实现外来工子女教育公平的对策.doc

1、实现外来工子女教育公平的对策(2010-10-05 11:57:04) 1、积极推进义务教育管理体制改革，建立以常住人口为主的管理体制2、改革义务教育财政分担机制，保障外来工子女教育投入3、规范民工子弟学校办学，地方政府给予政策和经费的扶持4、建立监督外来工子女教育的保障制度5、创新学校教育管理，提高学校教育教学水平6、形成社区、学校、家庭相融合的教育力量认真解决非户籍常住人口子女义务教育机会问题(节选）(2010-10-05 12:10:29) -关于促进义务教育均衡协调发展的调研报告* 作者江海燕,广东省人民政府副秘书长 认真解决非户籍常住人口子女与户籍人口子女义务教育机会、条件差距问题。

2、国务院已经颁发了关于解决农民工问题的若干意见,应结合实际认真贯彻落实文件精神。根据广东省实际,提出如下建议:(1)首先必须规范非户籍常住人口的管理。面临日益加剧的外来人口形势,必须根据国家有关政策,加快改革健全和完善户籍管理制度和非户籍常住人口的管理办法,为解决户籍管理和非户籍常住人口子女教育问题提供可靠的法制保障。从广东实际情况看,适当提高户籍进入门坎,有利于对过快膨胀的外来人口实施控制,以防止拉美“陷阱”的发生。制定和完善对非户籍人口或暂住人口的管理和服务办法,包括对暂住人口的义务教育管理和服务的政策,促进非户籍人口子女义务教育落实,这样既有利于非户籍人口子女义务教育,又有利于城市化进程健

3、康顺利进行。(2)坚持按照管理以流入地政府为主、接受入学以全日制公办中小学为主的原则,采取多种形式,逐步解决非户籍人口子女教育。义务教育是关系国民素质的基本教育,是政府的主要责任和义务。政府应把非户籍人口子女教育纳入国民经济社会事业发展规划,统筹规划建设和安排,教育行政部门制定具体政策,保障非户籍人口子女义务教育的落实。鉴于目前流动人口的形势和公办学位不足,应允许和扶持有条件的民办中小学,按国家标准办成公益性规范性学校,补充非户籍人口子女义务教育。(3)鉴于流入地政府承担着对非户籍人口子女义务教育的责任和经费负担,建议中央和省级政府设立非户籍学生义务教育专项资金,对非户籍常住人口子女入学较多的

4、市、县(市区) 、给予适当的经费补助。流动人口子女有关政策(2010-10-05 14:45:55) 相关的政策法规包括:城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法(试行) , 1996 年;流动儿童少年就学暂行办法, 1998 年;关于基础教育改革与发展的决定, 2001 年;关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知, 2003 年;关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见, 2003 年。转载 城市流动人口子女基础教育问题研究 赵学勤 教育科学研究 2001.2(2010-10-11 09:06:00) 20 世纪 80 年代以来，伴随经济的迅速发展，我国城市化进程也大大加快，从而

5、造成大量农村人口向城市迁移，成为流动人口。流动人口，指常住地与户籍所在地分离的人口。流动人口目前常住地与原住地（户籍所在地）不一致，其中目前常住地为流动人口的流入地，原住地（户籍所在地）为流动人口的流出地；流动人口在流入地属于常住，即他们既不属于定居，也不属于短期居住，如旅游、出差、短期工作等。其在流入地居住时间至少应在一年以上；与城市定居者的一般情况相比，流动人口的收入偏低，且收入具有不稳定性，居住地随做工地点的变更有较大的流动性。本文所称的城市流动人口子女指$至(0 周岁（或+至(1 周岁） ，随父母或其他监护人在流入地居住 (年以上有学习能力的儿童、少年，也有人称作流动人口适龄儿童、少年

6、。（二）解决城市流动人口子女基础教育问题是尊重儿童基本权利的体现儿童权利公约主要涉及儿童的三项基本权利：生存的权利、发展的权利和受保护的权利。其中享有受教育机会是儿童发展权利的重要内容。公约第/1 条规定：缔约国确认儿童有受教育的权利。可见，解决城市流动人口子女基础教育问题是遵守儿童权利公约 ，尊重儿童基本权利的具体体现。中华人民共和国教育法第九条规定：中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。作为中华人民共和国公民，城市流动人口子女理应依法享有受教育的权利。（三）解决流动人口子女基础教育问题是普及九年义务教育的需要

