中国养老保险省级统筹以后的矛盾分析与对策研究.doc

1、1No. C1999001 1999-10中国养老保险省级统筹以后的矛盾分析与对策研究国家计委宏观经济研究院教授 江春泽 香港中文大学行政管理学教授 李南雄一、调查研究的背景众所周知，统一的社会保障体制是市场经济体制的重要的不可或缺的组成部分，而养老保险又是整个社会保障体制的主要内容之一。自 80 年代以来，随着市场取向改革进程的发展，中国的养老保险体制改革大体上经历了三个阶段：第一阶段是将退休费用从企业统筹改为社会统筹。这里所谓的社会统筹也就是地方统筹，而且根据当时的历史条件，统筹的层次不高，基本上是在县级范围内。这项改革从 1983 年 10 月开始。在试点经验的基础上，国务院于 1991

2、 年颁发了国发199133 号文件，指导和推动了这项改革的迅速发展。到 1995 年底，原来的国有企业全部实现了县级或县级以上范围的统筹，还有 2219 个县市对集体企业职工的养老保险实行了统筹，有 764 个县市对外商投资企业的职工实行了统筹。全国共有 8738.2 万职工和 2241.2 万退休人员参加退休费用社会统筹。这一阶段的改革效果主要是缓解了企业间退休费用负担畸重畸轻的矛盾，有利于企业平等地参与市场竞争。而且根据33 号文件确定的“以支定收，略有 结余，留有部分 积累”的资金筹集原则，滚存结余了 429.8 亿元基本养老保险基金 1。2第二阶段是选择符合中国国情的改革目标模式。综观

3、世界各国养老金的筹集与支付方式虽各有特点，但基本上是两种模式，即现收现付式（Pay as you go,简写为 P-A-Y-G）与预筹积累式（Funded System）。现收现付制就是“从现今的职员收费来支付现在老年人的养老金” 2。这实际上是收入分配在代际之间的横向平衡，即向 劳动年龄的在职职工收缴而支付给已退出劳动领域的老年人，这是代际互济、社会互助、注重公平的模式。但这是先代人与后代人之间的博奕。今后 35 年间，世界上超过 60 岁的人口将从 9%增加到 16%3，而由于寿命延长和生育率下降，到 2030 年中国的老年人将占世界老年人口的四分之一 4，到那时，为支付老年人的退休费用，

4、则要加重劳动人口的负担，威胁后代人类的生存。因此，世界上已经出现对现收现付制进行改革的呼声和趋势，连“富甲天下”的美国也惊呼其社会保障体制如不大改，则 2010 年要出现赤字，2029 年要破产 5。预筹积累模式又有完全预筹积累式（Fully-Funded System）与部分预筹积累式(Partially-Funded System)之别。 预筹积累式的特征是本代人对自己的收入进行跨时间的分配，即“为自己省钱，把年轻工作时期的消费转移一部分到消费超过收入的年老时期使用” 6，这实际上是本代人自己一生收入与分配的纵向平衡，这是更强调个人自我保障的模式，也可以被看作是一种强制储蓄型。新加坡等国家

5、预筹公积金的模式，曾受到中国的关注。中国在这一阶段广泛地考察和借鉴了外国的经验 7，对模式的选择展开了广泛的争论，并通过多种方案的试验与总结经验，终于取得了基本的共识，并在中共十四届三中全会的决定中明确选择了符合中国国情的社会统筹与个人帐户相结合的部分预筹积累模式 8。这是把社会互济与自我保障两方面的优势结合起来，把公平和效率结合起来的混合型模式。社会保障领域的国际权威专家认为中国在这方面具有首创性 9。中国在选择改革目标模式时，还接受了世界银行专家倡导的“三根支柱” 10和外国保 险机构推荐的国际通行的基本养老保险、补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险三层次相结合结构的养老保险体系 11，在

