高尔夫禁令历史.doc

1、对违规建设的高尔夫球场应当先规范再清理昨天人民日报发表时评违规高尔夫击中多少“漏洞” ，全文如下：无论从保障法治严肃的立场讲，还是从维护公共利益的角度看，高尔夫球场都不能“野蛮生长” 。北京西南部永定河畔，有条“高尔夫走廊” ，多家球场连片分布，最大占地约 5000亩。北京只是一个缩影，截至 2010 年底，全国已有近 600 家高尔夫球场，但正规审批通过的仅有 10 家左右而这，是在国家自 2004 年起不断对高尔夫球场建设下禁令的情况下发生的。这么多高尔夫球场为何能如此野蛮生长？是谁给其颁发了“准生证”？据记者调查，大量的高尔夫球场要么借体育公园、生态园和绿地项目建设之名通过了立项审批，要

2、么采取“以租代征”的方式规避土地监管政策，获得土地使用权开工建设。换言之，高尔夫球场建设的无序，既是绕过审批程序的结果，也是相关土地项目界定不明晰的产物。如果对高尔夫球场建设有明确的界定，对其报批建设工程有清楚的范式要求，对土地租用有严格的监管，那么多高尔夫球场还能“另辟蹊径” 、还敢“暗度陈仓”吗？从这个角度说，高尔夫球场的“准生证” ，未必来自某一方，而是由于政策的针对性和效率性还不够高，造成“借生证”泛滥。这也提醒相关部门：只有政策制定的细节愈加完善，政策落实被绕道而行的空间才会越小。当然，无论巧立什么名目，偷换什么概念，高尔夫球场作为占地面积大、外观明显的大型建设项目，建成之后是藏不住

3、的。即使绕得过事先审批，也绕不过事后监管。可为什么就能如此明目张胆大建快上？无非两个原因：其一，违规成本太低，即使事后有监管、有处罚，也足可用收益对冲。其二，一些地方监管部门，对高尔夫球场青睐有加，认为对抬高土地价格、吸引外来投资、提升品位形象、繁荣地方经济等益处多多，因此对违规建设睁一只眼闭一只眼，给叫停球场建设和土地管理的一系列法规政策打了折扣。其实，各国之所以对建设高尔夫球场设定许多限制、颁布一些禁令，原因在于：高尔夫球场不仅占地过大，建在农村远郊有可能侵吞基本农田，建在城中有可能瓜分公共绿地，而且作为高耗水项目，会消耗大量水资源，甚至改变区域内的生态水文状况。由于球场里植被结构单一，养

4、护草坪需要大量使用各类化学用品，渗漏到土壤中还可能带来生态污染这笔公共利益的账，长久利益的账，远比眼前看得见的那些利益，要大得多、重要得多。以市场角度看，高尔夫球场的“繁荣”是需求推动的结果。但这种需求绝不能通过无序的、与公共利益的争夺而获得满足。无论从保障法治严肃的立场讲，还是从维护公共利益的角度说，高尔夫球场都不能只见“繁荣”不闻监管，让无序建设继续下去。以各种名义准备立项开工的球场，需要紧急叫停；已建成的，应予以盘点整治。既要通过政策追罚压住高尔夫球场的建设冲动，也要让产权不明确的球场，向公众开放。需要看到，禁令之下仍在野蛮生长的高尔夫球场，挥杆击中的，绝不仅是生态与环境，更有政策的严肃

5、与政府的公信。点评：我很赞同这篇评论提出的观点，无论从保障法治严肃的立场讲，还是从维护公共利益的角度看，高尔夫球场都不能“野蛮生长” 。但我认为高尔夫球场屡禁不止的问题我主要责任应该不在地方，而是在中央，或者说中央政府和地方政府都有责任，但中央政府的责任更大一些。我在半个多月前就曾写过一篇博客高尔夫球场屡禁不止，主因不在地方而在中央 ，指出：一方面主要是政府主管部门抓得不严；另一方面是禁令到底是否对症下药？如果要占用农田林地来建高尔夫，相信所有的人都不赞同都会反对，但为何用荒地、荒滩、沼泽地、盐碱地和垃圾填埋场来建也不行呢？这里还牵涉到要不要发展高尔夫运动，以及要不要普及高尔夫运动，使之不仅仅

6、是贵族运动也能大众化和平民化等问题。目前多数球场都是采取“以罚代批”的方式来“蒙混过关”的，有些没有出生纸和准生证的球场，干脆就以私家球场和社区园林的名义出现。与其这样，倒还真的不若规范化，制定合理的审批程序和手续，让这些利用荒地、废地兴建的高尔夫球场能正常地获批。我专门查找有关文件，最早提出有关禁止高尔夫球场的文件是一九九七年四月十五日发布的中央关于高尔夫中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知中发199711 号，文中提出：要严格控制征用耕地出让土地使用权。禁止征用耕地、林地和宜农荒地出让土地使用权用于高尔夫球场、仿古城、游乐宫、高级别墅区等高档房地产开发建设以及兴建各种祠

7、堂、寺庙、教堂。全面清理整顿经营性房地产开发项目（包括高尔夫球场等）用地。对未按审批权限依法办理审批手续的用地，要逐个依法清理检查。对未按照合了同规定期限进行开发的土地，也要依法清理检查，属于农田的，必须限期恢复农业用途。 目前大家很多列举的文件主要是 2004 年 1 月 10 日国务院办公厅下发的关于暂停新建高尔夫球场的通知国办发20041 号，摘要如下：改革开放以来，我国高尔夫球场发展迅速，对完善体育设施，开展高尔夫球运动发挥了积极作用。但近年来也出现了一些突出问题，一些地方高尔夫球场建设过多过滥，占用大量土地；有的违反规定非法征占农民集体土地，擅自占用耕地，严重损害了国家和农民利益；有