7、中华人民共和国义务教育法第四条规定：国家、社会、学校和家庭依法保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利。第五条规定：凡年满六周岁的儿童不分性别、民族、种族，应当入学接受规定年限的义务教育。条件不具备的地区，可以推迟到七周岁入学。可见，解决流动人口子女基础教育问题是依法普及九年义务教育的需要，任何组织、团体或个人均无权阻挠或干涉流动人口子女入学。外来务工人员子女义务教育问题研究综述西南交通大学政治学系 石莹随着我国市场经济的进一步发展，农村剩余劳动力大规模向城市迁移。因为生计而举家迁入城市的外来务工人员越来越多，其子女的义务教育问题日益显现出来。农民工子女在城市求学，经历了很艰难的历程：从最初的被拒

8、绝排斥，到后来的自我解决，再到现在的被有限接纳，经历了 10 多年。据估计，全国现有流动人口已超过 1.3 亿，约有 300 多万外来务工人员子女民面临受教育的问题1。根据中华人民共和国义务教育法 ，义务教育由地方负责，分级管理，适龄儿童接受义务教育主要由户籍所在地政府负责，教育经费则按照户籍学生数下拨。这样，当儿童随父母迁徙到城镇，原户籍所在地政府不可能再负责他们的教育，而当地政府并没有义务负责他们的教育。因此，对于流动人口子女来说，他们的教育问题只能依靠父母来解决，由于外来务工人员多数属于低收入人口，在公办学校高额的“借读费”面前，子女面临着失学的窘境。正是在上述背景下，我国的一些研究人员

9、开始关注外来务工人员子女的义务教育问题。本文希望通过对近 10 年来众多学者对这一问题的研究成果做一梳理，以期为下一步的研究和探索做好理论上的准备。一、2000 年之前的研究动态及成果。国内最早涉及外来务工人员子女教育问题的文字，是 1995 年 1 月 21 日中国教育报刊登的记者李建平的文章流动的孩子哪上学流动人口子女教育探讨 。但真正意义上的研究，大致是从 1998 年前后开始的。张斌贤以 1997 年2001 年发表的有关流动人口子女教育问题研究文献为基础，对该问题的研究进行了梳理。这一时期研究主要集中在区域总体状况的调查、流动人口对其子女教育的意向调查、民工学校的调查、对造成流动人口

10、子女教育问题原因的探讨等几个方面2。代表成果有：曾昭磐的厦门市未成年流动人口状况及其对教育影响的分析 、米红和叶煜的未成年流动人口受教育特征及其管理对策研究：来自厦门特区的调查报告 、周拥平的北京市流动人口适龄儿童就学状况分析、黄志法和傅禄建的上海市流动人口子女教育问题调查研究等。张斌贤认为到 2000 年止，对流动人口子女教育问题的研究，并没有真正引起教育界的广泛关注。二、2001 年，农民工子女简易学校成为研究热点。对这一热点调查与研究的标志性成果是两份极具影响力的关于打工子弟学校状况的调查报告的问世。（一）韩嘉玲的北京市流动儿童义务教育状况调查报告 ，其主要内容如下：（1）流动儿童义务教

11、育“市场化”的形成。在北京的流动儿童就学的渠道有以下几种：进入公办学校借读；进入民办私立“贵族” 学校就读；在简易农民工学校读书。大多数农民工属于城市中的中低收入人群，无法缴纳高额的赞助费及借读费。公办学校的拥挤性排他，使得农民工子女的义务教育出现缺口。1993 年前后，打工者中开始有人在菜棚和简陋平房中开办了最早的流动儿童学校。后来办学者发现简易学校的运作，通过学费不仅可以回收投资，可以“自负盈亏”，同时还有利可图，刹那间这块教育市场成为争夺地，甚至形成恶性竞争的局面。截止到 2001 年初，北京已有 300 多所流动儿童学校，在校就读的学生超过 4 万人。（2）流动儿童学校基本状况：流动、

12、边缘、不规范。流动性体现在学校、学生、教师三方面。15以上的学校有过搬迁的经历，最多的曾更换了 4 次校址，几乎每年搬迁一次。学生的频繁流动主要是随着父母更换工作和住处，或是由于支付不起上初中的费用，很多学生在六年级上学期转回家乡上学。简易学校的师资复杂，来自全国各地，有退休教师、农村民办教师、未分配的师范毕业生，也有无任何经验的打工者，其中有教师资格的比例很低。由于教师工资较低（大约 500 元人民币） ，生活条件艰苦，教学负担重，因此只要能找到更好的工作，教师就常常另谋高就。边缘性体现在简易学校由于办学条件、教学质量的“不规范”。同时还包括面向低收入家庭的子女、制度排斥及社会歧视所造成的边

