留住弯弯曲曲的海岸线.doc

1、1留住弯弯曲曲的海岸线我国拥有约 18000 公里海岸线，由于围海造地，我国的海岸线已经比新中国成立初期明显缩短，自然岸线在不少地方已消失了许多。近期的历史遥感图像的对比发现，围海、填海活动已导致山东省的自然海岸线比 20 年前减少了 500 公里多。胶州湾的自然岸线减少更是显著，由1963 年的 170 公里减至 2002 年的 20 公里。大连市在近 15 年来，海岸线缩短了约 93 公里，自然岸线比例由 65下降到 56，人工岸线由 35增加到 44。 2005 年 8 月 8 日上午，当拍卖定锤连敲三下之后，香港某公司最终以人民币 3.239 亿元竞得 2005G05 地块(厦门香山国

2、际游艇俱乐部码头地块)。香山国际游艇俱乐部项目是厦门市重点项目，项目总用海面积达 70万平方米，本次拍卖海域面积为 22 万平方米，全部用于填海。最初计算出的海域使用金只有 1000 万元，甚至有人建议为了支持重点项目建设，将海域低价出让给投资方开发。经过多方咨询后，厦门市政府决定采用挂牌拍卖的方式出让海域。竞拍当日经过 20 多个回合竞价，实现了上述戏剧性的转折。这个数字令在场的所有人都感到吃惊。因为该地块的挂牌价格只有 8000 万元，当时厦门填海造地海域使用金最高标准为 60 元每平方米。扣除补偿费用、前期费用以及基础设施配套费用合计 7000 万元后，实际成交价格为 1154 元每平方

3、米，高出海域使用金征收标准达 182倍之多。香山国际游艇俱乐部项目用海拍卖是厦门利用市场机制配置海域资源，提高资源利用效率，同时保护滨海滩涂资源一个有益的尝试。 随着国家土地红线制度的严格实施，陆地拆迁成本的提高，填海造地成为我国沿海省市拓展发展空间的重要手段。据统计，截止到 2008 年，中国填海面积达到 13380 平方公里。同其他沿海城市一样，厦门为了城市发展的需要，将眼光投向了海滨，向海要地，这么多年了，人进海退一直没有停止过。历史上厦门海岸线弯弯曲曲，被成为“海湾型城市” 。开始于 20 世纪 50 年代的填海造地已经使很多的海湾消失，有人戏称厦门岛成了一个“大圆饼” ，厦门变成了一

4、个“海沟型城市” 。厦门的?o?Y变迁是一个非常典型的例。最早的时候它是一个海湾，面积有 36 平方公里。 “?o?Y 渔火”曾经是当地一大美景。但是填海造地使?o?Y 变成一个面积不到 2 平方公里的湖泊。 随着国家新一轮的沿海开发战略的实施，我国将面临着填海造地的巨大压力。如何保护我们赖以生存和发展的滨海湿地是我国目前面临的一个巨大挑战。严格立法，经济手段和法律手段相结合是破解这一难题的关键。 首先是通过立法来保护典型、环境敏感的海湾和滩涂等滨海湿地。面对强烈的填海造地冲动，通过立法来保护具体海湾的海域最小海域面积是一个重要手段。在这方面厦门?o?Y 管理作出了很好的示范。实施于1997

5、年的厦门市?o?Y 湖区管理办法第七条规定，禁止任何单位和个人在湖区填湖造地，这确保湖区现有 1.5 平方公里以上的纳洪面积。这一规定意味着任何单位和个人想在?o?Y 区填海造地，必须首先修改法律，3确保了 10 多年来?o?Y 面积没有减少。厦门大学海洋与环境学院和福建省海洋研究所 2006 年完成的研究项目厦门西海域及同安湾海域面积总量控制研究得到西海域和同安湾海域面积总量控制的底线值分别为 51 平方公里和 83 平方公里，即两个海湾最多还能填海面积为 1.5 平方公里和9.5 平方公里。这个研究成果为厦门市海域面积总量控制立法提供了依据。很多人大代表和专家正在推动这一立法。 另外，通过

6、提高填海造地海域使用金标准，也可以一定程度上抑制填海造地。1997 年，厦门开始实行海域有偿使用，对填海造地征收海域使用金，但是由于征收标准过低(3060 元每平方米)，没能很好地抑制住填海造地的势头，1998 年2002 年的 5 年间，填海造地面积达到 7.61平方公里。2007 年国家海洋局和国家财政部制定了新的海域使用金征收标准，经济比较发达的地市如上海、厦门、青岛填海造地海域使用金征收标准为 180 每平方米；经济不发达地区的征收标准只有 30 元每平方米。比较征收标准和前文厦门的实际成交价格可以发现，目前填海造地海域使用金征收标准过低，没有反应出海域空间资源的价值，成为填海造地无法

7、有效遏制的原因之一。现今全国土地价格飞涨，上海、厦门等一线城市的楼面价都都卖到了每平方米两万元以上，180 元每平方米的海域使用金根本就不能与填海造地的巨大利益刺激相抗衡。 建议修订的填海造地海域使用金征收标准不要设置一个固定值，而是按照相邻地段、同类使用方式土地价格的一定比例收取。根据我们对厦门的研究，厦门商业用填海造地的海域使用金征收标准应该为相邻地段地价的 5055。当然市场配置方式(招标、拍卖、挂牌)也是体现4海域真实价值的有效方式。 再一个是要完善海洋生态损害补偿的立法，开征海洋生态损害补偿费。海域空间除了作为生产要素以外，它还是海洋生态系统的载体，为人类提供了很多的生态系统服务。填

8、海造地虽然可以为人类提供发展空间，但同时也严重损害了海洋与海岸带生态系统，其实生态损害是比空间占用更严重的问题，因为一旦被填，海洋与海岸带生态系统提供的服务将不可逆转地丧失。因此开发商不仅要支付海域空间作为生产要素的价值(海域使用金)，还必须补偿海域使用中的生态系统损害的价值。由于滨海湿地生态系统服务是公共产品，政府应该代表公众向滨海湿地的损害者征收生态补偿费。 厦门香山游艇俱乐部填海项目用海拍卖尽管实际成交价格远远超过目前海域使用金征收标准，但是这一成交价格没有考虑填海造地的生态损害的价值。根据厦门大学海洋与环境学院的估算，厦门填海造地生态系统服务损害的价值在每平方米 650 元1200 元之间。香山游艇俱乐部项目填海生态损害为每平方米 790 元。由于没有生态损害补偿法律规定，填海造地对自然系统造成的损害没有得到补偿。可喜的是，厦门首先完成了这方面的立法。厦门市人大 2010 年 5 月份出台的地方法律厦门海洋环境保护若干规定 ，把海洋生态补偿(包括填海造地生态损害补偿)作为重要的制度之一进行了规范。受厦门市海洋与渔业局的委托，厦门大学海洋与环境学院正在进行海洋生态补偿标准的以及相关实施方案的研究。相信厦门海洋生态补偿的相关实施细则出台以后将对厦门滨海湿地的保护起到积极的作用。