第三章 中国社会保障的历史沿革.doc

1、第一节 中国古代的社会性保障政策与实践一、中国古代的灾害救助 中国地处东亚大陆，属北温带季风气候，自古以来，灾害多发。从历史上看，小灾几乎年年有，造成严重破坏的重大自然灾害也经常发生。作为一个以农为本、疆域辽阔的大帝国，要保持社会的稳定，就不能不重视自然灾害，尤其是重大灾害对农业生产的破坏和对国计民生的危害。当重大自然灾害发生时，一家一户的小农是根本无法抵御的，国家如不采取必要的社会性保障措施，就可能造成赤地千里，饿殍遍野的惨剧，甚至激起人民的强烈反抗，使整个王朝倾覆，这在中国历史上是屡见不鲜的。因此，从国家机器在中国产生起，历代的统治者就一直把灾害救助“荒政”作为政府的一项重要职能。中国第一

2、个王朝夏，就是在大禹领导治理洪灾的过程中奠定了“立国”的基础，在当时生产力还很低下，人类对自然认识还很蒙昧的时期，大禹的业绩确是一座历史的丰碑。但在总体上说，在中华民族文明史的初始期，人们对自然灾害发生原因的认识和所采取的灾害救助的办法还是很幼稚的。人们认为自然灾害的发生是天意，是“天毒降灾荒”1，要弥除灾荒，就必须祈求“上天”的宽恕与保佑。所以，在夏代虽有积粮备荒之举，商代也曾有汤为灾民赎回被迫出卖的子女等救灾举措的记载。但夏、商时最为盛行的救灾方法，则是由统治者“祈天弥荒” ，或由巫师，施行巫术救灾，如竹书纪年中就有记载：“商汤二十四年大旱，王祷于桑林雨。 ”在殷礼微文中也有“使巫祈雨”的

3、记载，在中国古代的典籍中此类记述颇多。到了周代以后，随着社会生产力的进步和朴素的科学自然观的发展，这种不能产生实际效果的祈天救灾，虽然还一直产生着影响，但具体实在的社会性灾害救助政策与实践，开始逐渐取而代之了。比较系统而实际的“荒政”始创于西周。西周朝廷设有地官司徒，辅助周天子“安忧邦国” ，负责荒政是其主要的职司之一，据周礼地官司徒记载，西周的“荒政”有十二项，一曰“散利” ，即向灾民发放衣食、钱物等予以救济。二曰“薄征”即减轻灾区的赋税负担。三曰“缓刑”即宽缓刑罚。四曰“弛力”即减少对灾区的徭役征发以宽民力。五曰“舍禁”即取消某些禁令，开放一些山林川泽等禁地，允许灾民在一定限度内择业、择地

4、谋生。六曰“去几”即撤消一些关卡、税卡以利民间交易和营生。七曰“眚礼”即省节吉礼的礼仪和花费。八曰：“杀哀”即省节凶哀礼的礼仪和花费。九曰“蕃乐”即把乐器收藏起来暂不演奏。十曰“多昏”即鼓励结婚多生育，以促进劳动力的增加。十有一曰“索鬼神” ，即求神问卜以祈消灾。十有二曰“除盗贼”即辑拿盗贼，惩治犯罪以加强灾区的治安。上述这些灾害救助的政策与措施是系统且富实效的。与夏、商时期相比有了质的进步，对后世的荒政更有着深远的影响。它是古代中国在自然灾害救助方面，对人类文明作出的卓越贡献。西周的这些“荒政”以后又为历代皇朝不断地继承，充实和发展，纵观中国古代灾害救助的政策与实践，大致可概括为以下几个方面

5、：1养恤：主要包括施粥、居养、赎子等措施。施粥是给予灾民粥食，维持其生存；居养是临时收容抚恤灾民；赎子是由政府出钱为灾民赎回被迫出卖的子女。赎子如前所述起于商汤，施粥始见于战国，居养从宋代起有记载。这些措施主要是对灾民的急行救助，有一定的作用，但收效不大。2蠲缓：主要包括蠲免和停缓。蠲免是指免除赋税、徭役。 周礼地官司徒所载的十二条荒政中的薄征，弛力等措施就属蠲免。据唐六典.户部郎中员外郎记载，唐时有依灾情而定蠲免的具体规定：“凡水旱虫霜为灾害，则有分数。十分损四已上免租，损六已上免租调，损七已上课役俱免。若桑麻损尽者各免调，若己役已输者，听免其来年。 ”遇灾而减免赋税徭役是历代统治者普遍采用