13、缘性。不规范指的是大多数简易学校未经北京市教育部门的许可，不具有办学的合法性，因此在课程设置、作息安排、考试、收费、学期时间等办学管理各方面差异很大。（二）吕绍青、张守礼的城乡差别下的流动儿童教育关于北京打工子弟学校的调查这项研究的突出贡献在于，把儿童权利放在了最显眼的位置，不同于当时流行的把子女的教育问题作为对民工不平等待遇的一个方面的论述，而是把农民工子女看作一个城市化进程中的独立群体来研究3。正如报告中提到的那样，儿童问题的突出使得流动从根本上超越了“劳动力流动” 的意义：儿童是流动人口中的一个特殊部分。相对于流动的劳动力来说，这是一个派生的部分，但是，这个群体有着一种独特的成长性，在他

14、们身上，体现着更深远的社会变迁意义。对流动儿童的研究，最受瞩目的首先是儿童的基本权利受教育问题，其次是作为一个城市的边缘群体与城市的融合问题。三、20012007 年，探究导致外来务工人员子女教育机会不均等的原因，寻求农民工子女义务教育问题的解决之道。对农民工子女义务教育不良状况的描述，是所有研究中的共通之处。在此基础上，对导致农民工子女教育机会不均等的原因的分析、解决外来务工人员子女义务教育的途径的研究成为热点。（一）农民工子女的教育现状孔祥智,顾洪明认为，由于农民工家庭收入不高,加上在流入地入学的种种困难,造成适龄儿童入学率低,有一定数量的儿童、少年失学；跟家长在一起的孩子中,很多人有过辍

15、学的经历,超龄的问题也比较严重；许多农民工子女在心理上有着其他同龄人不曾有的压力和挣扎,导致他们有不同程度的厌学情绪；尽管农民工通常都表现出对其子女教育的明确意向,但是由于受自身文化素质的局限,同时也受到子女受教育条件的制约(如收入很低或高额的入学费用等 ) ,农民工对其子女的教育并不抱很高的期望 4。黄岳辉、黄郜华总结了农民工子女入学的几种形式：公立学校、简易学校、流出地政府跟踪办学、公私合建民工子女学校、国有民办学校和在家乡接受义务教育5。江立华、鲁小彬总结认为，农民工子女主要是在家乡接受义务教育, 跟随父母到流入地就学的占少数, 部分流动儿童少年失学在家。农民工子女受教育的权利难以得到保

16、障, 农民工子女就学问题成了一个复杂而长期的社会问题6。姜保雨认为，进城农民工子女的教育的问题主要有：历史遗留问题，我国原有的义务教育体制固封了农民工子女去城市上学；现行户籍制度的障碍；部分学校和教师思想理念上存在偏差，歧视农民工子女；城市学校昂贵的费用问题；民工子弟学校的合法化问题7。（一）关于“导致外来务工人员子女教育机会不均等原因”的探究张铁道、赵学勤认为，问题产生的根本原因来自于我国建立社会主义市场经济进程中人口的社会流动性日益增强与教育接纳不足之间的矛盾。地方政府面临经费困难；各种教育费用是他们迈进正规学校大门的一道“门槛” ；低收入流动人口家庭的子女上学问题成为难点和焦点；已经就学

17、的流动儿童少年依然面临着学习、心理和社会问题8。孙红玲认为，除了显性的户籍制度和教育经费拨款制度造成农民工子女不能平等地享有受教育的机会外，从更深层次来看，农民工子女受教育问题反映了社会转型时期二元经济结构解体与二元社会结构、教育结构的调整的滞后性之间的矛盾。另外，农民工子女由于家庭背景与城市孩子有较大的差距，也是造成受教育机会不平等的重要原因9 。史柏年认为，由于政府的职责不够明确，公办学校积极性不高，以及专门招收流动儿童少年的简易学校地位不稳，所以流动儿童少年的就学问题仍存在许多不尽人意的地方。从政策的层面分析，造成这种局面的原因是：中央政府部门制定的有关法规缺乏强制性的约束力，有些地方政

18、府集政策主体和利益主体于一身，现有的政策背后的理念是社会控制10 。杨文娟认为，流动人口子女进入了学校，学校便承担起了教育重任。对于在外地借读的孩子，教育环境的改变，教材的差异，课程进度和难度的差异，教学方法的不同都影响其学习的效果。同时，客观上由于文化背景的差异及“借读”的身份，以及在评奖、评优中受到的歧视，给他们的心理造成了负担。公办学校在教育活动中确立真正的平等教育意识非常重要。徐望认为，造成大量流动人口子女失学的主要原因在于，城市化加速的过程中严重的管理缺位。尽管中央有文件，但不少地区甚至以流动儿童迟早要“流动”回原籍或“流动”到其他地区去为由，忽视流动儿童的教育问题。甚至有些人认为，

