做好新时期劳动保障监察工作的思考.doc

1、1做好新时期劳动保障监察工作的思考大家知道，劳动保障监察是民生工作，近些年从中央到地方都加强了劳动保障监察工作。劳动保障监察强有力地推动了劳动法、劳动合同法、社会保险法、劳动保障监察条例等法律法规和规章的贯彻实施,较好地维护了广大用人单位和劳动者的合法权益,化解了诸多矛盾纠纷,在促进经济发展和维护社会稳定方面发挥了积极有效作用。但是我们也应当清醒地看到,劳动保障监察工作起步相对较晚,许多不足和缺陷仍然显而易见。整个监察体制还不够完善,监察工作上还有很多方面值得研究和探讨,并急需不断加以改进和完善。 一、劳动保障监察发展简史（一）国际劳动监察发展简史劳动保障监察，在国际劳工组织和世界多数国家又称

2、为劳动监察或劳工监察，是指法定专门机关代表国家对用人单位遵守劳动保障法律法规依法进行检查、纠正、处罚的一项法律制度，也是政府依法调整劳动关系的一项强制性手段，它具有法定性、行政性、专门性、强制性等特点。劳动监察是工业化大生产的产物。在市场经济条件下，有劳动就应当有劳动监察。劳动监察起源于 19 世纪初的英国工业革命时2期，工业化大生产和工人运动要求政府为改善劳动者的安全、健康和福利，对企业的用工行为进行干预。1833 年英国颁布工厂法，首创工厂监察制度。同年，英国政府任命了四名监察员，标志着劳动监察制度的诞生。19 世纪 70 年代至 20 世纪初，美国及很多欧洲国家普遍通过立法设立了劳动监察

3、制度。1919 年 10 月，第一次国家劳工大会通过的若干公约中，呼吁对工人的健康进行保护；1923 年通过的劳动监察建议书则明确了劳动监察的基本原则、监察范围以及监察员的权利地位、监察组织规则等。其后 1947 年、1969 年和 1995 年国际劳工组织分别通过了工商业劳动监察公约劳动监察(农业)公约和劳动监察公约(81 号)议定书，将保护范围扩大到工业、商业、农业、教科文卫等各个领域。上世纪 50 年代以来，劳动监察制度在世界上很多国家和地区得到普遍建立，劳动监察成为各国政府规范劳动力市场、调整劳动关系的一项重要社会政策。没有劳动监察，劳工立法就难以实施到位，劳资关系就难以实现和谐，企业

4、就难以公平发展，社会就难以保持稳定，这已逐步成为国际上一个越来越明确的共识。（二）中国劳动保障监察发展轨迹新中国成立以后，逐步建立了以劳动安全卫生监察为主的劳动监察制度体系。改革开放以后，随着我国社会主义市场经济体制的3逐步建立和劳动关系的重大变化，劳动保障监察制度逐步建立、发展。大体分为三个发展阶段。1、探索起步阶段(1978 年1991 年 )。随着改革开放的深入和社会主义市场经济的发展，企业和劳动者成为两个相对独立的利益主体，劳动关系双方存在着一定的利益冲突，劳动关系方面的纠纷大幅度上升，国家对劳动关系的调整开始从行政性的政策调整向法制化的依法调整转变。我国劳动关系逐渐从行政关系中剥离出

5、来，并表现出多元化、复杂化趋势，企业成为独立的用工主体，劳动监察开始由对用人单位遵守劳动安全卫生方面法规情况进行监察，扩展到对所有劳动法律法规的贯彻情况进行监察。1986 年，国务院发布国营企业实行劳动合同制暂行规定，对企业用工制度进行改革。在随后的国营企业招用工人暂行规定、全民所有制企业临时工管理暂行规定、企业职工奖惩条例、禁止使用童工规定等一系列法规中，都规定了劳动部门监督检查的条款。80年代末，在市场经济发展较快的深圳、珠海等地，劳动部门开始对企业和劳动者遵守劳动管理、工资分配、社会保险、劳动技能开发等法律法规的情况进行监督监察，对建立劳动监察制度进行积极的探索，取得了宝贵的经验。2、建