6、 1995 年 3 月 1 日国务院发布的国发19956 号文件中明确提出了“ 资金来源多渠道” 、“保险方式多层次”的原 则 12。这里讨论的主要是第一层次即国家通过法制强制实施的基本养老保险问题。第三个阶段是结束管理体制多头分散的局面，并实施省级范围统筹。管理体制多头分散有历史原因。因为 50 年代初的社会保障3是按人群分设从而分别由不同部门管理的，机关干部由人事部管理，企业工人由劳动部管理，城镇贫困救济、军属优抚及农村扶贫由民政部主管。这种多头、分散而又交叉管理的局面，不仅长期以来政出多门、人为地造成一些矛盾和不平衡 13，而且也是社会保障体制改革以来意见难于统一、形成“四方会谈”或“

7、五龙治水”* 局面的重要根源，甚至在执行既定的统一政策时也会因多头的管理部门的利益差别而出现裂痕 14。在改企业统筹为社会统筹的过程中，-*指社会保障改革分别由劳动部、人事部、国家经济体制改革委员会、民政部以及卫生部（关于医疗改革）等从各自不同的角度设计方案，意 见不一。又出现过新的多头分散管理，除地方统筹有县市级、地市级、省级等不同层次外，还有 11 个部门的系统统筹即“条条统筹” ，所以，有人说岂只是“五 龙治水” ，实际是“ 五块十一条” 15。针对这一问题，1998年第二季度国务院机构改革时，按照“精简、统一、效能的原则”重新组建了新的劳动和社会保障部来统一主管 16，而且根据政事分开

8、的原则，政府的劳动与社会保障部主要是管理相关的政策、法规与行政监督，具体经办社会保障基金与相关事务的机构是国家社会保险局及其在各地的直属机构。这样，就从组织机构上结束了长期多头分散管理的局面。新的劳动与社会保障部以及国家社会保险局组建后，加快了改革进程，加大了工作力度。特 别是实施了两项重大的政策措施：一是将基本养老保险的社会统筹范围由县级提高到省级层次；二是将 11 个部门实行的行业统筹改为参加所在地区的省级统筹。本文就是跟踪省级统筹实施的状况所进行的调查研究报告。二、省级统筹的由来与实施概况1998 年，国务院 28 号文件规定：1998 年底前全国的基本养老保险基金都要实行省级统筹。作出

9、这一决策的依据是基于以下的认识：统筹范围的大小与抗风险能力的大小成正比。在此之前，有关部门和地方对统筹范围大小之利弊未能取得共识，有的认为省级统筹很必要；有的认为省级只要建立一定的调剂金即可；有的认为省级统筹条件不成熟；有的认为地市级统筹比省级统4筹更切合实际。由于认识不一致，1995 年国务院 6 号文件就将改革的重点放在了地市，当时提出的几个供选择的养老保险改革方案是由地市级选择和试行的。但是，北京、天津、上海等三个直辖市是从省（市）级统筹起步的，即着手改企业统筹为社会统筹时就是在全市范围内严格按照统一的制度和统一的收缴与支付标准来统一筹集、管理和使用基本养老保险金的。除京、津、沪三市外，

10、吉林、河北、山西、江西、湖南、福建、四川、陕西、宁夏、青海等也声称是实行省级统筹的，但实施的办法不如上述三市那样规范。其中，福建省的养老基金在省内统一调剂的力度大一些，但是，省与地市是结算关系，在地市内收支平衡后再上缴一定比例的调剂金给省，省内经调剂后资金也够支付。四川、陕西、宁夏、江西等省是由省级以各地市基金为基数收缴一定比例的调剂金，收缴比例小，调剂的力度也小。河北、吉林等省只覆盖国有企业，甚至还仅限于过去的固定工，而且在这些省内各地市缴费率也不一致，所以，这些省的实施办法还不能被认为是真正的省级统筹。除上述这 13 个省市外，其余的省在国务院28 号文件颁布前，其基本养老保险的统筹范围均

11、在地市级或县市级，省里只管方案与政策。上述 13 个实行省级统筹地区建立统筹的时间 17地区 北京 天津 上海 河北 吉林 山西 青海 宁夏 陕西 四川 江西 湖南 福建时间 86118748610 921 9219110 941 927 927 924 906 941 891从上表可以看出，运行时间长的已达十余年，如京、沪、津、闽。起步晚的也逾 3 年，如青海、湖南。它 们的实践表明，省级统筹发挥了积极作用，取得了较好效果。具体说：第一，增强了抵御风险能力。福建统筹后，5 年内就使全省 4000多户企业减轻了 4 亿元负担而免受了破产、倒闭之威胁 18。第二，保证了退休人员的基本生活，维护了