19、如果把这一问题解决好了，就会使更多的农民到城市中来，这不利于城市的管理和稳定，这是一种不负责的短视态度11。袁连生认为， *中央关于教育体制改革的决定 、 义务教育法 、 义务教育法实施细则中对经济落后地区、对贫困学生的不公平规定是导致义务教育机会不均等的原因。义务教育财政责任的基层化，使得我国地区之间义务教育财政资源差距非常大，进而导致不同地区少年儿童所得到的教育资源很不平等。强调在各级政府的财政分担上，中央和省级政府承担更大的责任12。张秋凌等人总结了流动儿童入学难的原因：其一，户籍制度带来的限制。其二，流动儿童的流动性大，给当地政府解决这些儿童的教育问题带来了诸多困难。其三，流动儿童薄弱

20、的学业基础和不良的卫生习惯，给公立学校带来各种压力。有公立学校的校长反映：“流动儿童的比例过大，会影响公立学校的教学质量，给老师的教学工作带来困难。 ”其四，不合理的收费使很多流动儿童被挡在公立学校的门外。主要表现在两个方面：收费标准过高，使流动儿童家长无法负担；收费标准过低，使学校失去了招收流动儿童的积极性13。范先佐认为，流动儿童教育面临着许多亟待解决的问题,其中的首要问题是财政问题。办教育,举办学校是需要经费支持的。流动儿童的教育也不例外。流入地城市政府普遍面临巨大经费需求的压力。这个问题解决不好,会直接影响流动儿童能否与城里的孩子一视同仁地接受教育14。贾君、徐新永认为，进城农民工子女

21、义务教育问题产生的原因是多方面的，制度性原因是导致进城农民工子女义务教育不公平的重要因素。城乡二元化社会制度下农民工群体处于弱势地位及边缘状态；义务教育管理体制导致进城农民工子女义务教育公平失衡15。刘义程指出了造成流动农民工子女受义务教育问题的制度性因素，(一)“ 依户籍地就近入学”的义务教育入学政策是妨碍流动农民工子女进入城市公办学校上学的直接原因。(二)“ 地方负责,分级办学”的义务教育财政体制是造成农民工子女受教育问题的深层原因。(三) 传统的公共教育资源配置路径也是影响农民工子女享有义务教育国民待遇的重要因素16。江立华, 鲁小彬总结各学者的观点后指出，社会生产力发展不平衡, 国力尚

22、未达到一定高度, 是形成农民工子女教育问题的根本原因。而社会制度的变革滞后, 城乡二元户籍制度是造成农民工子女教育问题的体制原因。义务教育体制与市场经济不相适应, 义务制教育户籍管理学籍、义务教育财政体制的过度分权, 是造成农民工子女学校教育问题的直接原因。普及义务教育所需的资金由地方负责筹措与分配, 流入地与流出地政府之间在现有义务教育体制下,对农民工子女教育的责任不明确, 一个地方的学生越多,地方政府的财政压力就越大。此外, 城市对农民工及其子女存在歧视与偏见, 流动人口的社会管理与服务体系不完善是造成农民工子女社会教育困难的外部原因。流动人口的家庭经济贫困、自身素质问题以及职业流动性是农

23、民工子女教育问题出现的主观原因17。（二）寻求“外来务工人员子女义务教育问题的解决之道”郭彩琴认为，公平与主体的绝对利益关系不大，而主要受比较利益的影响。政府必须进行制度创新，保障农民工子女受教育的公平性。一是义务教育制度创新，在义务教育阶段实行免费教育制度，以国家财政拨款为主，减少不合理投资、腐败，发行教育彩票等筹措；二是户籍管理制度的创新；三是义务教育财政管理体制的创新，义务教育经费通过联网管理。四是入学制度创新，在孩子法定监护人的工作地就近入学，享受当地孩子的平等待遇18。武晓萍认为， “问题的解决关键在于流入地和流出地政府之间的合作19。 ”朱晓斌认为，应从政策上促进建立学校内平等、无

24、差别和无歧视的教育环境，消除流动儿童进入公立学校的心理门槛20。段成荣认为，虽然各地不重视流动儿童教育问题的原因多种多样，但管理上的漏洞无疑是一个重要的原因。周皓指出， “解决这个问题，既要靠地方政府的不懈努力，更需要从中央政府的角度以一些技术方法，特别是统计方法上予以进一步的监督与促进”。流动儿童少年在流入地按国家统计局的规定是属于“常住人口”，而不属于“ 户籍人口 ”。目前，教育对“入学率”与“巩固率”等指标的统计基本上以“户籍人口”作为统计的口径，流动儿童少年由于未被列入“户籍人口”，所以统计无法反映当地“常住人口” 义务教育的实际状况，这使得一些地区特别是流动人口比较集中的地区可以不关