8、的借建高尔夫球场名义，变相搞房地产开发。为合理利用和保护土地资源，遏制高尔夫球场的盲目建设。 一、暂停新的高尔夫球场建设。 （略）二、清理已建、在建的高尔夫球场项目。 （略）三、规范已建高尔夫球场的运营。 （略）四、加强督促检查和指导工作。 （略） 发展改革委要会同国土资源部、建设部、环保总局、体育总局、旅游局等部门，抓紧研究提出规范、引导高尔夫球运动和设施建设健康发展的措施意见。 从上述两个文件来看禁止和限制的主要是用农田来建高尔夫球场的行为。1997 年的文件比 2004 年 1 月的国办发20041 号，不仅时间要早差不多 7 年，而且规格也要高，前者是以中共中央和国务院的名义发布的，后

9、者只是国务院办公厅的名义发布的。这两个文件的精神、原则和要求，即使今天看来都是十分正确的。但却由于没有后续的规范和落实措施，结果就导致了有令不行、有禁不止的后果。我们可以看一下近年来关于禁止高尔夫的其他规定和文件：2004 年 10 月 21 日， 国务院关于深化改革严格土地管理的决定 国发200428 号：继续停止高档别墅类房地产、高尔夫球场等用地的审批。2005 年 12 月 2 日，国务院和发改委下发的关于发布实施促进产业结构调整暂行规定的决定和产业结构调整指导目录(2005 年本)：高尔夫球场项目被列入限制类。2006 年 12 月 12 日， 国土资源部和国家发展和改革委员会联合下发

10、关于发布实施 和的通知国土资发2006296 号：高尔夫球场项目被列入禁止用地项目目录。2007 年 4 月 27 日，国土资源部下达 2007 年全国土地利用计划通知：禁止别墅类房地产开发、高尔夫球场、党政机关和国有企业事业单位新建培训中心等项目用地。2009 年 2 月，国土资源部：农村建设用地流转管理办法四大原则：不得利用农村集体土地建商品住宅、高尔夫球场以及其他不符国家产业规划的项目。2009 年 8 月 11 日，国土资源部下发关于严格建设用地管理，促进批而未用土地利用的通知：严肃查处违反土地管理法律法规新建“小产权房”和高尔夫球场项目用地。2009 年 10 月 12 日，国家发改

11、委办公厅等 7 部门关于开展高尔夫球场建设情况调查的通知：各地要再对本地 9 洞以上的高尔夫球场情况进行摸底。9 洞以上或占地在 500 亩以上的高尔夫球场，是这次调研的重点内容。这些文件和规定几乎年年都有，却都是简单的限制和禁止，而没有一个是提出规范、引导高尔夫球运动和设施建设健康发展的措施意见。对于一个没有规范、标准的行业，单靠一味的禁止和限制，显然是无法到达预期效果的。我曾转述瞭望东方周刊的专题报道，北京林业大学高尔夫教育与研究中心主任韩烈保指出：为何高尔夫屡禁不止？这是因为，高尔夫球场在地方上首先算得上够投资规模的招商项目，它对于环境的改善、就业的带动尤其是税收的贡献是显而易见的，在这

12、些利益的驱使下，地方政府会与企业一起以各种名义促使项目落地。也正是因为国家禁令的原因，体育总局、国土资源部、发改委等部门均没有针对高尔夫项目的政策，即便投资方想到有关部门审批，也不会有人接待，其结果就是几年来的睁一只眼闭一只眼的状态。其实，高尔夫球场以河滩地、荒坡、垃圾场为主，大约 1%的球场曾经占用过耕地，但都已经受到查处。以海口球场为例，那里本就是光秃秃的火山岩，除了能生长一些野荔枝和杂草外，没有任何利用价值，投资方是从别处买土把 2 万亩岩石变成绿地，这对生态环境的影响显然是积极的；还有一些球场是利用荒地、沙石地、盐碱地和垃圾填埋场来建设的。为何我国高尔夫运动目前只能是贵族运动？这是因为

13、我国目前总共只有 600 多个高尔夫球场，而且还绝大多数都是违规的；而美国现有的两万个高尔夫球场，大部分是公众球场；日本也有上千个高尔夫球场，也有称是 2400 多个。这些公众球场有一部分建在城市内，就像公园，有些本身就是公园，民众花很少的钱便可以去打，交通也十分便利。这些球场一般只需要 25-30 美元，最低 10 美元就可以打一场，相当于 150-200 元人民币，最低只需 65 元人民币，如果国内也能低到这种程度，普及高尔夫运动将易如反掌。 目前有关部门对高尔夫球场采取的是“先清理、再规范”的做法，但如果没有标准和规范，又如何进行清理呢？希望有关部门亡羊补牢，尽快制定出符合中国国情和实际的高尔夫球场建设、规划的规范条例和规定，以及申报建设高尔夫球场的审批程序、条件、规定和要求。然后才对现有的 600 多个高尔夫球场进行全面的清理审查，符合规定条件的就给予补办审批手续，不合规范的就限令整改，对大面积占用农田建设的球场要退田还耕。这样才有利于农田保护的同时也有利于高尔夫运动的普及和健康发展。