公共管理与行政管理、私人管理.doc

1、1公共管理与行政管理、私人管理摘 要本文在对国内诸多学者观点简要评析的基础之上，阐发和论述了公共管理是以公共权力机关为核心并有社会中介组织和公民大众参与的、为实现公共利益采用多种方式和方法对公共事物进行有效管理的公共实践活动；行政管理是政府为维护公共利益，运用公共权力、制度、法律、公共政策等方式对公共领域的公共事务进行的公共行政或公共管理的公共实践活动；私人管理是以个人和私人组织为主体，为实现私人利益最大化，对私人领域的私人事务进行的管理活动；公共管理与行政管理、私人管理的相互关系是既有区别又有联系的辩证关系。 关键词公共管理 行政管理 私人管理 中图分类号C93-05文献标识码A文章编号10

2、00-7326（2007）01-0056-07 自我国设置公共管理硕士学位（MPA）教育以来，有关公共管理、行政管理、私人管理几个基本概念及其相互关系的争论一直不断。直至今天依然是基本概念混乱不清，基础理论肤浅薄弱，学术论著自相矛盾的现象相当普遍。本文试图规范澄清公共管理、行政管理、私人管理几个基本概念的含义，理顺三者的相互关系，以促进我国的公共管理硕士学位（MPA）教育和研究健康深入发展。 一、公共管理概念 2何谓公共管理？有人认为，公共管理（学）就是行政管理（学） 。例如，夏书章教授就是这样看的。他指出，行政管理学是从西方引进的，英文为 administration， 意为行政、管理，因此

3、，有人把它译为行政学，有人把它译为行政管理学。因为行政天生具有公共性特质，因此，英文administration 前通常有 public 加以限制、形容和修饰，所以，有人也把它译为公共行政学，有人译为公共管理学。1 我理解夏老的意思，公共管理学与行政管理学仅仅是个译名不同的问题，并无实质性的内容差别。如果我的理解是夏老的本意。那么，有几个问题是值得商榷的。其一，假定行政、行政管理、公共行政、公共管理过去在外国表达的可能是同一个对象的含义，但是也不是对国外在这一个领域全部研究现状和历史的全面概括，至少它没有能够概括进去国外新公共行政、新公共管理、全球治理等理论。其二，既然我们把外国在这个方面的理

4、论引进国内，那就遇到一个与中国历史和现实相结合的问题，而夏老的看法没有完成这项工作。其三，当前中国教育部在专业设置上把公共管理设为一级学科，把行政管理置于公共管理之下设为二级学科，表达了公共管理与行政管理有差别的意向，此时再把行政管理等同于公共管理，值得商榷。当然，夏老强调公共管理就是行政管理不仅在译文上有他的道理，而且在实践中更有重要的现实意义，因为行政管理即政府管理确实在公共管理中处于核心地位，扮演着主导者的角色；舍弃政府的行政管理，公共管理只是一句空话。 有人认为，公共管理不是行政管理，而是新公共管理。陈振明教授3说：“说到底，公共管理与公共行政还是有相当大的区别的，而且它代表了公共部门

5、管理研究的新趋势。因此，我宁愿将公共管理视为一种传统的公共行政和公共政策之后的新途径、新范式，我称之为第三种途径 ，而将前两者分别称之为第一种途径和第二种途径 。 ”2 陈教授讲的“第三种途径”的“公共管理” ，就是上世纪 80 年代在英、美一度很兴盛的“新公共管理” ，它是一种在“重塑政府形象”名义下以市场经济学和公共选择理论为基础的以市场为导向的引入私人管理企业方法的公共事务管理市场化的公共管理模式。陈教授关注当今世界公共管理学科发展的前沿趋势，令人钦佩。但是，他的观点也值得商榷。其一，他把公共管理等同于新公共管理模式，忽视了公共行政和公共政策也属于公共管理范畴，显然在概念上犯了以偏概全的