25、心流动儿童少年的教育问题。从国家的角度，必须改革现有的统计口径。具体办法是，变“户籍人口”统计口径为“常住人口”统计口径，从而将流动儿童少年纳入每一个地区教育统计的基础人口中。这样，流入地就必须重视流动儿童少年的教育问题了。张铁道、赵学勤认为，改善流动人口子女教育现状的途径在于：第一，政府适当调整宏观政策，缩小地区间经济发展水平和义务教育质量的差距，这样才能有效地遏制如此庞大的人口单向流动，才能把流动人口子女在流入地就学的压力减少到流入地可承受的程度。第二，问题的症结是教育经费，根据国情，目前若考虑由哪一级政府全部承担下来，恐怕不太现实。鉴于此，建议国家采取适当引导人口流动、雇主交纳教育税以及

26、建立合理的教育经费分担机制。中央政府可考虑设立专项资金对流入地专门招收流动人口子女的学校进行补贴。第三，制定切实可行的政策法规体系，强化流入地政府保障流动人口子女就学的管理责任。第四，充分发挥正规学校的主渠道作用。第五，规范、指导社会团体和公民个人办学。第六，正规学校可在教育资源上为非正规学校提供帮助和支持。第七，提高教育内容的针对性和适切性。第八，建立流动人口子女教育的监控和研究机制。章辉美, 陈强玲认为，农民工子女义务教育公平问题的解决途径：1、从建设和谐社会的战略高度来重视农民工子女义务教育公平问题；2、在经济社会的发展过程中逐步消解城乡二元结构；3、改革义务教育制度的管理方式，为此，首

27、先,要提高义务教育投资和管理的重心。其次,简化现有的学籍管理方式。最后,要调整和完善现有义务教育格局21。刘义程认为，解决流动农民工子女受教育问题，第一要改革“地方负责、分级办学”的财政投入模式,大幅度提升义务教育投入主体的重心,加大中央政府对义务教育的投入力度,形成“主要由中央政府买单,地方政府管理”的义务教育财政管理体制。第二改革现有的义务教育财政资源配置模式,引入“教育券”制度。第三改革依附在户籍制度之上的义务教育入学政策,改“依户籍地就近入学为“依居住地入学”22。郭建鑫认为，公共教育财政应为进城农民工子女的义务教育提供保障作为社会公平价值在教育领域的延伸和体现,教育公平是促进社会垂直

28、流动、避免上一代的贫穷或弱势社会经济地位“遗传”到下一代的最有效的办法。而要实现教育公平首要的是应实现教育机会平等, 使公民能够自由平等地分享当时、当地的公共教育资源。第一，建立财政分担机制, 将进城农民工子女义务教育纳入“两免一补”政策范围。第二，制定适宜进城农民工子女的灵活就学政策,降低就学程序成本。第三，降低民办学校的办学“门槛”, 鼓励和支持打工子弟学校的发展23。参考文献:1李晓明.农民工子女教育问题浅析J. 山东: 教育与经济,2005(1).2周佳.农民工子女义务教育:从教育问题到教育政策问题J.当代教育科学,2004(14).3卢克清.农村外出人员子女的家庭教育现状与对策J.

29、学习月刊 ,2003(5) .4孔祥智、顾洪明.农村劳动力转移中的子女教育问题研究 J.山西财经大学学报,2004(6).5黄岳辉、黄郜华.农民工子女义务教育:现状、问题及对策J.现代教育科学,2005(5).6江立华、鲁小彬.农民工子女教育问题研究J. 河北大学成人教育学院学报 ,2006(3).7姜保雨.农民工子女教育问题的现状及对策分析J. 农村经济与科技 ,2005(12).8张铁道、赵学勤.建立适应社会人口流动的接纳性教育 J.山东教育科研,2002(8).9孙红玲.浅论转型时期流动人口子女的教育公平问题J.教育科学,2001(2).10史柏年.城市流动儿童少年就学问题政策分析J.

30、中国青年争着学院学报 ,2002(1).11徐望.聚焦北京流动人口子女教育J. 新闻周刊,2001(46).12袁连生.我国义务教育财政不公平探讨J. 教育与经济,2001(4).13张秋凌等.流动儿童发展状况调查J. 青年研究,2003(9).14 范先佐.“流动儿童”教育面临的财政问题与对策J.教育与经济,2004(4).15贾君、徐新永.进城农民工子女义务教育制度化建设探讨 J.现代教育科学,2006(2).16 刘义程.解决农民工子女受教育难题需要制度创新J.上饶师范学院学报,2004(5).17江立华、鲁小彬.农民工子女教育问题研究J. 河北大学成人教育学院学报 ,2006(3).1

31、8郭彩琴.城市中“农民工”子女受教育不公平现状透视J.学海,2001(5).19武晓萍.在京外来人口子女教育问题J. 北京社会科学,2001(3).20朱晓斌.流动人口子女义务教育的价值分析J. 教育评论 ,2003(2).21章辉美, 陈强玲.农民工子女义务教育公平问题探析J. 学术界,2006(6).22刘义程.解决农民工子女受教育难题需要制度创新J. 上饶师范学院学报 ,2004(5).23郭建鑫. 教育公平、公共财政与农民工子女义务教育的保障机制J. 农村经济,2007(1).西部农村研究网 http:/www.xbnc.org地方政府-周 佳(2010-10-16 19:14:40)

