1241 户，常住人口 4425 人，流动人口 13500 人。以广州的 5 条村为重点展开深入的实地调查，对外来常住人口进行问卷调查和访谈。共发放调查问卷 250 份，回收 240 份，回收率为 96%，其中有效问卷 237 份，有效率达 94.8%。运用 SPSS 统计软件对调查问卷进行统计分析，并与访谈结果进行对照分析。 （二）调查的主要发现 城中村问题并不是一朝一夕就可以解决的问题，它包括政府政策、原住民持有土地、城市发展廉

10、价劳动力的需求和土地紧张问题等。但是不能因为困难而继续忽视、漠视外来常住人口的基本需求，应该坚持以人文关怀的角度一步步去改善解决，滴水穿石。 1.城中村的基础设施改造不到位 由于早期城中村地理规划没有做到位，导致现在“握手楼”的出现从而引发道路、排水、卫生清理、治安等一系列问题。道路设施问题上，40.9%的被调查对象表明村内道路狭窄，出入不方便，在前往沙河、石牌、芳村、赤岗、基立村等地发放问卷及访谈时，村民反映城中村的对外道路不成系统，内部道路狭窄，污水、雨水排除不畅，道路设施有待于进一步拓宽完善。另外，被调查者对村内防火、排水、治安，基础设施等问题选项“一般”比例较高，将近一半及以上。说明外

11、来人口大部分已经默认了这些问题的存在，因此没太多的观感。 2.城中村基本公共服务的提供情况及分析 （1）城中村外来常住人口的医疗需求难以得到满足 6改革开放以后，广州市“城中村”医疗保障大体经历了三个阶段：合作医疗保险新型农村合作医疗保险合作医疗保险，城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗保险并存。在对医疗收费满意情况的调查中，高达半数以上的人选择“一般” 、 “满意”与“非常满意”选项（13.9%）低于“不满意” 、 “非常不满意”选项（26.1%） 。医疗支出占家庭总支少于 10%的为 66.7%。原因一：社会保障服务不完善和看病贵等问题，大多数城中村村民都“不敢看病” ，医疗支出在家庭支

12、出中所占比重较小。原因 ：目前医患关系紧张，公众对医生、医疗机构的不信任。另外， “看病归国家管”是计划经济时代的老观念，但广大患者，尤其是低收入的患者仍紧紧固守不放。 （2）城中村外来人口子女在城市就读压力大 调查数据显示，被调查者家中有适龄孩子的在民办学校里上学的比例 52.4%。其入学手续“复杂”这一选项比“简单”这一选项高出将近10%。学费方面 7 成左右在 2000 元每学期以下。近几年民办教育蓬勃发展，外来务工子女要在城市就读民办学校程序并不困难，但由于高昂的学费，多数人只能把子女留在家乡就读。同时受升学的学籍限制，少部分能在城市就读，却不能持续而稳定地在城市上学，到了上初中的时候

13、，他们不得不回户籍所在地就读。无论是以哪一种方式解决读书问题，都显示出农民工子弟相比于城镇阶层子弟在接受平等教育权利上的不足。甚至，相比于那些没有外出打工者的子弟而言，农民工子弟也因其父或母不在身边而处于社会资本、文化资本缺失的处境，不利于其学业发展。7（3）城中村外来人口对文化的需求不断增大 本次调查发现外来人口想拥有图书报刊杂志的比例最高，这是外来常住人口希望了解时事，融入城市的心理认同需要及提高知识水平与城市接轨的学习需要。其次是对电影放映室的需求。被调查者 2030 岁的占一半以上，他们经济水平提高，形成新的消费观念。随着人们生活水平的不断提高，人们在保证最基本的生活条件下，开始追求更

14、高层次的精神享受。消费观念的改变，人们对不同的文化娱乐设施的需求也越来越大。 （4）城中村内的环境卫生问题堪忧 根据调查所得数据，被调查者对于城中村及周边地区的环境卫生满意度偏低，有近五成的被调查者持一般满意的态度，共有 30.8%的人表示“不满意”及“非常不满意” ；其中，对所调查城中村的垃圾处理满意度这一问题中，有 46%的被调查者对垃圾处理满意度一般，而不满意和非常不满意的比例达到 35.8%。从以上数据可以看出，城中村的环境卫生状况确实堪忧。特别在城中村，外来人员的垃圾费更难收取。垃圾处理费缺口大，各村均存在收取不全的情况。这也是城中村垃圾处理难以取得有效改善的重要原因。 （5）城中村