12、社会稳定。如北京市每年要给矿务局拨付 3000 万元，给一轻局、二轻局拨付 40005000万元，这些行业的老职工过去创造的价值相当于建好几个工厂，现在产品老化，企业支付退休金有困难，如果不是在全市范围内统筹，则会发生很不安定的问题 19。四川省通过省级调剂解决了阿坝、甘孜等少数民族地区和森林工业特困区企业 2.1 万名退休工人的生活保障。青海建立统筹几年来向海西、海北、黄南、果洛、玉树等边远地区拨付调剂金达 2504 万元 20。5此外，在促进劳动力合理流动与配置、推动深化改革、加强规范化管理及对基金管理使用的监控等方面的作用也很明显 21。那末，在全国实施省级统筹前，养老保险方面突出的矛盾

13、表现何在？主要表现在由于统筹范围小，抗风险能力出现两个不平衡：第一，省际不平衡。截止 1998 年 5 月末，全国养老金约积累 700亿元。但其中 200 亿元是北京、广东、江 苏、山 东、浙江、上海的 积累，即这几个省的积累占全国积累的 1/322。第二，省内各地区、县市经济发展不平衡。有些省内，部分地市积累 10 多亿元，但另一些地市却大量拖欠。截止 1998 年 5 月末，全国拖欠养老金 87 亿元，而且，直接被动用挪用的养老金达 55.6 亿元 23。针对以上矛盾，国务院 1997 年 7 月 16 日发布的 26 号文件就曾提出要加快建立基本养老保险基金的省级统筹，为最终实现全国统筹

14、创造条件 24。 此后，又经过各有关部门 和地方的争论，基本取得共识，即：在更大范围内分散基金风险，调剂基金余缺，在更高层次上进行统筹管理，可以更好地保证养老基金的完整与安全，发挥社会保障的功能。在这样的共识的前提下，1998 年国务院 28 号文件作出了在全国实施省级统筹的决策，首先解决上述两个不平衡中的第二个不平衡即省内的不平衡。28 号文件规定在实施中允许有个操作过程，即 1998 年底前首先要求各省普遍建立省级调剂金，到 2000年前逐步完善；要求在省级范围内覆盖率达 98%以上；要求今后不再发生新的拖欠，28 号文件发布前已经拖欠的要在 1998 年内补发 30%，到 1999 年将

15、全部拖欠补发完 25。与此同时，28 号文件还决定将原来已在 11 个部门实行的行业统筹转归所在地区的省级统筹。80 年代在养老保险改革试点阶段，曾在铁道、邮电、 电力、水利、中建公司等 5 个部门试行“ 行业统筹”。1993 年国务院 49 号文件又批准在交通、煤炭、中国人民银行（含专业银行和人民保险公司）、民航总局、石油天然气总公司、有色金属工业总公司等 6 个部门实行“行业统筹” 。参加行业统筹的在职职工约 1400 万人（占国有企业职工总数 20%），其中，离退休人员 360 万人（占国有企业离退休人员总数 20%）。当时 ，实行“行业统筹”的依据是：行业的特点是跨地区管理生产和经营，

16、当地方统筹基本上还在县级层次的情况下，如不搞行业统筹，等于把一个行业的职工养老保险切割成数十块甚至数百块，不利于生产经营管理和财务核算；而6从行业的特点出发完善统筹管理，有利于为实现全国统筹提供经验。另一方面，从实行行业统筹之日起，又同时存在着激烈的争论。据资料，曾先后有 9 个省、自治区向国务院呈送过专题报告，认为“ 行业统筹”造成了养老保 险 制度的“ 条块分割”，导致同一地区同类人员养老保险形成不合理的待遇差别，强烈主张取消行业统筹 26。对待这一争论，国务院认为，基本养老保险全国统筹是发展方向，行业统筹应该向这个方向推进。但是，当地方统筹层次太低时，改行业统筹为地方统筹的条件还不具备。