32、 进城务工就业农民子女义务教育政策执行研究-周 佳作为中央政策的执行者和目标团体,地方政府必然要考虑大规模的外来人口对本地区经济和社会生活造成的压力和自身所能承受的限度。城市政府要解决的不仅仅是使更多的农民工子女进入公办中小学学习的问题,还要涉及到他们家庭的住房问题、社会保障问题、他们父母的就业问题,以及缓解城镇公共设施供给的压力。因而,中央政府应加强对人口流动的宏观调控,各人口流出地应该加强对外出打工人员的培训,不应坐视本地的剩余人口成为流入地的就业负担。一个需要说明的问题是,公办学校也是被市场包围着的,基于对利益最大化的追求,学校会倾向录取更多优秀的学生,以保证教育有好的产出;同时为了使资

33、源有最大的产出,他们会拒收那些学习需要成本很高的学生。在要求公办学校实现“一视同仁”的政策目标时,作为政策的制定者和评价主体的管理部门,以及站在“利益另一方” 的专家和媒体,即不能陷于管理主义,也不能陷入理想主义。而应该在利益分析的基础上,综合运用行政手段、法律手段、经济手段和思想诱导手段,来促进公办中小学对农民工子女真正意义上的接纳。3.关注政策执行成本对政策执行中出现的问题,我们必须用“成本”的观念做科学而公正的分析。有三种重要的又是决策者容易忽视的成本概念:间接成本、相应成本、机会成本。间接成本: 一项政策的实施仅有直接成本是不够的,它一定不得不付出间接成本。比如为招收农民工子女公办中小

34、学扩大规模需要必要的投入,这种直接成本是显见的,也是容易计算的,而很多住在城乡结合部的学生每天要多走很多路则是它的间接成本。相应成本:任何政策都与受政策影响个体的利益直接相关,不同个体在形式上付出相同代价的时候,在实质上所付出的代价是不同的。比如组织大量的课外活动、举办读书会,对经济条件好的城市家庭来说,不仅是可以接受的,而且是他们所期望的;而对于经济条件差的农民工家庭来说,为了支付这些“额外的”费用,就不得不削减其他更必要的开支,比如下调家里的伙食标准。分析相应成本对政策的袁振国.政策型研究者和研究型决策者J教育研究,2002,(11):1-5.可行性和社会反响非常重要,为公共政策雪中送炭而

35、不是锦上添花提供了理论依据。机会成本:计算成本时我们往往只计算可见的成本,而忘了计算当我们用现有的资金、设备、人员等资源从事某项活动时,我们就不能用这些资金、设备、人员干其他的事。在同一时间我们丧失了从事其他活动的机会,就是我们付出的机会成本。农民工家庭是否送孩子上学,流入地政府是否支付更多的资金为流动儿童,都有一个对机会成本计算的过程。62清华大学教育研究(2006 年第 4 期)通过对流入地执行困境的描述和分析,我们发现,除了“没有新资源”是影响流入地政府执行中央政策积极性的主要原因外,政策执行效果评价标准不科学也是重要的原因之一。通常意义上,人们把“使进城务工就业农民子女受教育环境得到明

36、显改善,九年义务教育普及程度达到流入地水平”的政策目标理解为“使农民工子女全部进入公办中小学读书”。这样,“公办学校入学率”就成为衡量流入地政府执行“两为主” 政策效果的唯一标准,简易学校普遍存在的大城市被成为“政策执行不力的地区”。本文认为,以“公办学校入学率”为衡量流入地政府执行效果的唯一标准是不科学的,具体表现在“过高”和“过低” 两个方面。对于像上海、北京这样的流入地政府来讲,在现有的条件下使所有的农民工子女都进入公办中小学读书,这个目标过高。目标过高,就会“欲速则不达”,严重地挫伤流入地政府改善农民工子女义务教育状况的积极性。对于已经进入公办中小学学习的农民工子女来说,“入学机会均等

37、”的目标又“过低”。他们在公办学校中是否接受了“一视同仁” 的教育,学习状况是否得到了真正的改善,也是政策制定者需要关注的。决策者的决策策略在这里尤其重要。本文更倾向渐进的决策模式,最佳化的决策理想是不现实的,为了选择最佳政策而筋疲力尽地去追求极限,通常是得不偿失的。比较现实的选择不是最佳,而是“满意”,是能够达到目标水平的可以不断改善的政策。农民工子女义务教育政策的目标是“使进城务工就业农民子女受教育环境得到明显改善,九年义务教育普及程度达到当地水平”,就是一个渐进性的目标。与这种思想方法相一致,在不能达到期望目标时,先考虑应避免的情况,以便补救;连续地小步子地修订政策;当使一切事情相互适应

