浅议政策执行变异的诸因素.doc

1、中南财经政法大学 2009 届本科生毕业论文（设计）1浅析政策执行变异的诸因素周吉泓Research on the Causes of Policy Implementation VariationZhou, Ji hong中南财经政法大学 2009 届本科生毕业论文（设计）2摘 要不仅企业的管理者们始终关注执行力与领导力，政府系统也一直为政策执行不力甚至执行变异所困扰。政策执行有效与否，关系着政府的公信力。更重要的是长期地出台无效的政策，会对整个社会造成累积性的伤害，使得社会系统之间充斥着猜疑的气氛。面对众多的政策执行变异案例，学者们纷纷从自己的视角出发，竭力地发掘这一现象背后的原因。期望在

2、既有的描述的基础上，能够有更多的实证性分析。通过理论的说明，加上学者们的建言，顺着改革的路径，纠正各种形态的政策执行变异。关键词：政策执行；政策目标；公共知识；信任Abstract Not only the managers of enterprises has always been concerned about the implementation of force and leadership，the government also has been troubled by the ineffective implementation，even the mutation of poli

3、cies. Effective implementation of policies or not，has a big affection on governments credibility. More important，the long-term invalidation will result in more cumulative injury to the whole society，and elements of the society will fill with an atmosphere of suspicion.Faced with a large number of po

4、licy implementation variation case，scholars take their own perspective to explore something behind the phenomenon. With the basic of the existing description，to do more empirical analysis. Through theoretical description， together with scholars of suggestions along the reform path to correct various

5、 forms of policy implementation variation.Key Words: Execution; target; public knowledge; trust中南财经政法大学 2009 届本科生毕业论文（设计）3目 录绪论 1一、政策执行相 关理论简述 1（一）政 策执行模式 11.模式简介 12.模式 评析 2（二）政策执行理论视角 31.组织的视角 32.网络的视角 33.制度的视角 4二、政策执行案例简析 4（一）政策 节选 51.高等教育 招生政策 52.计划生育政策 53.人 事政策新 动向 6（二）综合分析 71.提取 关键词 72.关键词 之间的关

6、系说明 8中南财经政法大学 2009 届本科生毕业论文（设计）4三、政策执行 变异的现 状与分析9（一）政策执行变异的现状10（二）现状 分分析 10结语.11主要参考文献 12中南财经政法大学 2009 届本科生毕业论文（设计）1绪 论政策是对全社会的价值做权威性的分配 1，围绕政策展开的是一个复杂的输入转换输出系统。整个环节包括政策制定、政策执行、政策评估、政策监控、政策终结五个过程，其中政策执行处于关键位置。由于政策制定主体和政策执行主体存在一定程度上的分离，并且政策执行直接关系到价值分配的结果，使得政策执行往往偏离轨道甚至变异。当然没有绝对的“直线型”政策执行，总有一些客观的因素导致政

7、策执行变异。政策兼有利益性本质和资源性本质：制定政策者有自身的利益追求，执行政策者也不是完全的公共人，政策更是分配资源的资源。如此种种，都会导致政策执行的“直线函数”被曲折。笔者除了相信有关著作的论述外，试图结合自己所掌握的零星知识，来表达自己的些许看法：一个政策不仅仅是要“初衷好” ，更是要其能被执行得好。一、政策执行相关理论综述在道德领域评价一个人既要考虑他的行为动机，也要考虑行为结果 2。对于公共政策而言，也是不仅仅要关注政策制定，往往制定的政策都有一个可以被说明的积极的目标指向，但收效甚微，乃至有的完全失败。问题要么出在政策本身，要么出在政策执行的过程中，即使是政策本身的问题也需要通过

8、政策执行来检验。所以无论是某一方面的或是两方面的原因，都必然使得我们将视角聚焦在政策执行。从 1973 年美国学者史密斯发表政策执行过程一文后，至今已有众多学者纷纷从不同的角度、方法论着手做出了各自的论述。（一）政策执行模式政策执行居于政策制定和政策评价的中间环节， “模型是对原型的一种简洁映现，也是一种解决问题的方法，通过模型而达到抽象是人类对客体认识的深化，是认识过程的一种飞跃。政策执行作为一种极为复杂的社会性活动过程，人们同样也是可以利用模型这种认识工具对其进行简洁的刻画，以达到对这一特定对象的本质认识。 ”31.模式简介 4政策执行模式中比较有影响的且具有一定代表意义的主要有以下七种：

