森林采伐限额管理制度能否起到保护森林资源的作用.doc

1、1森林采伐限额管理制度能否起到保护森林资源的作用摘要森林采伐限额管理制度已在我国实行 30 余年，其能否实现森林资源的永续增长是一个悬而未决且具有重要意义的理论命题。为此，本文在对森林采伐限额管理制度进行制度变迁分析的基础上，以其在1991 年和 2001 年的制度改革为自然实验依据，通过精确断点回归模型估计出森林采伐限额管理制度变迁各阶段对森林资源的保护作用。研究结果表明：新中国成立以后我国森林采伐管制经历了“无管制” 、 “全面管制” 、 “分类管制”等三个阶段，政府管制强度总体呈现递增趋势。断点回归结果显示森林采伐限额管理制度的全面实施以及 2001 年的分类管制改革对有林地面积和森林蓄

2、积量的影响均不显著，可见，1991 年森林采伐限额管理制度在全国层面实施并没能起到保护森林资源的作用，2001年后国家加大采伐管制力度，即在加强公益林采伐管制的前提下，不断增加公益林区划面积的做法可能会造成森林资源遭受更严重的破坏。究其原因，主要是森林经营者在生存压力或经济激励下可采取“滥砍滥伐”或“俘获”政府等方式突破现有管制，政府一味的加大管制力度反而会进一步刺激森林经营者“超额”采伐行为。本文同时发现，自 1991 年以来我国有林地面积、活立木蓄积量大幅度的增加主要归功于重点工程造林项目在全国层面的实施。基于此，认为国家应在限额总量不变的前提下，弱化政府对采伐许可等管理制度的管制力度，并

3、大力发展林区替代产业，降低森林经营者的山林依赖度，以期从本源上解决森林采伐限额管理制度失灵问题。 2关键词采伐管理制度；采伐限额制度；森林资源；管制强度；断点回归 中图分类号 F326.20 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2016）07-0128-09doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2016.07.016 在经历大跃进以及文化大革命运动以后，至 20 世纪 70 年代末我国森林资源及生态环境遭受严重破坏1，为内化森林产品生产负外部性，实现森林资源的更优配置，国家在森林法和森林法实施条例中依据“用材林的消耗量必须低于生长量”及“合理经营、永续利用”原则确

4、立了森林采伐限额管理制度（Forest Logging Quota Management System，以下简称 FLQMS）2，并且将其作为长期性制度实施至今。然而，FLQMS 实施以来不断受到各界的质疑和批评，其争论的焦点在于FLQMS 能否实现森林资源的永续增长3。众学者通过对比 FLQMS 实施以来的历次森林资源清查数据发现，森林覆盖率、有林地面积及森林蓄积量从第四次清查不断上涨。因此认为 FLQMS 在保护森林资源中起到重要作用4。但上述结论既没能控制住上世纪 90 年代初开始实行的林业重点工程造林项目，更没对全国普遍存在的盗伐滥伐现象给出合理解释3，因此科学性较弱。Xu 等5则开创

5、性地运用固定效用模型在控制住各省造林面积后，定量分析出 FLQMS 并不能对国有林区的森林资源增长率的提高起到积极作用。Jiang 等6运用 1980 至 2004 年 75 个国有林企业森林资源数据进一步证实 FLQMS 的改革对国有林区的森林资源保护作用并不明显。对于集体林区而言，张英等7对 288 个村级数据进行定量分析3后同样发现，FLQMS 并未起到保护森林蓄积量的作用，甚至可能阻碍森林资源的长期增长。Ellis8对自然保护区内森林禁限伐政策进行案例对比研究发现，较之于非保护区，保护区的森林退化程度基本一致，甚至更为严重，即保护区内禁限伐政策不能起到保护森林资源的作用。 上述研究一定

6、程度上揭示出 FLQMS 对森林资源的保护作用，尤其是从国有林区、集体林区以及自然保护区等多个视角对我国 FLQMS 与森林资源的保护关系进行详尽的探讨，这为评价 FLQMS 绩效提供了极有价值的线索和实证依据。然而总结上述文献仍有两点值得我们进一步思考：其一，已有研究多忽略了 FLQMS 在模型中的内生性问题，因而估计结果可能是有偏的。虽已有学者尝试以滞后项作为工具变量或采用村级数据以保证制度外生性，但制度测度困难等原因使上述方法的有效性较弱；其二，现有研究重点关注的是集体林权改革后或天保工程实施后 FLQMS对森林资源的保护作用，此种静态研究方法无法反映出 FLQMS 变迁的动态绩效，也无