6、的一项救灾措施，一方面这是灾发后稳定社会，恢复生产的需要，另一方面这也是统治者不得不采取的现实态度，如灾后继续横征暴敛，结果就可能激起民变。3赈济：主要包括赈粮、赈银等，即向灾民发放粮食，衣物，或银钱帮助灾民度荒。战国时，齐国遇灾就曾无偿赈济灾民粮食、衣物。汉元帝初元元年，关东遭灾，朝廷下旨：“岁比灾害，民有菜色，惨淡于心，已诏吏虚仓廪，开府库赈救，赈寒者衣”2赈谷、赈衣救灾是历代王朝一项主要的救灾措施，史籍上此类记载甚多。赈谷有无偿赈济的，也有平价有偿赈济的。赈济衣食并不能完全解决灾后的生活所需，如房倒家破者，患疾求医者，便不是救济衣食就可解决的。所以赈济中还有赈银的做法，向灾民发放一定的钱

7、款，帮助其恢复生计。如东汉永建三年，京师地震，民房大批倒塌，百姓死伤惨重，汉顺帝下诏，各地方官吏查灾上报，然后由国库拨付赈银，按年满 7 岁以上者，给钱二千，让灾民度灾。宋代天圣七年，河北大水，朝廷下诏， “其被灾之民，见存三口者，给钱二千，不及者半之。 ”3赈银有按人头计年龄给付的，有按户计口数给付的。这种救济方法是中国古代商品货币关系在救灾措施中的反映。4贷赈：主要是在灾荒时期，由政府贷给灾民耕牛、农具、种子，帮助灾民恢复生产。在度过灾荒以后，再附带低息或不附息，收回所贷的本金。这项措施适合于灾情不十分严重，恢复生产条件较好的地区。东汉和帝时河北、河南地区发生水灾，政府就将耕牛贷给农民，帮

8、助恢复生产。唐太宗贞观二十二年各地发生水旱灾情，政府贷种粮给灾民以抗灾。元世祖忽必烈还采取过贷富人粟给灾民以救灾的办法。贷赈救灾通过放贷生产资料，帮助灾民恢复生产，结合救灾的其它措施，能发挥出更积极的救灾作用。5工赈：即“以工代赈” ，是历代救灾的传统做法。政府在灾害发生后，通过使用灾民劳力，兴修水利堤防、道路等工程，用付给民工工钱的办法来达到既救灾又兴修了公共工程的目的。春秋时，齐国发生灾荒， “晏子请为民发粟，公不许，当为路寝之台，晏子令吏重其赁，远其兆，徐其日，而不趣。五年台成，而民赈，故上悦乎游，民足乎食。 ”4宋神宗时蝗灾施虐，神宗下诏， “令灾民灭蝗除害，得蝗虫五升或蝗虫一斗者给细

9、包谷一斗，蝗种一升给细包谷二升，给银钱以中等值与之” 。5明弘治时，黄河决口，灾民流离载道，河南副都巡抚孙需“乃役以筑堤，由予以佣钱。趋者万计，堤成，而饥民饱，公私便之。 ”6工赈救灾，一举两得，是较积极的救灾措施。6安辑：即对逃荒流离的灾民进行安顿，主要措施包括给田、赍送等。给田是将闲田给流民耕种，并减免租税。或组织流民开荒，如唐代室州刺史卢坦在江淮大旱时，组织灾民开荒，度过了荒年。赍送是官府出资出人遣送流民回籍。与之相配套的还有给复，即蠲缓法中的对回乡流民，减免赋税，引导流民回乡复业。中国古代社会性的救灾保障措施甚多，且成体系。许多措施，至今还有其借鉴价值，虽然在剥削制度下，这些措施并不可

10、能真正有效地贯彻，并解决灾民的生存保障问题，但作为人类历史上社会性灾害救助的一种思想与实践，乃是中华民族对世界文明作出的一份可贵贡献。 -1 尚书微子篇 。2 西汉会要3 宋史仁宗本纪4 ：晏子春秋5 ：宋史神宗本纪6 ：开封府志 二、中国古代的贫困救济 剥削制度下，社会贫困现象的存在是必然的，对生活在社会最低层的，丧失家庭和自我保障能力的贫困群众的救济，同样是维护社会稳定的重要条件。所以在中国历史上，对贫困者的社会救济，也一直是国家采取的一项社会政策。早在西周时期，就有所谓的“保息六政” 。据周礼地官司徒记载，周“以保息六养万民：一曰慈幼，二曰养老，三曰赈穷，四曰恤贫，五曰宽疾，六曰安富。