6、立拓展阶段(1992 年2002 年 )。党的十四大提出了建立社会主义市场经济体制的目标，随着国有企业改革的不断推进和非公有制经济的迅速发展，劳动关系调整和劳动力市场监管的法4制化进程进一步加快。1993 年 8 月，原劳动部发布了劳动监察规定，对劳动安全卫生以外的劳动法律法规内容的监察作了规定，用行政规章的形式确立了我国的劳动监察制度。1994 年 7 月，劳动法出台，设有“监 督检查” 专章，进一步明确了 劳动监察机构和职责。与此相配套，原劳动部相继制定了劳动监察员的管理办法、准则和监察程序规定等一系列配套规章。1994 年 1 月，原劳动部设立劳动关系与监察司。同年 11 月，中央编办和

7、原劳动部就建立劳动监察机构、配置劳动监察人员问题作出专门规定，各级劳动行政部门相机建立了劳动监察机构，全面开展了执法工作。1998 年国务院机构改革后，尤其是 1999 年 1 月国务院社会保险费征缴暂行条例公布后，劳动监察的范围从劳动领域扩大到社会保险领域，形成了目前意义上的劳动保障监察。3、提高发展阶段(2003 年至今 )。随着我国改革开放过程 中经济结构调整的加快，非公企业急剧增加，劳动关系日趋复杂化、多样化、分层化，一些地区、部分行业的用人单位侵害劳动者权益的案件时有发生，有的甚至引发群体性突发事件，影响到经济发展和社会稳定。2004 年 11 月，国务院颁布劳动保障监察条例（国务院

8、令第 423 号），明确了监察的职责和内容，强化了监察的执法手段，在劳动保障监察法制化进程中具有里程碑意义，标志着我国劳动保障监察进入了一个新的发展时期。2007 年 6 月，劳动合同法颁布，强化了监察职责，进一步确立了监察的法律地位。2008年国务院机构改革中，新组建的人力资源和社会保障部设立了劳5动监察局，加强了政府依法监管人力资源市场、调整劳动关系、发展社会保险的职责。同年举办的全国劳动保障监察工作座谈会，提出了实现劳动保障监察监管范围从以城镇为主向统筹城乡转变、监管模式从被动反应型向主动预防型转变的中长期目标。在我国，人力资源和社会保障行政部门是实施劳动保障监察行政执法的唯一部门，他委

9、托所属的劳动保障监察机构具体实施，这种唯一性决定了其执法的权威性。在现实生活中，不签劳动合同、拖欠工资、超时加班、欠缴社会保险费、雇用童工、就业歧视，甚至不给职工体检等 40 多项内容，都属于劳动保障监察查处的职责范围。通过劳动保障监察执法，国家的劳动保障法律法规得以贯彻执行。3、美国劳动保障监察制度美国在工资工时标准方面实施的劳动监察制度已有近 70 年的发展历史，其间积累了一些经验和做法。美国的工资工时标准监察制度执法体制，由联邦执法和州执法两个部分组成。就联邦立法而言，最主要的劳动标准立法是 1938 年制定并不断得到修改的公平劳动标准法，内容包括最低工资、工作时间、加班工资、禁止童工和

10、保护未成年工等方面。执法机构为联邦劳工部就业标准管理司(ESA)所属的工 资工时处(WHD)。州立法分别由各州的相关机构监督实施。工资工时处于 1938 年设立，几经发展，现已成为美国规模最大、权力最强的劳动执法部门之一。它有这么几大特点：其一，执法人员多。工资工时处有员工 1300 人，其中专职检查员接6近 800 人，20042005 年度财政预算 1.6 亿美元。其二，执法对象广。其适用范围为年度营业额达到及超过 50 万美元的单位及其雇员(包括合法身份的雇员和不具备合法身份的雇员。据美国劳工部介绍，工资工时处执法的对象包括 700 万家单位和 1.3 亿雇员)。其三，执法手段强。在美国