7、法为 FLQMS 的深化改革提供更多经验证据。对于政策变化比较迅速的林业领域而言，人们往往更关心的不是某种制度的“截面”如何，而是该制度的“截面”将如何发生变化。为了克服模型参数估计可能存在的内生性问题，并考察 FLQMS 变迁对森林资源的动态影响，本文在对 FLQMS 进行历史变迁阶段分析的基础上，以制度各阶段时间点为断点采用多断点回归（Regression Discontinuity）来估计 FLQMS 对森林资源的动态保护作用。采用断点回归不仅解决了遗漏关键变量以及制度测度偏误而存在的内生性问题，而且避免了制度测度这一难题。 何文剑等：森林采伐限额管理制度能否起到保护森林资源的作用中4国

8、人口?资源与环境 2016 年第 7 期 1 森林采伐限额管理制度变迁的阶段分析 FLQMS 在我国实施 30 多年以来国家对其进行多次改革，这背后演进的逻辑实际上是政府对森林资源管制强度的边际调整。因此本文以管制强度为依据将 FLQMS 的变迁分为三个阶段：第一阶段，从 1949 年到 1990年，森林经营者的采伐行为虽由国家木材计划制度所约束，但本质上处于“无采伐管制阶段” ；第二阶段，从 1991 到 2000 年，FLQMS 在全国范围内正式实施，且不区分森林起源和类型进行无差别管制，故将该阶段界定为“全面管制阶段” ；第三阶段，2001 年后国家对不同起源和类型的森林采用不同的采伐管

9、制措施，即在对生态公益林加强管制的同时放松商品林管制，故界定为“分类管制阶段” 。 1.1 无采伐管制时期：新中国成立至“七五”期间 新中国成立初期人民生活和生产建设都急需大量木材，因此国家于1951 年率先对林业部门实行计划管理，要求木材采伐须统一报送财政经济委员会，由其批准制订出木材生产总计划后，方可组织木材采伐和生产。至此，我国森林采伐进入计划管理时代。尽管 1950 年第一次全国林业业务会议提出要合理采伐和合理利用森林资源，但在当时百废待兴的客观背景下，国家实际上仅将木材生产作为当时林业工作的中心任务，因此木材生产计划往往制定过高，省级政府在执行计划时又会默认甚至鼓励超计划采伐行为。当

10、时为完成计划任务，中央与地方出台了众多督促森工部门完成计划任务的紧急指示文件。这种行政化命令虽在短时间内提高了木材产量，但我国森林资源却遭到严重破坏。为扭转上述森林5经营的不利局面，国家在 20 世纪 60 年代初出台多项政策强调要严格按计划实施采伐。然而文化大革命使得采伐管理规定如一纸空文，森林资源进一步遭受破坏。综上可见，虽然新中国成立初期国家即已实行木材计划管理制度，但由于国家过度强调木材经济价值以及文化大革命运动的“无政府”状态使得超计划采伐林木成为常态。可见 1976 年之前国家并未对森林经营者实施实质性的采伐管制。 文化大革命后国家先后于 1979 年、1980 年连续两年制定出台

11、制止滥砍滥伐的通知，要求各森林经营者必须在木材生产计划的范围内采伐林木，不得予以突破。1981年中共中央、国务院共同发布的关于保护森林发展林业若干问题的决定中进一步肯定计划内采伐林木的做法，并提出各省、市、自治区要根据用材林的消耗量低于生长量的原则严格控制采伐量，但决定中并未提出落实该原则的具体方案。直至 1985 年出台的森林法规定通过年采伐限额的方式以保证消耗量低于生长量，至此 FLQMS 初具雏形。1987年国务院虽批转了林业部的年森林采伐限额指标，但由于文化大革命后林业组织部门的不健全以及当时人员配套不足，FLQMS 并未真正予以落实，直至 1991 年 FLQMS 才在全国范围内予以

12、实施9。可见文化大革命后且至 1991 年期间，国家也未对森林经营者进行实质性的管制。 1.2 全面管制时期：“八五”至“九五”期间 林业部门经过 5 年的调整和准备，国家于 1991 年在全国范围内统一实施 FLQMS9，并在国务院批转的林业部关于各省、自治区、直辖市“八五”期间年森林采伐限额审核意见报告通知 （以下简称八五通知） 、 林业部关于各省、自治区、直辖市“九五”期间年森林采伐限额审6核意见报告通知 （以下称九五通知 ）以及 2000 年出台的森林法实施条例对 FLQMS 进一步予以完善，并形成限额范围、指标占用或结转以及采伐许可等一系列子制度。 在限额范围方面， 八五通知中明确规