11、”这里包括了对幼、老、穷、贫、疾等的多种救济，一般认为这是中国实行系统的社会救济政策的开端。自秦汉至隋唐，社会贫困救济一般都由朝延诏令实施，虽是常策。如汉代皇帝下诏用谷物、织物等救济弧寡病疾者就达 24 次，但还无定制及常设机构。救济方法有发放救济物资；假民公田，供贫民生产；给贫民赈贷等。从宋代起，开始出现了常设的社会性救济机构，使社会救济进一步制度化，宋代创设的社会性救济机构有：居养院、安辑坊、漏泽园等。居养院是官府设置的，收养流浪者的救济机构。对“道路遇寒僵仆之人及无衣丐者，许送近便居养院，给钱米救济。 ”1安辑坊是官府设置的收容及医治贫民患病者的救济机构，宋崇宁元年（1102 年）“八月

12、，置济坊养贫病者，仍令诸郡具并置， ”“安济坊钱米依居养法，医药如旧制。 ”2漏泽园是官府设置的贫民公墓。在政府兴办救济机构的同时，还出现了封建土大夫，地方土绅兴办的义庄。义庄一般为家族共有，所得田租，除用于祭祖外，主要用于救济本族的贫困族人，如施粥，施医药，施棺等，还用于办学或资助本族子弟读书应举。最早见诸于记载的是，北宋著名的政治家文学家范仲淹在苏州所办的义庄，庄内还没有养老室、恤嫠（寡妇）室，育婴室、养疴室、严教室、读书室等，俨然是个社区性的综合救济机构。中原王朝的社会救济政策与机构设置对少数民族政权也产生了深刻的影响，金朝在占据北方后，也设置了普济院，救济贫民，并首创了“粥厂”制。元王

13、朝建立后，进一步发展了宋代的济贫政策与设施。除设置了收养一般的“诸鳏寡孤独，老弱残疾，穷而无告者” ，3的养济院外，还设有济众院，以收养鳏寡孤独的残疾人为主。元世祖中统元年（1260 年） “首诏天下，鳏寡孤独废疾不能自存之人，天民之无告者也，命所在官司，以粮赡之” 。4另外还设惠民医局，主要负责给贫病，孤残者施医施药。除设置救济机构外，元还实行给孤老衣食房舍，向贫民赈贷，收容遣送流民等措施。特别值得一提的是元代社会已认识到，那些贫病孤残者是“天民之无告者也” 。因此元王朝在制度上规定：对“应收养而未收养，不应收养而收养者，罪其守宰，按治官常纠察之”5这种把社会贫弱救济看作官府司命的一项职责，

14、地方官在社会救济事业上失职，要按罪处罚的做法，是中国古代社会性保障政策与实践中的一大进步。另一方面，这也表明，元代民族矛盾，阶级矛盾尖税，社会贫困现象很普遍，而应收养的未收养，不应收养的倒收养了的弊政甚多，社会救济的实效可想而知。到明代，粥厂，养济院、惠民药局、漏泽园等的设置更为普遍。清代继承明制，在各地设立施粥厂、施医局，清节堂（寡妇堂） 、埋葬局等救济机构，在京师还设立栖流所，收养孤老和贫病流民等。中国古代的贫困救济是历代王朝的一项常策，措施名目也很多。在剥削制度下这种救济并不能使社会的贫病孤残者真正摆脱困境，但它也在一定程度上缓和了社会矛盾，发挥着稳定社会的积极作用，并创造了许多可为后世

15、借鉴的政策与办法。-1 ：宋史食货志2 ：宋史食货志3 ：元史刑法志4 ：元史食货志5 ：元史志刑法、婚户 三、中国古代的军人优抚 对军人战士的优抚几乎是与人类社会早期的军事冲突同时出现的。原始社会晚期，为了争夺更多的剩余产品和财富，民族或部落之间常发生军事冲突，部落酋长或氏族首领为了鼓励更多的成员去奋勇拼杀，在分配剩余产品时优待作战的战士，对战斗伤残者给予同等的待遇，对阵亡者，则举行原始的宗教仪式予以祭奠，这可以说是军人优抚的雏形。进入阶级社会以后，军队是国家政权的主要支柱，对军人及其家属的优待和抚恤，是巩固政权，稳定军队的一项重要的保障性政策，历来为明智的统治者所重视。据史籍记载，早在三千多年前，辅助周文王、武王开创周朝基业的著名政治家，军事家姜尚就明确提出“凡行军吏士有伤亡者，给其丧具，使归而葬，此坚军全国之