9、过程模式、互适模式、循环模式、博弈模式、系统模式、综合模式、组织模式。（1）过程模式1 陈振明 政策科学 中国人民大学出版社，200348 页2 罗国杰 思想道德修养 中国人民大学出版社，2002222 页3 张金马 公共政策分析：概念过程方法 人民出版社，2004388 页4 毕振宇.西方公共政策执行模式评析 江汉论坛，2008 年 4 月中南财经政法大学 2009 届本科生毕业论文（设计）2美国学者史密斯在政策执行过程中提出的理论，理想化的政策、目标群体、执行机构、环境因素四个变量在政策执行的过程中互相作用并对政策执行效果产生实际的影响。（2）互适模式麦克拉夫林在对美国的教师机构改革问题进

10、行个案研究的基础上，提出政策执行是政策执行机构与受影响者之间对政策目标和手段做相互调适的动态平衡过程，并且成功的政策执行依赖于成功的相互调适过程。（3）循环模式马丁雷恩和拉宾洛维茨在他们的合著执行的理论观一书中提出了该模型，将政策执行过程分为三个阶段：议定纲领阶段、分配资源阶段、监督执行阶段。而且这三个阶段是相互循环的过程，并遵循三个原则：合法原则、理性原则、共识原则。极为重视分析政策执行要素的重复影响力，同时强调监控在执行中的主要地位。（4）博弈模式尤金巴达奇在执行的赛局：法案合法后的运作中将博弈论运用于公共政策执行而形成的理论，他认为政策执行的核心是控制，因而政策执行的过程就极为强调“议价

11、” 、 “劝服”和“策划”活动，从而为了达到控制的效果，必须建立相关的策略和技术。（5）系统模式政策执行过程受到系统内外因素的影响：政策目标与标准、政策资源、执行者属性（执行人员的价值取向、行为能力以及执行机关的特征和整合程度） 、执行方式（指执行者之间、执行者于目标群体之间采取的互动方式，包括沟通、协调、强制） 、系统环境。其中政策变动的幅度和政策参与者对政策目标的共识程度起主重要作用，并且目标共识对政策的影响力大于政策变动。（6）综合模式萨巴蒂尔和马兹曼尼安认为影响政策执行各个阶段的因素主要有三类：政策问题的可处理性，政策本身的规制能力，政策本身以外的变数。（7）组织模式以管理学中对组织的

12、研究为背景，学者们认为政策执行的效果取决于组织机构的问题，组织是政策执行过程研究的基础。艾尔莫尔总结了四种组织模式：系统管理模式、官僚过程模式、组织发展模式、冲突妥协模式。2.模式评析上述七种模式都从一定的角度对政策执行做出了各自的理论，我们需要找出一条线将他们的逻辑关系串联起来。这里，笔者以过程模式为参照理论，因为政策执行过程发表较早。过程模式提供了后续理论的四个基本支点：政策本身、政策执行者、政策受众、环中南财经政法大学 2009 届本科生毕业论文（设计）3境因素。互适模式着重讲述政策执行者与政策受众的关系；循环模式只是从另外一个角度寻找四个基本点之间的关系，在不同的政策执行阶段会有不同关

13、系出现；博弈模式可以说是在发展互适模式的基础上结合新颖的经济学理论博弈论，在这之后引出了制度、规则等在政策执行中的重要力量；系统模式，一种复杂的论说，它将四个基本点之间的组合关系做了概括，发展出自己的理论语言；综合模式则以政策本身为中心，做上游和下游的理论阐述；组织模式更是以组织为其理论的载体，试图通过分析不同的组织模式来表达政策执行四个基本点的不同状态和关系，它显然有多学科的色彩。任何一种模式乃至理论，都不应该也不可能表达出事物的所有方面。人们通过大量的政策实践分析和对学科理论进行衍生与综合，确实概括出上述的四个基本点。但它并不说明不能有自己的语言，任何人都可以进行自己的解释，以不同的理论视

14、角。（二）政策执行理论视角上述七种模式从一般意义上论述了政策执行的基本理论，表达出了政策执行的诸因素。与此同时，大量的政策执行往往不尽人意：或失败，或无果而终，乃至变异。于是，人们开始从政策执行的结果反馈入手，回溯研究政策执行。1.组织政策话语下的组织，包括政策的制定者、政策的执行者、政策受众，甚至政策环境因素都能被看作是有组织形式的。组织变量在政策执行研究理论中有两种途径：一是把组织当作自变量，分析组织结构、组织文化对政策的影响；二是把组织当作应变量，强调政策以及组织以外的因素是如何影响组织，并把这种影响带到政策执行中。深入来看，此两种途径的核心概念是利益。政策制定者的利益、政策执行者的利益