6、毛病。其二，他只看到新公共管理引进私人管理方法的优点，没有看到这种模式存在的缺点。据我观察，当年在美国很兴盛的新公共管理如今并不是很时髦的东西，相反，强调政府权威才是当今在美国起主导作用的公共管理模式。其三，有意思的是陈教授一方面写文章赞扬宣传西方新公共管理式的公共管理，另一方面由他主编的公共管理学却讲的是政府管理的内容，这种论著上面的互相矛盾表现了作者自己研究中的困惑。 更有意思的是与陈振明教授恰恰相反，张成福教授写文章批判新公共管理，而他著的公共管理学教材，却完全讲的是新公共管理的内容。3这种论著上面自相矛盾的情形使人无法明白作者的学术立场究竟是什么。 陈庆云教授是最早参与公共管理译名争论

7、的学者之一。他认为，公4共管理（public management）与公共行政（public administration）,不仅英文译名不同，含义也不同，公共管理与公共政策在本质上是一致的。他说：“所谓公共管理是指那些不以营利为目的，旨在有效地增进与公平地分配社会公共利益的调控活动。 ”“从本质上看，我们对公共管理的定义与公共政策的界定是基本一致的。由于公共政策是为公共事务管理活动所制定的行为准则，因此，公共政策就是有效地增进与公平地分配社会公共利益调控活动中的行为规范。 ”4陈庆云教授强调公共政策在公共管理中的重要地位是完全正确的，因为当今世界各国的公共管理最主要的工具就是公共政策这只“看

8、得见的手” 。但是，他的观点也值得商榷：其一，就译名而论，public management 仅仅是西方新公共管理的译名，不能全面反映和概括西方公共管理的历史和现实。administration 在英文里既有行政含义，也有管理的含义，因此，public administration 既可译为公共行政，也可译为公共管理，怎么能说 public administration 就只能译为公共行政而不能译为公共管理呢？其二，management 一词，英文的管理涵义具有微观工具主义的意思，它与 public administration 一词的公共行政的宏观管理是有明显区别的。其三，公共政策作为公共管

9、理的一种模式是完全正确的，但是，若把公共管理等同于公共政策模式，显然在逻辑上也是一种以偏概全的失误。 张康之教授从另一个不同角度，强调公共管理不同于公共行政，并于 2002 年和 2003 年先后推出公共行政学和公共管理导论两部著作。5他认为， “行政”与“管理”不同，公共管理学是从公共行政学经过新公共行政学发展而来的，公共行政是管理行政，公共管理是服5务行政。 张教授提出“行政”与“管理”不同有一定道理，特别是在比较研究公共行政与私人管理时很有用处，他构思的公共管理与公共行政的不同内涵也很有意思。但是他的有些观点难以令人苟同，也是值得商榷的。其一，他提出行政与管理有区别，这在比较研究公共管理

10、与私人管理时虽然有意义，但是就公共管理领域本身来讲，并无多大实质性意义，因为英文 administration 本来就有行政和管理的含义。其二，他说公共管理学是从公共行政学经过新公共行政学发展而来的，这个概括并不完全符合客观历史事实。据我所知，在西方由（美）威尔逊开创的由（德）马克斯?韦伯完成的公共行政学之后，由（美）梅里亚姆和他的学生拉斯韦尔创立的公共政策科学，比新公共行政学要早得多，而且影响大得多，今天在美国尚有一个与 MPA 并行的 MPP（公共政策硕士学位） ，而新公共行政学则是 1968 年之后由（美）H?乔治?弗雷德里克森为首的一批青年学者倡导的，他著的新公共行政学直到 1980

11、年才出版。其三，按照他的思路，所谓公共管理学其实质是上世纪 80 年代在英美兴起的新公共管理，显然也不能涵盖“公共管理”范畴应当概括的全部内容。刘熙瑞教授主编的中国公共管理和汪玉凯教授主编的公共管理 ，6认为“行政” 、 “行政管理”概念有一系列缺失， “公共行政”的内容丰富得多，突出了行政的“公共性” ，而“公共管理”又比“公共行政”更突出了管理的多元主体性。这种观点认为当代公共管理由公共行政发展而来是符合客观历史的事实的，但是否定行政或行政管理，过分强调公共行政的“公共性”和“公共管理” 的“多元主体性” ，又会6淡化、削弱和消解政府行政管理在公共管理中的主导地位，则是一个大问题。 乔耀章