13、定“除森林法严禁采伐的森林和林木外，其他所有林种森林和林木”均应纳入年采伐限额的编制，尽管九五通知将限额编制对象限定为“胸径为 5 厘米以上林木” ，然而森林经营者采伐幼林的概率极低，因此此次限额范围的缩小并不意味着政府管制强度的下降；在指标占用或结转方面， 八五通知虽将采伐限额按森林资源消耗结构进行分项管理，但为保障森林采伐量控制在限额范围内，明确规定各分项指标不得相互挪用、挤占，也不允许指标结转到下一年度使用。 九五通知继续肯定八五通知的做法，仍规定各分项指标“不得相互挪用、挤占” 。在采伐许可制度方面，尽管早在1981 年在中共中央、国务院出台的关于保护森林发展林业若干问题的规定中即已提

14、出要在全国范围的森林实行凭证采伐，但在森林法实施条例中才对采伐许可的适用范围、程序以及实施机关等内容做出具体规定。通过对八五到九五期间上述各项子制度具体内容的分析可以发现，该阶段国家为扭转新中国以来森林资源“逆差”的局面对森林经营者实行全面且无差别的管制。 1.3 分类管制时期：“十五”以来 尽管从“八五”开始国家实施全面管制，但这并没能抑制住滥砍滥伐行为，森林资源尤其是长江中上游天然林资源遭受严重破坏，因此1998 年长江流域、嫩江和松花江流域出现特大洪水，这使领导人认识到7森林资源尤其是天然林资源对生态环境的保护具有重要意义。基于此，“十五”以后国家在不断扩大公益林的划定面积的同时，加强对

15、天然林和公益林实施管制力度。但在集体林权改革的背景下，国家为提高森林经营者营林热情，又逐步放松对商品林管制。 分类管制的具体表现如下：年采伐限额数量。 “十五”期间森林采伐限额总量占活立木蓄积总量的比重大幅度下降，降至 1.79%，其后各期采伐限额占比量均在 2%以下。公益林采伐限额占比也大幅度下降， “十一五”期间全国公益林采伐限额仅占活立木蓄积总量 0.375%，到“十二五”期间该比率下降到 0.362%；采伐指标的结转或占用。允许人工林、商品林占用天然林、公益林的采伐限额，并且允许商品林结余限额在以后各年度使用。但天然林和公益林不得占用人工林和商品林的指标限额，公益林的采伐限额也禁止跨年

16、度结转使用；采伐许可制度。要求县级林业主管部门要简化商品林的审批环节，提供“一站式”服务，并允许森林经营者就近选择林业工作站协助办理林木采伐许可证。但对公益林则加强管制，要求采伐必须要经县级以上林业主管部门审批核准。 通过对“十五”以来上述各项子制度具体内容的分析可以发现，此阶段国家根据不同森林起源及森林类型进行分类经营管理，即加强生态公益林以及天然林的采伐管制强度，而逐步放松对商品林，尤其是集体商品林的管制力度。由于“十五”以后我国公益林面积不断扩大，至2013 年我国公益林面积占总有林地面积的 56%，因此“十五”以后我国森林采伐管制的整体强度仍在上升。 2 实证策略 8正如引言部分所分析

17、，要从实证角度精确的估计出 FLQMS 对森林资源的保护作用，其面临的最大问题在于 FLQMS 在计量模型中具有很强的内生性。为了缓解上述内生性而导致估计结果有偏的问题，Jiang 等7试图运用制度滞后项方法来解决内生性问题，但事实上当期的森林资源量还是可能对滞后一期的 FLQMS 产生反向影响，内生性问题并没能解决。张英等8在其研究中采用村级截面数据以解决反向因果关系问题，其依据在于村级层面的森林资源状况很难对宏观层面的制度产生影响，换言之，此时 FLQMS 是外生于村级森林资源的。然而，即使肯定上述逻辑的科学性，其在模型设定中遗漏了诸如山林依赖度或贫困度等关键变量，更为关键的是以农户主观认