15、外来人口的住房需求亟待解决 能否在城市获得居住权是外来人口其他各种市民权利（如就业、医疗、教育、等相关权益）获得的基础和前提，是外来人口在城市安定的基石。就居住面积而言，根据此次的调研数据，被调查者家庭目前的人8均居住面积在 20 平米以下的比例达到 76.4%。在广州这个综合经济实力居中国城市第三位的省会城市里，城中村外来人口的居住水平是偏低的。而对于是否需要政府或社会解决住房问题，有 38.8%的被调查者认为不太需要或完全没有必要是政府或社会帮其解决住房中存在的问题，有42.6%的人认为有这个需要，但不是很急这说明面对当地政府在制度和政策上的种种限制，外来人口自身缺乏对在城市居住权利的认识

16、以及与之相关的表达意识。他们在城市改造过程中受到驱赶、排挤和边缘化，使其在城市中居无定所，成为被城市社会忽视的一个没有话语权或者话语权很少的弱势群体。这种长期冷漠忽视，加上维权成本很大，法律救济无望，许多农民工表现出对执法者的“习得性无力感” ，使得这些生活在社会底层的农民工们对于政府支持或社会帮助并不抱期望。外来人口这一群体至今难以真正融入城市社会。 （6）职业困境不容忽视 就业是农民工立足于城市的根本前提。而城市久久不能解决城中村的问题很大一个原因是城市需要这种大量廉价的劳动力。 择业机会不平等，自身素质偏低、就业能力低下，体力型劳动力的供过于求，使得农民工基本为非正规就业。根据调研数据，

17、41.4%的被调查者认为在其就业过程中最大的障碍是缺乏社会关系，作为城市的新进入者，外来人口缺乏本地人口所拥有的日积月累的社会资本，如人脉、土地、政策优惠、对城市熟悉程度等。即使在广州居住年份达 5 年以上的外来人口，其社会关系也远远弱于本地人口，因此他们为了融入这个9城市或者为了在这个城市获得一席之地而所要付出的成本也远远高于本地人口。甚至对于许多外来常住人口而言，他们在广州这一片热土事实上就是无源之水、无本之木，缺失安全感、归属感及责任感。居住在城中村的外来人口，由于受教育程度较低，加之没有良好的社会关系，渐渐地失去了信心，所以他们就只有被迫选择从事报酬低，劳动强度大的工作而且经常遭遇职业

18、歧视和待遇歧视的不公平待遇。 四、关于城中村外来常住人口基本需求的政策性思考 “目前，城市居民与外来人口之间的制度化分割和派生的不平等是农村劳动力和人口向城市转移的主要障碍，使得大量流动人口流而不迁 ，在流入地和家乡之间摇摆” 。新型城镇化的核心是人的城镇化。因此，在当前国家新型城镇化背景下，推进城中村改造，应当以“新规划”为指导，将关注的目光投向城中村外来常住人口这一长期被忽视的群体，形成有利于吸引外来常住人口入驻、提高外来常住人口素质、改善外来常住人口发展空间的政策体系，使一定数量的外来常住人口能够就业、定居和发展。 第一，推动“农转非”户籍改革力度。虽然户籍只是一张纸而已，但是户籍的背后

19、就是公共服务的不平等。近年来，人们越来越清晰地认识到，户籍制度改革的重点和难点在于剥离其附着的公共资源分配、公共服务、福利待遇等权益。因此，必须完善政府相关部门相应的配套改革措施，继续弱化直至最后消解城市户口的附加利益，使劳动就业、子女人学、住房分配、保险政策、社会福利等与户口完全脱钩，逐步使户籍管理恢复到其本来只承担民事登记的社会管理功能。 10第二，在城市化进程中，应该增强全社会对外来人口的接纳与关爱，把享受社会第二次分配的市民范围逐步扩大到外来常住人口身上，提高外来常住人口各项社会保险的参保率，并且让其在就业、住房、教育、文化和法律等方面享受更多的公共服务。另外，城市应该为新市民的成长和

20、转型提供更多行之有效的机会与条件。尤其是针对较年轻的外来务工人员，更应该鼓励、引导、扶持其加强自身技能培训和综合素质的提升。 第三，政府通过市场运作引导开发商建设廉租房，并开放给外来人口。我国目前保障性住房政策存在着两大毛病，即“经适房优先公务员，廉租房不给外来人口” 。被排斥在城市社会保障体系外的巨大流动人群就只能从市场上去寻求解决的方法，于是城中村中价格低廉、手续方便、管理松散的出租屋自然成了首选。因此，城中村改造应当针对外来人口的住房状况进行原味改造，提供适合流动人口的廉租屋及其相关便利的生活条件。 第四，将城中村纳入城市管理体系。在全面规划、综合治理的主导思想下进行城市管理和整治，科学合理设计功能分区，将原农村管理纳入城市一体化管理，并逐步把市政、环卫、供电、供气以及治安等纳入城市管理范畴。另外，要根据城中村的的经济、文化、区位等重要因素，研究和确定适宜发展的优势产业，科学规划，避免同质化，保障城中村的可持续发展。 第五，组织建设社区型公寓，并且可以在低层建设沿街的商业裙楼。加强商业空间的有效利用，资金可以按照“政府开发商村社”的思