12、教授提出一种看法，认为“在实践层面上” ， “行政管理”和“公共管理”之间有一个“公共行政管理” ， “而公共行政管理可视为从行政管理到公共管理之间的中介或过渡形态，它具有行政管理和公共管理的二重特质或属性” 。7 据我了解， “在实践层面上”并不存在名为“公共行政管理”的这个所谓的从行政管理到公共管理的中介或过渡的形态。不过，如果要从理论逻辑层面上把传统的政府行政管理到正在建构的公共管理之间的多种公共管理模式用“公共行政管理”这个词加以抽象概括也未尝不可。很显然，作者混淆了理论层面与实践层面的东西。 上述情况表明，当前我国学者对公共管理概念的理解是相当混乱不清的，对公共管理和行政管理、私人管

13、理的关系的说明也是自相矛盾的和很难自圆其说的。这就是当代中国公共管理学界的现状。它既说明了学界对公共管理的研究尚处于起步和不成熟阶段，也说明学界正在积极热情地探讨公共管理这门学问的科学真理。 我认为， “公共管理学”概念在中国是一个新名词，是在规范意义上正在形成的新概念，它反映和概括的是我国社会政治生活中正在发生、成长和建构着的东西，它不像“行政管理”和“私人管理”那样是历史上已有的事实或既成事实的名词概念。我在公共行政、公共政策、公共管理一文中，对西方公共管理作了历史的考察，并说明“公共管理”一词为“政治学” 、 “行政学”和“管理学”三大学科所使用，我把它们7分别界定为“宏观公共管理” 、

14、 “中观公共管理”和“微观公共管理” 。8 这篇文章有个大缺点，就是没有界定“公共管理”概念的含义。我在论公共管理范畴一文中解答了这个问题。我提出：“公共管理就是指以公共权力机关为核心并有社会中介组织和公民大众参与的为实现公共利益采用各种方式和方法对社会公共事务进行有效管理的公共实践活动。 ”9 这个定义首先说明公共管理的主体系统由公共权力机关、社会中介组织和公民大众三部分组成，其中公共权力机关是核心（行政机关又是公共管理核心的核心） ，社会中介组织是纽带，公民大众参与是基础。其次，说明公共管理的客体对象是为实现公共利益而对公共领域的公共事务进行的管理活动。最后，说明公共管理的介体工具是由公共

15、政策等多种管理方式和方法构成的。这篇文章是我于 2001 年提交给在湛江召开的“首届全国公共管理理论与教学研讨会”的论文。经过 5 年时间的考验和检验，我发现我提出的这个“公共管理”概念的定义还是比较适合我国公共管理实践的现实及发展趋势的。陈庆云教授和他们课题组于2005 年发表了一篇公共管理理论研究：概念、视角与模式的文章。10 其中，对“公共管理”概念的界定是：公共管理是由政府、非政府公共组织和民众组成的管理体系，共同管理社会公共事务的活动。与我对“公共管理”概念下的定义基本上是一样的。表明他们对公共管理概念涵义的理解发生了相当大的变化，这是值得欢迎的。当然，他们比我对公共管理的理解要更深

16、入些，又有更多新的发现。他们认为，公共管理既不能简单地等同于以政府为中心的政府管理，也不能与社会多元主体合作治理直接划等号。他们认为，从政府、非政府公共组织和民众这8三大主体间关系以及主体所承担的角色、作用看，可以把公共管理分为以政府为本位，民众和非政府公共组织依附于政府的三种政府管理模式，即政策管理的集权化模式、民主化模式、社会化模式；以社会为本位，政府、民众和非政府公共组织平等合作的两种社会治理模式，即社会治理的自主化模式、多中心模式。用形象的语言来表达，前三种模式为“父子关系”后两种模式则是“兄弟关系” 。他们的这些看法令人感到高兴和鼓舞。不过，陈庆云教授依然坚持公共管理就是英文的 pu