17、1997 年 26 号文件已明确提出“待全国基本 实现 省级统筹后，原经国务院批准由有关部门和单位组织统筹的企业，参加所在地区的社会统筹。 ”27 由此，当决定全国实行省级统筹的 28 号文件发布时，行业统筹移交地方管理也就顺理成章了。特别是政府机构改革后，原来负责行业统筹的部门，有的调整或合并，已难以承担行业统筹任务，移交地方管理势在必行。三、省级统筹实施中的若干突出问题应当说，1998 年 6 月以后，新建的劳动和社会保障部在工作中迈的步子是比较大、比较猛的，完成了 11 个行业养老保险移交地方管理，大部分省区市（据报道目前已有 22 个省区市） 28已实行了省级统筹或建立了省级调剂金制度

18、，成绩是显著的，实施过程中暴露出的矛盾也不少。笔者从 1998 年 9 月到 1999 年 1 月先后走访了国家有关部门以及在北京、上海、深圳、广东、广西、 辽宁等省区市与近30 位干部、专家学者进行了访谈，基于这些调查所了解的情况，认为最突出的问题是保证按时足额发放与资金缺口的矛盾。而产生这一矛盾和解决这一矛盾的过程中，又反映了各方面利益的差别。去年 6 月以来，各级劳动和社会保障部的一项工作重点是确保离退休人员基本养老金按时足额发放，不准再发生新的拖欠。建立省级统筹的目的也是为了通过在省内的适度调剂解决地市之间基金节余不平衡问题，确保省范围内养老金的按时足额发放。1998 年 6 月以后,

19、大量拖欠企业离退休人员养老金的势头得到遏制,按时足额发放比例逐月上升。据劳动和社会保障部统计,9 月份以后发放率都在 99%以上,基本未发生新的拖欠,而且全年还补发历年拖欠的养老金 30 亿元。上海、北京、福建、广西、浙江、宁夏、江西等 7 个省区市已全部补清了过去拖欠的养老金。在移交地方管理的711 个行业中,民航、交通、邮电、水利、石油、金融等 6 个行业没有拖欠养老金,铁道、电力已全部补清了过去拖欠的养老金。移交地方后,有 25 个省区市做到了按时足额发放,只有 6 个省区市还存在拖欠行业离退休人员养老金的情况 29。但是,稳定可靠的足额基金来源才是持续保证按时足额发放的物质基础和前提条

20、件。调查显示，这方面的形势还是不容乐观的。离退休人数的增长和养老金需求数额的增长是刚性的，而基金的来源却有弹性，因此，如何解决保证按时足额发放与资金缺口的矛盾是基本养老保险制度良性运行的最突出的问题。据统计与预测：1998 年末，全国离休、退休、退职人员 3550 万人，比上年末增加 200 万人；离休、退休、退职费预计达到 2000 亿元，增加 210 亿元，增长 12%；人均离退休金 5800 元，增长 6%。1998 年底全国参加基本养老保险费用统筹的企业职工和离退休人员达 1.14 亿人，比 1997 年增加 200 多万人，全年全国基本养老保险基金实际支出大于收入，收不抵支约达 70

21、 亿元以上，年底基金滚存结余比上一年结存进一步减少 30。1999 年养老保险基金收支形势仍十分严峻。预计 1999 年全国参加基本养老保险的职工和离退休人员将达 1.31 亿人，其中在职职工为 1 亿人，离退休人员 3100 万人。养老保险基金支出将进一步增加，如无恰当筹资措施，年底基金滚存结余则会进一步减少 31。由于养老保险基金这样的收支形势，当省级统筹的决策开始实施时，各方面利益的矛盾和摩擦就表现出来了。省内地区间的矛盾首先，省内地区间经济不平衡进一步显现。以广东省为例，在实行省级统筹前，广东省的养老金结存是全国最高的。但 7080% 的积累是集中在 2030%的县市，大部分县市是持平