18、识来测度 FLQMS 的方法往往会造成响应误差（Response Error） ，所以由此导致的模型内生性问题并没能予以解决。 本文采用精确断点回归（SRD）模型对 FLQMS 进行评估，这一识别策略的基本思想是利用 FLQMS 阶段性变迁的非连续特征，将 FLQMS 与其他一些影响森林资源且具有连续变化特征的变量区分开来，从而获得无偏估计值。具体来说，如果在 FLQMS 阶段性变迁的前后能看到森林资源发生突变，与此同时其他影响森林资源的因素是连续的，则可认为森林资源的突变是由 FLQMS 实现的，即 FLQMS 起到保护森林资源的作用，但如果无法观测到这一突变产生，则认为该制度并没能起到保护

19、作用。正如本文第一部分所分析的，我国 FLQMS 经历了三个阶段，因而存在两个断点。故本文在 Angrist 等10提出的断点回归局部平均效应（Local Average Treatment Effect）模型的基础上，借鉴 Brollo 等11设定的多断点回归模型构建出可以考察多阶段下 FLQMS 绩效的回归方程： 9FORRESOURt=+1lqms1t+2lqms2t+kj=1jtj +lqms1i*kj=1jtj+lqms2t*kj=1j（t-t2）j+*Xt+ 其中，因变量 FORRESOUR 为森林资源状况。FLQMS 通过影响森林经营者的采伐行为而对森林蓄积量产生直接影响，而森林

20、蓄积量的变化必然会引起森林面积的变化，因此参考已有文献做法我们选择活立木蓄积量和有林地面积加以衡量。下标 t 表示该数据相应的日期。我们设置虚拟变量 lqms 来表征 FLQMS 变迁各阶段，lqms1 用以区分“无管制阶段”与“全面管制阶段” ，当 t 小于 1991 年的时候则赋值为 0，表示国家还未实施 FLQMS，当 t 大于等于 1991 时则赋值为 1，表明该制度已在全国层面无差别的实施；lqms2 用以区分“全面管制阶段”与“分类管制阶段” ，当 t 小于 2001 年且大于等于 1991 年时赋值为 0，表明国家对森林采伐行为实施无差别管制，当 t 大于等于 2001 时则赋值

21、为 1，表明国家按森林起源和类型区分进行采伐管制。1 与 2 为我们所关心的政策效应。为了防止因遗漏时间趋势而导致内生性问题，在模型中我们控制了时间 t的多项式10，同时为保证斜率不同进而可以进行差分比较，模型中又加入时间 t 多项式和政策虚拟变量的交叉项。适用 SRD 方法评估制度绩效的前提是其他影响森林资源的因素以时间为条件的分布在阀值处是连续的，因此在模型中没有必要控制其他影响因素12。参照已有文献的做法仅以省级虚拟变量作为控制变量13。 3 数据与统计分析 有林地面积以及活立木蓄积量数据来自于全国第二次到第八次森林资源清查数据。森林资源清查数据是通过大规模抽样获得，在数据收集10过程中

22、调查者尽可能的减少了系统性误差14，而且数据并没有通过各级政府上报给国家林业主管部门，从而又保证了数据的一贯性和连续性6，因此该数据的可信度高。断点回归有效性检验所利用的数据，如营林固定投资来自历年中国林业统计年鉴 ；GDP、人口总数来自于新中国六十年统计资料汇编以及 2009-2013 年中国统计年鉴 ；平均气温和降雨量系根据全国 160 个气象站的月数据计算而得。其中 GDP 和营林固定投资以 1978 年为基期折算为不变价。 由于全国森林资源清查每 5 年一次，因此这就涉及与其他年度数据相匹配的问题，已有文献普遍做法是将森林资源清查的中间年度作为森林资源数据的时间点5-6，并以该时间点为

23、基准去计算其他控制变量的取值。在断点回归中存在处理组和控制组的区分问题，如果制度变迁的年份断点（1991 和 2001 年）恰好在某次森林资源清查期限内（第四次和第六次） ，此时若仍采用已有文献的做法，即以中间年度为森林资源数据的时间点则会将在断点前已经完成清查的省份（即控制组）错误的归入到处理组中，如全国第四次报告中指出上海、吉林、浙江、安徽、湖北、湖南、陕西等 7 省在 1989 年即完成森林资源的清查工作，如果以清查中间年度 1991 年为时间点则会导致上述 7 省归为处理组。为此，本文的做法是根据历次森林资源清查的工作安排以及调查报告中所记载的各省完成森林资源清查时间点作为森林资源数据时间点。由于第二次和第三次森林资源清查历史久远无法查找到其工作安排，在其调研报告中也未见各省完成森林资源清查的具体时间点，因此对于 1977-1981 年、1984-1989 年的清查数据仍然以中间年份即 1979 年和 1987 年作为森林资源的