17、blic management，认为公共管理仅具有工具主义的含义，与我们中国人当前讲的 public administration 即宏观的和中观的公共管理还是有区别的。我认为，public administration 即公共管理首先应明确大的政治方向，从宏观上和中观上对公共事务进行管理和调控。当然，它也要重视熟练地使用微观的管理工具，但是，它不能陷入工具主义和事务主义之中迷失方向。因此，他的 public management 工具主义式的公共管理还是值得商榷的。 二、公共管理与行政管理 公共管理与行政管理既有区别又有联系。公共管理的外延比行政管理的外延大，公共管理的内涵比行政管理的内涵更

18、丰富，但是，在当今世界各国行政管理又是公共管理的核心和主导者，舍去行政管理，公共管理就无从谈起。 这里有必要对“行政管理学”这个概念作点说明。据我所知， “行政9管理学”概念在中国的出现晚于“行政学”概念。夏书章老先生 1982 年1 月 29 日在人民日报上发表了把行政学的研究提上日程是时候了 ，可能是“文革”后最早论及“行政学”概念的一篇文章。可是，到了1984 年情况发生了微妙的变化。这一年 8 月国务院办公厅和劳动部在吉林召开了行政管理研讨会，同年底，中国行政管理学会筹备组在京成立。这一年出版的中国行政管理学初探一书，正式公开提出了“行政管理学”这个名词。书中载有夏老的关于开展行政管理

19、学研究的一些粗浅认识一文，此后，夏老主编的教材大多用行政管理学这个书名。1985 年国务院在全国一些高校设置了第一批行政管理学专业，我们西北大学也有幸名列其中。可是，一些学者对“行政管理学”这个名词一直有看法。因为英文 administration 的含义是“行政”和“管理”的意思，而不是“行政管理”的意思，如果把 administration 译为“行政管理”就会发生同义语重复的问题。另外，英文 management 的含义是管理，而“管理学”在西方又是一门研究私人企业管理的学问。因此， “行政管理”这个名词有混淆公共行政与私人管理之嫌。所以，当夏老 1985 年推出由他主编的行政管理学时，

20、黄达强先生随后出版了行政学教材。当“行政管理学”专业在一些高校开办后，另一个“政治学行政学”专业也在一些高校开办起来。当中国行政管理学会成立后，另一个全国行政学研究会也成立了。中国行政管理学会每年有年会，参加者包括政府官员、党校、行政院校、社会科学研究机构和高校的广大人员;与此同时，全国高校每年也有一个“政治学行政学”教学研讨会，参加人员基本上是高校教师。考察历史我们发现“行政学”这个概念比“行政10管理学”这个概念更精确严密些，更学术化些，专业化程度更高些，而“行政管理学”概念比“行政学”概念的含义更明白些，更通俗易懂些，更大众化些。其实， “行政管理学”与“行政学”从根本上看并无实质性差别

21、，它们研究的是同一个对象，即政府行政或政府管理，只不过是把“猫”加了个“咪” 。因此，本文所使用的“行政管理学”与“行政学”概念是一个意思。所谓“行政管理”就是指政府为维护公共利益运用公共权力、制度、法律和公共政策等方式对公共领域的公共事务进行的公共行政或公共管理的公共实践活动。 从历史上看，公共管理作为一种客观存在的事实比行政管理早得多。可以说早在人类原始社会初期就已经有了公共管理。正如恩格斯所言：“虽然当时的公共事务比今日更多，家庭经济都是由若干个家庭按照共产制共同经营的，土地乃是全部部落的财产，仅有小小的园圃归家庭经济暂时使用，可是丝毫没有今日这样臃肿复杂的管理机关，一切问题，都由当事人自己解决，在大数情况下，历来的习惯就把一切调整好了。 ”11( P92 ) 而行政管理只是在有了国家之后，才有的政府管理，并且在前资本主义社会的国家里政府行政与立法、司法是缺乏明确分工的，那时的行政管理更确切地讲是一种政治管理。真正明确地与议会立法、法院司法相区分的政府行政管理，是资产阶级建国后实行三权分立体制的产物。 从理论上考察，公共管理学又晚于行政管理学。公共管理和行政管理作为人类的政治实践经验和零星的理论观点，可以说在人类社会历史中俯拾即是。但是，作为科学的学科理论知识和方法，人们公认（美）