15、、政策受众的利益；确定的利益、不确定的利益；表明的利益、隐含的利益政策执行并不是单一的，它包含于一个过程中，在这个过程中政策与利益之间有两种基本的博弈关系：利益政策利益，政策利益政策。其中，组织在第一种博弈中更多地处于自变量的角色，而在第二种博弈中更多地处于应变量的角色。我们可以将两种角色分别看作主动的与被动的，至于那一种角色更适合政策的执行，取决于多种因素的影响，而最不能忽视的是组织和政策之间的互动。2.网络当政策执行涉及两个或更多组织的参与时，政策执行绩效就愈发成为一个需要研究者和政府实践者共同关心的问题，政策执行也就需要有组织间关系理论来指导，由资源的相互依赖而形成的组织间网络关系以及不

16、同的组织在网络环境中所采取的行为策略也成为组织间关系理论感兴趣的研究内容。因此笔者认为政策话语下的组织，在另一面就意味着网络的形成。任何一个政策很少由一个组织来制定、执行、评估、监督等，除了国家。当我们认为这个组织是国家的时候，其实我们又走到了组织理论视角的逻辑起点。同时，没有一个组织只制定或只执行或只评估一个政策或一类政策。中南财经政法大学 2009 届本科生毕业论文（设计）4这个网络实际上是组织与政策的各种关系，组织是多个组织，政策是多个政策，但没有完全独立的。就某一个政策执行来讲，承担不同政策角色的组织之间存在着多重的委托代理关系，选民与议员之间、议会与政府之间、上下级之间等；就某一个组

17、织来讲，它需要把一定的政策资源分配在不同的政策执行中，它可以采用成本收益的方法进行选择，而且它可以并习惯于隐瞒自身的政策执行取向。诸多的关系层次，会导致政策信息的失真与扭曲，以及能力与能量的耗散；政策执行组织的一方独大，也使得整个网络失去秩序与平衡。无论是更加地开放这个网络，接纳更多的组织与个人以获取更多的信息、支持，同时平衡网络中各组织的力量，还是精简组织以取得更好的控制与资源的有效利用。它都要求我们拥有公共知识与信任，这就是制度的视角。3.制度当政策产出依赖于多个行动者的共同努力或集体行动时，如何遏制行动者的机会主义行为，实现行动者行为的协调一致就成为政策执行成功与否的关键因素所在，而这就

18、需要相应的制度保障。尤金巴达奇认为政策执行的核心是控制，为了达到控制的效果必须建立相关的策略和技术，制度正好给博弈提供了游戏的规则。在笔者看来制度具有两个方面的角色：立法者、解释者。立法者，主要指制度对一些基本秩序的规定，以及目标的表达，如政府的职能等；解释者，是一种具有最终意义的保留权，也就是不管政策执行者认为它有多大的现实作用，以及它在何种程度上使得利益部门化，我们都可以通过制度来进行调整改革，乃至消灭。由此可知，政策执行的四个基本点分别是：政策本身、政策执行者、政策受众、环境因素，并且我们可以从组织、网络、制度三个维度来考虑四个基本点之间的关系与状态。二、政策执行案例简析纯粹的文字叙述，

19、实在是很容易让自己陷入逻辑的困惑中，很难有序地表达出什么。但这不妨碍我们通过一些政策实例来获得一些话语权。（一）政策节选循着柏拉图的思想轨迹，笔者选取了三个政策实例，分别依照“我是谁” 、 “从哪来” 、“到哪去” 。1.高等教育招生政策（1）恢复高考高校扩招1977 年，出任国务院副总理的邓小平主管科技和教育，并在 7 月 29 日指示教育部召开一次科学与教育工作座谈会。会议于 8 月 1 日8 月 6 日在人民大会堂四川厅召开，与中南财经政法大学 2009 届本科生毕业论文（设计）5会者为 15 位来自教育战线和科技战线有才华的人。当年 10 月 12 日，国务院转批了教育部根据邓小平指示

20、制定的关于 1977 年高等学校招生工作的意见 ，恢复高考。1999 年 5 月，教育部宣布将大幅度扩大高等教育招生规模。在当年制定的面向 21世纪教育振兴行动计划中 ，明确提出了到 2010 年“我国同龄人口的高等教育入学率从现在的 9%提高到 15%左右” 。高校扩招由此开始，并于 2002 年完成 15%的毛入学率目标。截取以上两个片段，我们分别找出政策执行的四个基本点。恢复高考：社会环境处于一种负帕累托状态，任何积极性的举措都会导致帕累托改进。政策本身没有看到多少具体的目标指向，而且政策的制定者能够很好地表达出政策受众的意愿。高校扩招：政策本身带有很强的数字性目标，但其制定的程序和过程