11、，很多执法机构的执法权是受到限制的，但工资工时处例外。工资工时处有权随时对对象单位进行实地检查，包括询问人员、查阅资料等。工资工时处实行垂直管理，机构包括华盛顿总部、5 个大区办公室、48 个地区办公室三个层次。大区办公室和地区办公室是联邦劳工部工资工时处的派出机构，雇员都是劳工部职员。全部1300 名雇员中，驻留在华盛顿劳工部总部内的约 120 人，其余人员均分布在大区办公室和地区办公室。美国工资工时处实施监察的方式分为两种：一是根据投诉和举报开展监察；一是根据职权主动开展监察。其中前者是最主要的方式。在实际监察过程中，如果雇主无正当理由拒绝接受监察，地区办公室有权将案件提交劳工部的法务机构

12、，由行政法官签署调查令。如果雇主仍不接受调查，即构成藐视法庭，将受到严厉处罚。在事实调查结束之后，由监察员提出处理建议，与雇主协商最后的处理结果。如果协商无法达成一致，由地区办公室副主任进行二次协商。若二次协商仍达不成协议，案件将提交大区办公室，由其商讨劳工部所设法务部门，决定是否以劳工部的名义提起诉讼。7如果雇主不履行欠薪还款协议或者法庭判决，相关的债务将可能变成国债，由国库追偿。对于重犯，或者违法情节严重的雇主，工资工时处在要求雇主赔偿雇员损失的同时，还会实施行政罚款。行政罚款的额度同违法情节相关，由工资工时处直接决定。对查实存在违法行为，但缺乏改正诚意的雇主，劳工部可以认定其产品为“危

13、险产 品 ”，在雇主切 实改正违法行为 之前，禁止部分或全部产品发运销售或销往他州。签发货物销售禁令由劳工部法务部门通过召开听证会的方式决定。 美国对劳动监察员制订的完备的培训考核制度，要求监察员向职业化发展，制定有监察员的专门职级，每年进行考核，并决定其职级的晋升，并非经常性的调动。工资工时处于 1997 年开始建立工资工时网(WHISARD)，1998 年投入使用。现已成为管理人员和监察人员离不开的工具。二、目前劳动保障监察工作的形势、存在的突出问题及成因（一）劳动保障监察执法面临的形势近年来，我国的劳动保障监察执法工作正在逐步形成以集中式专项检查为推动，以日常巡视监察为基础，以劳动年审为

14、保证，以举报投诉案件专查为重点，以公众和舆论监督为支持的行政执法工作体系。 总体来说，随着劳动保障工作的深入开展，劳动保障监察执法工作不断得到加强。我国已建立起国家、省、市、县四8级劳动保障监察执法体系，通过标准化建设，劳动保障监察执法能力和水平正在不断提高。但是我们也应该清醒地看到，随着经济的快速增长、体制的快速转轨、公众维权意识的快速提高，劳动监察执法工作正处于硬碰硬的攻坚阶段，目前的形势非常严峻。1、用工不签订劳动合同、不参加社会保险等违法用工行为普遍存在。不签订劳动合同，造成了大量的纠纷无据可查，处理起来相当困难，也导致只能依靠劳动保障监察来处理，致使很多能够走劳动仲裁和法院渠道解决的

15、全部压到了我们劳动保障监察的身上。用人单位片面追求经济利益，不为劳动者缴纳社会保险、不让劳动者享受国定规定的法定假日，随意克扣和拖欠工资、超时加班、不提供应有的劳动保护条件，更有甚者非法用工限制劳动者人身自由强迫其劳动，这些违犯劳动法律法规的行为严重侵害了劳动者的合法权益和人身安全。新闻媒体经常有关于此类事件的报道。如 2007 年 6 月 14 日晚中央电视台栏目播出了山西黑砖窑非法用工和非法使用未成年童工的事件,非法砖窑在及其恶劣的生产条件下,强迫农民工进行高强度,超负荷的生产劳动,非法使用未成年的童工。这些严重的违法行为，不仅仅是侵害了劳动者的合法权益，还危及到了劳动者的生命安全。主要原