38、做不到的时候 ,先打破瓶颈,这虽不理想,但行得通。进城务工农民子女教育政策及其执行中的问题分析(转载)(2010-10-16 19:29:47) 进城务工农民子女教育政策及其执行中的问题分析杨润勇1.流入地政策资源不足的困扰农民工子女教育政策的执行需要充足的政策资源保障。政策资源既包括经费资源、人力资源,也还包括权威资源。4从流入地政府的角度分析,流入地接纳外来进城务工农民子女的能力是有一定限度的 ,这种限度突出地表现在流入地执行政策的经费、人力资源是有限度的。在义务教育“以县(区) 为主”的背景下,流入地范围学生越多,区级财政压力就越大。因此不少地方抱怨地方财政困难,难以接受更多的流动儿童入

39、学。有的地方则认为“由流入地政府单独承担流动儿童的教育费用不合理”,提出“应让其原籍政府承担或分担部分教育费用”。在这些违背政策初衷说法的背后,我们可以分析出流入地政府经费资源不足的困境。实际上,在现行的政策背景下,流入地政府解决这个问题投入越多,问题解决越好,就往往引来更多的农民工子女入学,因此流入地政府的压力就会越大;加之,流入地(城市)学校教育资源本身的配置也不是非常均衡的,公办学校之间的差异也是相当悬殊的。在这种情况下,流入地政府的财政压力愈发沉重。农民工子女教育政策的落实没有充足的财力、物力投入,流入地教育主管部门就无法有效配置资源,“流入地政府财政部门要对接受进城务工就业农民子女较

40、多的学校给予”、 “切实减轻进城务工就业农民子女教育费用负担”5等规定就无法得到根本落实。4陈振明.政策科学M.北京 :中国人民大学出版社,1998.316-317.5国务院办公厅转发教育部等部门关于进一步做好进城务工农民子女义务教育工作的意见,第 6 条、第7 条.进城务工就业农民子女接受义务教育的政策措施研究-转载(2010-10-19 14:50:06) 进城务工就业农民子女接受义务教育的政策措施研究*中央教育科学研究所教育发展研究部课题组 四、全面落实“两为主” 政策的建议“两为主”是针对我国国情制定的政策措施。尽管由于贫富差距以及户籍制度等原因,我国的流动人口及所面临的问题与其他国家

41、有所不同,但从全民教育的角度,借鉴其他国家在义务教育阶段针对流动人口所采取的教育措施以及实施的经验,对解决我国农民工子女平等接受教育,促进教育的均衡发展有一定的启示作用。1.国际经验的启示第一,美国的实践。在美国,流动学龄人口是一个规模庞大的群体,流动儿童的教育问题很早就引起了广泛关注。早在 1960 年,美国针对迁移学生的学习问题发起了“迁移者教育计划”(Mi-grant Education Program, MEP)。该计划旨在为迁移学生(主要指 5 至 17 岁迁移的农场工子女 )提供补偿教育和服务支持,以降低迁移流动对学生的不利影响。1988 年通过的学校促进法案(School Imp

42、rovement Act)又将年龄范围调整到 3 至 21 岁。2002 年 1 月,美国通过了不让一名儿童落伍法(No Child Left Behind Act),将消除流动学生与非流动学生的差别、保证美国每个学生获得成功教育作为政府的使命。为解决流动学生的教育问题,美国地方政府采取了一些有益的措施,主要包括以下方面。一是学校职员的职业发展(Professional Develop-ment for School Staff)。学校职员应根据高流动率孩子的需求和情况接受培训,以使职员对流动学生的需求和情况更加敏感。二是新来者项目(Newcomer Programs)。迎接新同学及其家庭的活

43、动便于学生平稳地过渡。如提供对学生学习情况了解和恰当编班的机会,帮助学生父母理解学校政策和目标,建立有利于学习的家庭支持系统,鼓励家庭参与学校决策,为家庭和学生提供有关学校和社区的有用信息等。三是支持性的考勤和纪律政策(Supportive Attendance and Disciplina-ry Policies)。当学生达到一定数量的缺课之后,启动学校和社会支持系统,或者鼓励在双方方便的时间与学生和家庭见面,了解缺课原因并达成一个促进出勤的计划。同时,支持性的纪律政策还要求实施一项评估,以确定学生是否需要学习和社会支持,并在需要的时候为其提供支持。四是走出校门接触家长和家庭(Outreac