21、不仅在时间上不够，而且高校的政策角色地位在下降，属于一种非主动性的执行者。政策受众与政策执行者、政策制定者之间达成的目标共识程度不够，甚至存在目标分层。目标分层，意味着你的目标可能只是他的目标手段或者副产品。2.计划生育政策我们都是母亲赋予的生命，但在一个人口基数如此之大的国家，来到世界之前就显然已经受到了政策的“照顾” 。计划生育，依然存在的基本国策。没有人会怀疑这个政策的重要意义，可以说所有的政策参与者之间达成的目标共识是超越了一定的高度的。它的主要挑战来自几个方面：社会的惯性力量大，生男生女的自然概率问题，农村和城市的政策资源不对等。曾经有一位计生主任认为农村的计划生育工作的改进有待于电

22、力产品的普及推广，以改变农村的夜生活。政策执行的四个基本点，唯一站不住脚的就是政策执行者。计划生育政策的执行者包括各级的计划生育委员会，及其成员。它们属于新设立的机构，或许没有比较复杂的组织间的利益纠纷。也因为这样，它们执行政策更具侵略性，以使得自己在政策执行者丛林站稳，在政策执行中赢得自变量的地位，并采取利益政策利益的政策行为模式。从某一方面，我们能够看得出计划生育政策的目标反而成了政策执行者的手段，或许社会人口的减少是其它政策的副产品。在这一政策的执行过程中，政策执行者完全是以一个组织的力量去应对个体的政策受众。从旧有的表述来看，政策执行者也许还承担着审判者的角色，难道生儿育女的父母犯了罪

23、？没有。这里缺乏的是公共知识，政策本身的宣传、生育的知识等，导致在参与者之间虽然达成很高的目标共识，却没有产生政策执行的信任。而相关制度尽管履行了立法者的功能，始终没有露出解释者的面孔。接着，生育指标被当作商品来买卖、当作礼物来赠送、当作荣誉来授予，甚至成了特权标志。之后，70 后的父母开始参与到“头胎为女婴，6 年后可生二胎”的政策实践中。当然，对于这一政策执行的观察与分析，我们可以将它类比到环保政策及其执行的身上，或许有新的发现。3.人事政策新动向中南财经政法大学 2009 届本科生毕业论文（设计）6相关部门正在酝酿条件成熟时延长法定退休年龄，有可能女职工从 2010 年开始，男职工从 2

24、015 年开始，采取“小步渐进”的方式，每 3 年延迟 1 岁，逐步将法定退休年龄提高到 65 岁。 1根据国家经济、科技、社会发展对高层次人才培养的要求，以及国家教育事业发展“十一五”规划纲要确定的发展目标，2009 年硕士研究生招生计划按比上年增长5%左右安排，博士研究生招生计划按比上年增长 1.7%安排。 2信息的披露，有两个背景：社保资金问题浮出水面、应对老龄化社会的考虑，同时在这个时间点还有日益突出的就业难题。由于很难找出政策执行的四个基本点，笔者尝试对信息本身提出几个可能性：1.披露信息是政府设置政策问题议程的手段，2.该信息的披露纯属偶然事件，3.该信息的披露以政府认为公众对就业

25、难的问题有清醒的认识为前提，并有意选择金融危机这一时机。如果这三个可能性在公共中，产生达成以2、3、1 为序列的社会共识的效果，那将是完美的。2 的可能性太小了，没有后续的正式澄清；公众对就业难也没有什么清醒的认识，但存在比较一致性的反对；它可能是设置议程的手段，却不会赢得政策参与者的共识。此项信息的披露，无论是在时机上还是在目的上，都给公共空间带来了极大的消极性的猜测和联想。向上，很容易看到社保基金案；向下，有目前的就业难题突出等。尤其是，公众从社保基金案中获得的公共知识不足以支撑信任的天空。从数据上来看，信息披露者仍然过多地采用对比性数据，拿中国的人口寿命和目前退休年龄与西方的国家进行对照

26、。而这个时候，公众已经知道高校扩招时也有一个中西方毛入学率的比较。他们的选择性理解之间的重合度太低了。至于，在短期内政策执行的四个基本点将持续平衡。作为政策受众的本科生，他们已经摆脱了上完小学再上初中，上完初中再上高中，读完高中再考大学的教育政策执行路径，从利益主体转变为政策主体。在这项政策执行中，它有一个特别的身份甄选机制：研究生入学考试。只有通过考试，才能进入它的政策区域。而且在此后的时间内，政策受众可以退出这个区域，并且它的沉没成本和不确定性相对于本科阶段是很小的，这是一个趋向于积极自由的政策空间。当然，累积性伤害会给这个政策系统带来不安全。（二）综合分析从政策节选案例中提取一定的关键词，并对关键词之间进行配对，同时对他们之间的关系做出说明。1.提取关键词（1）失灵资源的短缺、信息的不完全、理性的有限，使我们能够对市场的失灵、政府的失灵、1 中国劳动咨询网http:/ 搜狐教育http:/