16、因：一是相当多的用人单位和劳动者劳动保障的法律意识和法制观念淡薄，认为不签订劳动合同彼此都方便，不清楚劳动合同的重要性和必要性；二是相当多的劳动者面对目前就业难的形势，认为找到工作不9容易，对用人单位不签订劳动合同、不缴纳保险费、收取风险抵押金、延长工作时间、增大劳动强度等能忍则忍，放弃自己应有的权益，在出现拖欠工资时还不知道向老板索要欠据，甚至有的劳动者是由老乡带出来，自己不知道给谁打工，连老板的姓名都不知道，只知道发生拖欠工资时找我们劳动保障监察。 2、建设领域欠薪引发的群体事件令人堪忧。伴随着城市化进程的加快，农民工问题已成为社会关注度最高的问题之一，而欠薪问题首当其冲，建设领域又是欠薪

17、的多发区、重灾区，建设领域的特点还决定了年关集体讨薪事件会集中爆发，并且处理的难度会非常大，有的农民工甚至采取爬吊塔、跳楼、堵路等过激手段或违法手段。因此，解决建设领域拖欠农民工工资拖问题不仅是经济问题，更是一个事关社会稳定、团结、和谐的重大政治问题，直接关系到当前我国经济建设的大局。 那么，究竟是什么原因导致建设领域农民工工资拖欠问题如此突出呢? 一是建设项目资金不到位而开工建设非常普遍。建设方在资金不到位的情况下边筹资金边建设的情况比较普遍，特别是一些房地产开发公司，本身资金不足，主要依靠向银行借贷及向民间筹集资金，一旦资金链条断裂，资金周转困难，就会产生拖欠工程款纠纷，而建筑商、包工头则

18、以工程款纠纷未解决为由拖欠农民工工资。此外，在项目建设过程中，因变更、加项因素导致施工成本高于合同预算成本，造成工程款拖欠的情况也较为常见。二是建筑行业层层转包、违法分包非常普遍。开发商、承建商、劳务公司、包工头之间层层转包、违法分包，层层10拖欠，增加了农民工讨薪难度。另外，工程经层层转包后，各级施工主体层层得利，使最终到位的实际建设资金大大减少，工程质量无法保证，容易产生工程质量和工程款纠纷，进而导致拖欠农民工工资现象的发生。三是一些企业和个人借用资质、挂靠经营非常普遍。在建设领域，挂靠现象普遍存在，其中不少是无资质或较低资质的建筑承包商或包工头挂靠大型建筑企业，缴纳一定的管理费就可以大型

19、企业的名义承揽工程，有些企业甚至将资质证书出借给几十家企业和个人使用，从中牟取非法利益。大部分被挂靠企业除了收取管理费外，对于挂靠企业施工质量等问题不管不问或监督不力，难以实施统一管理与有效监控，容易产生连锁反应，引发工程质量问题、拖欠工程款和农民工工资等纠纷发生。四是建筑施工企业劳动用工行为不规范非常普遍。他们只与劳务公司或包工头签订劳务承包协议，往往不与农民工直接签订劳动合同，包工头与农民工之间只有口头协议。发生拖欠工资纠纷后，一旦包工头逃跑或者不愿作证，农民工很难证明其与用人单位存在劳动关系，加之有些施工项目管理混乱，施工日志、监理报告等记录不全，即使调取证据也难以查实，加大了清欠难度，而大部分农民工法制观念淡薄，缺乏自我保护意识，也没有要求签订劳动合同的意识。此外，垫资已成为建设单位降低成本、转嫁风险、榨取施工企业利润的重要途径和手段。许多建设单位即使项目资金充裕，也要求建筑施工企业垫资施工。而建筑施工企业一旦拿到工程就要转嫁垫资所带来的风险，于是开始层层转包，拉长债务链，形成大量“三角债” 。