22、或有赤字。由于广东省养老保险改革起步时是以县为核算单位从简操作的，而省内各县的经济水平和负担水平差别很大。在全省 148 个核算单位中 80%的单位有赤字，其中极端困难的县区从 3 个增加到 5 个，这些县区完全靠省级调剂金过活。省级调剂金从 1983 年建立以来，积累率是征缴额的 20%，靠着这 20%的积累支撑了贫困县区，但近 5 年基本上把过去十多年的结余用光了。广东省的基金已经告急。湛江的吴川8市 300 多个商业单位有 80%停业，全部停工停 产的工业企业有 19 个，它们都欠缴社会保险费。企业的经济效益不佳，社会保障的需求却不断上升。80 年代初，广东省离退休人员只有 8090 万

23、人，现在已达 170 万人，2000 年将突破 200 万人。80 年代初，养老金缴费率是10%，现在缴费率已达 18%，预计 2030 年需将缴费率提高到 36%才能保证支付。广东省一些老工业区退休率高，如广州市退休率在 30%以上，而其他地区退休率一般为 1617%。梅县是农业地区，退休率低，但不能由山区来支援广州这样的大城市。深圳市是后发达地区，不仅退休率低（目前只有 2.4 万人退休），而且退休率因职工流动性大而可恒定。但深圳是完全预筹积累模式，基金积累不能调出市。所以，广东推行省级统筹有很大困难 32。又如，辽宁省是老工业基地，老企业多，老职工多， 亏损企业多。在 44 个县中有 3

24、5 个县原来只搞县级统筹，其“帐户”只是一种记帐办法，实际没有钱，搞省级统筹难免“抽肥补瘦”，有赤字的县（朝阳、铁岭、阜兴）就赞成，有结余的地区（大连、鞍山）就不赞成，没有积极性。 辽宁省社保局的干部提出探讨性的意见：可否在该省“以市级统筹为主，以省 级统筹为辅” 作为过渡 33。对待省内地区间的不平衡问题，中央政府的政策已经很明确：不能“一平二 调” ，更不能“ 鞭打快牛”；超出调剂金范围的资金调剂要有偿使用；收缴好的地市，按规定足额上缴调剂金后，结余的基金由地市管理和调剂使用；在确保按时足额发放的工作中要充分发挥省级和地市级两个积极性 34。条块矛盾的新表现11 个行业都已按国务院 28

25、号文件规定，于 1998 年 8 月底前移交给了地方管理，从 9 月份起，各省基本做到按时足额支付。如不计煤炭行业，只有吉林、内蒙、 贵州三省欠付；如计煤炭行业，则吉林、内蒙、贵州、陕西、安徽、黑龙江等 6 个省有欠付。本来，将行 业统筹转交地方管理，既是为将来实现全国统筹创造条件，也是为当前增强地方资金的实力。据财政部结算，行业总的结余有 128 亿元 35。但是，执行之初，似乎没有达到这个目的，反而增加了地方的负担。如辽宁省为了不欠付行业的养老金，多方筹措，由地方支援 4000 万；宁夏也由地方支援 500 万；山西支援 200 万 36。 造成这种状况的原因，一方面是由于行业统筹中本来就

26、存在一9些问题在交接过程中暴露了出来。比如煤炭行业，实际支付人均养老金 6000 元，而统筹只限 4300 元，超出 4300 元的部分是由企业自付的；而且统筹限每年退休人数增长 2%，2%以上的人数也由企业自管。煤炭行业的统筹也分部、省局、 矿务局（企业）三级，矿务局这一级号称结余 27.9 亿元，除了 3 亿多元存在部里外，其余 24 亿主要存在矿务局，其实是有帐无实，因为会计上是与生产资金混在一起，没有分帐，而煤炭行业生产资金缺口大，钱基本上都用了，所以，这笔养老金节余是“看得见 拿不着” 37。但是，更主要的是行业在移交前搞了些不规范的操作，即利用转制塞了“私 货” 。比如，突击花钱，

27、扩大统筹项目，提高支付标准，调低缴费率（如有色金属行业原平均费率 33%，1998 年调为 20%）38。行业统筹存在中央主管部门的结余基金为 68.8 亿元，上缴中央财政专户的只有 34 亿元；存在地方的结余基金为 77.8 亿元，仅移交 6 亿元 39。尤为突出的“ 私货”是大量办理提前退休，把负担转给地方。据 30 个省市报送的数据，1998 年 18 月份行业移交地方前，新增退休人员 79.6 万人，其中违规提前退休的达 43.8 万人，占55%。某行业某单位 2827 名离退休人员中，3948 岁年龄组 1436人，占 50.8%；2938 岁年龄组 587 人，占 20.8%；28