44、h to Par-ents and Families)。走出校门计划(OutreachPrograms) 包括家访计划,它能够帮助家长和家庭理解学校计划和政策以及对家庭有利的社区服务。同时,与社会服务计划建立伙伴关系,有利于学校和社会服务机构双方共享一些有用的信息。第二,欧盟的实践。欧盟希望通过解决流动工人子女的教育问题来促进工人在共同体范围内自由流动。在欧盟的成员国中所谓流动工人不仅指那些来自非共同体国家的工人,还指在某一成员国就业的来自其他成员国的公民。欧盟理事会关于共同体内工人流动自由的条例(第 68/1612 号条例)规定,在共同体范围内,流动工人子女在接受教育课程方面享受与所在国公民

45、同等的待遇,并要求成员国鼓励所有有益于流动工人子女在最好的条件下接受教育的行动。同样,欧盟理事会关于流动工人子女教育的指令(第 77/486 号指令)规定,成员国应采取适当的措施 ,以保证在其领土内为必须接受义务教育的流动工人子女提供“有利于最初适应新环境的免费辅导”。这些措施包括教授所在国的官方语言,以及对那些将为流动工人子女提供辅导的教师进行培训和再培训。此外,流动工人所在国必须与其原属国进行合作,以采取适当的措施对其子女进行母语和文化教育。流动工人子女有权平等地接受所在国提供的教育课程,不仅包括享受同等的入学条件,还包括享受所在国为帮助儿童就学而提供的便利措施。综观国际经验,在保障流动人

46、口平等接受义务教育方面,法律手段的有力应用、政策规范的针对性倾斜及其灵活应用、确保教育经费的投入等措施是各国都非常重视和普遍采用的办法。2.落实“两为主” 政策的建议借鉴国际经验及国内已有的实践,全面落实“两为主”政策,保障农民工子女平等接受义务教育,除了政府不断加大经费投入、落实教育免费措施、加大执法力度以及积极健全各项法律制度外,还必须着力采取措施完善以下几个方面。(1)教育领域率先全面破除户籍壁垒 ,取消入学机会等方面的不平等。户籍管理与二元社会结构是导致两极分化、社会不公平等问题的原因之一,也是造成农民工在收入、教育等方面受到不公平待遇的重要原因。因此,落实“两为主”政策,确保农民工子

47、女平等接受义务教育的前提就是打破户籍制度的壁垒,严格按照科学发展观的要求,进一步改革和完善义务教育管理体制,变“地方负责,分级管理”为“地方负责,分级管理,城乡统筹,协调发展”, 逐步缩小城乡教育差距 ,让农村的儿童和城市的儿童享有同等的受教育权。(2)实施电子学籍制度,实现对农民工子女学籍的动态管理。农民工子女具有较强的流动性,加之未成年人无需办理外来人员的暂住登记,致使难以准确掌握需要接受义务教育适龄流动儿童的数据。因此,无论是教育经费由中央拨付还是地方政府拨付都难以固定在特定的学校和地区。同时,流动性强也影响了学校正常的教育教学活动。更重要的是,学校或教育行政部门难以有效监控这些学生的受

48、教育状况。因此,建立全国统一标准的电子学籍管理系统,实现全国电子学籍网络化管理,是实现对农民工子女学籍动态管理的一项有力措施。(3)明确中央财政和地方财政对农民工子女义务教育的拨付责任。2007 年,我国农村地区义务教育阶段的学生全面免除了学杂费,并明确了中央和地方的分担比例,这为解决农民工子女教育问题打下了坚实的基础。因此,将农民工子女接受义务教育的有关费用纳入流入地教育经费预算,并在学籍管理制度建立之后,在当地流动人口数可以精确统计的前提下,由中央政府根据流入地流动儿童的规模设立专项资金并逐年核拨,省级政府对辖区内城市投入一定教育资金以分担城市的财政负担,并以法律法规的形式明确各级财政对农

49、民工子女义务教育的拨付责任。(4)加强流入地政府及教育主管部门的责任,将农民工子女教育纳入常规管理及考核指标之中。目前 ,流入地政府及教育主管部门的政绩与责任主要以户籍人口为统计方式进行考核。因此,还必须加强流入地政府对农民工子女接受义务教育的责任,将农民工子女教育纳入流入地政府常规管理及考核指标体系之中,变以“户籍人口” 为以“ 常住人口 ”考量流入地政府的教育业绩。(5)积极引导社会力量资助和参与办学,科学认识和改造打工子弟学校。目前 ,我国还处在社会主义初级阶段,政府以及公办学校为农民工子女提供平等教育的能力依然非常有限,因此,在坚持落实“两为主”政策的前提下,政府应坚决取缔那些质量严重低劣的打工子弟学校,扶持有一定基础的打工子弟学校,加大对扶持学校的硬件、软件以及对校长和教师进行培训等方面的扶持力度,使得这类学校