28、 岁以下年龄组还有 38 人，占 1.3%。据查，最年轻的“退休”者只有 24 岁， 简直到了荒唐的地步 40。据报道，突击办理提前退休的途径大体有：一是通过出具因病丧失劳动能力的假证明和假出生时间。如对某单位的抽查中发现，55名“丧失劳动 能力” 的退休人 员中，符合国家 规定标准的只有 5 名，仅占 9.1%；在 33 名退休人员中，有 32 名由同一派出所出具了出生年龄提前的证明，最多的相差 17 岁。二是降低从事特殊工种职工可提前退休的条件。按规定，从事有毒有害等特殊工种需满 810 年才可提前退休，而某部属企业先把职工调到有毒有害岗位工作仅 20 天就按特殊工种办理了提前退休。三是扩

29、大企业改革中规定的提前退休的适用范围，有的单位把 3 年内有压锭任务的纺织企业提前退休的人数指标压到 1 年内完成 41。对此，劳动和社会保障部发现后已紧急通知，明令禁止 42。目前正在组织认真清理，凡到 1999 年底达不到退休年龄的人，已办的退休手续一律无效，由企业收回统筹安排 43。已经提前退休的人员中，除了某些职工受社会传言影响，怕晚退休个人待遇会吃亏而自愿提前退的外，主要是部门和企业受各自利益10的驱动，容忍弄虚作假，诱迫甚至公开动员职工提前退休。这样做，对养老保险基金的直接后果是，一方面使这些职工的缴费年限大大缩短，减少了养老保险基金的收入；另方面，又使这批职工领取养老金的年龄大大

30、提前，增大了养老保险的支出，使本来就脆弱的基金雪上加霜。少数困难省对原行业统筹企业搞所谓“封闭运行” 44，由企业去自求平衡，致使对这部分职工没有做到确保足额发放。这些都是养老保险领域中条块矛盾的新表现。无论是行业搞突击提前退休、提高待遇增加地方负担的做法，还是地方对原行业统筹企业搞“封闭运行” 的做法，都是中央明令禁止的。中央还在采取政策措施进一步协调条块矛盾，凡已经确认的原行业统筹基金没有移交到位的在 1999 年 4 月底前都要移交到位；原行业统筹的缴费率在进行协调调整，缴费率一般在 13%20%之间 45。原则上不降低原行业统筹的待遇，高出地方的部分要核定，属于统筹项目的由地方养老基金

31、支付，统筹项目以外的由企业自付，不增加地方的负担。对于这个矛盾，笔者认为还可以用基本保险与补充保险相结合的原则与方法来解决。我们这里探讨的是养老保险三个层次结构中的第一层次，即由国家立法在全国统一强制实施的基本养老保险。它的宗旨在于维护社会公平，保障老年职工退休后能维持贫困线以上的基本生活。确立这一认识，上面所述的条块矛盾、省内地区不平衡等问题本来是可以部分解决的。比如，广西自治区的地方标准是每人每月 300 元，而按转归地方的行业标准则需付每人每月 700 元 46，地方负担大大加重。那末，可否行业的退休人员也照地方标准领取 300 元/人月作为基本养老保险，而高出 300 元以上的部分由行业根据经济实力和个人退休前的贡献确定待遇水平和发放方式作为补充保险，以体现效率原则呢？同样，上海市也反映，行业的待遇水平比上海地区的待遇水平高 30%，有的甚至高 1 倍 47。辽宁省退休人 员的平均待遇水平是 338 元/人月，而转归地方的民航退休职工人均待遇是每月1680 元，高的达每月 2200 元 48。对于这些问题，都可以按地方标准作为基本养老保险而以行业高出地方的部分作为补充保险，把这两个层次结合起来，这样就既不加重地方负担，又不降低行业退休人员的待遇水平，体现出“保障方式多层次”的原则。而行业只要自转归地方管理之日起，按地方统一缴费率缴纳基本养老保险费即可，以