中国风电额外性的争议与启示.doc

1、中国风电额外性的争议与启示自 2005 年以来，中国风电总装机容量几乎每年都以翻倍的速度迅速增长。根据全球风电协会的 统计，到 2009 年底中国的风电装机容量已达 25.1GW。作为全球碳市场的领先概念，清洁发展机制（CDM）是削减碳排放、保护气候和可持续发展的重要 手段，同时更在中国风电发展中发挥了十分重要的作用。截至 2009 年底，有32%的风电发电装机容量成功注册成为 CDM 项目，预计到 2012 累计减少 CO2 排放将达 8250 万吨。因此，中国风电的快速发展被当作是 CDM 成功应用的典型。而风电 CDM 也在国际碳市场成为颇受欢迎的低风险项目类型。但是，这个“成功故事 ”

2、却因为 联合国清洁发展机制执行理事会 （EB）最近关于中国风电额外性的争议，并最终先后拒绝中国 14 个风电 CDM项目而蒙上了一层阴影。拒绝的原因主要来自对项目“额外性” 问题的争议： 风电 CDM 项目的减排效益是否是额外的，即在没有 CDM 资金支持的情况下该项目活动不会发生。2009 年年中，联合国清洁发展机制执行理事会(EB)第 47 次及 48 次会议当中，EB 发现并考虑中国风电 CDM 项目设计文件(PDD) 中的电价的不确定性，要求部分中国风电项目重新审查，或要求更正。第 49 次会议，就在哥本哈根气候变化会议前夕，EB 拒绝了中国 10个项目的注册，曾被视 为高质量低风险的

3、风电 CDM 项目都被拒绝，开发商、项目业主乃至买家、卖家和中间商都深感忧虑。2010 年，EB 第 52 次会议上，之前有两个项目被澄清而 得以注册，但同时拒绝了 6 个风电项目。争议的核心是中国的风电电价问题。随着中国风电申请 CDM 的项目增多，EB 对中 国风电项目的信息掌握也越来越多。EB 观察到有些省份同类项目 PDD 当中的电价有明显下降的趋势，而电价是影响风电 CDM 项目额外性最为重要的指标。EB 前主席 Lex de Jonge 在接受点碳咨询的采访时对此表示，EB 不知道是不是中方为了套取CDM 的补贴而降低了电价，还是其他原因造成的，因而要求开发商提供进一步的说 明。E

4、B 的决定引起了一连串的反应。国际排放交易协会(IETA) 连续给EB 写了三（一、二、三） 封公开信，表示 EB 的这个决定将增加市场的不确定性，进而影响该领域投资。而设定电价是政府行为，并非开发商的责任，而应该由 EB 和中国政府直接在项目核 证中沟通解决，不应该由开发商来说明。同时，IETA 还认为 EB 的决策过程缺乏透明度及公正的过程；而规则的不确定性将影响行业的投资；EB 也没有公平的 把其自身的政策应用到中国的国内政策。中方对此也表达了强烈的不满，中方风电企业代表发表了关于就“联合国 CDM 理事会 51 次会议拒绝 10 个中国风电 CDM 项目”事宜发表的声明 ，公开回应 E

5、B 的决定是“一个错误的信号，挫伤中国风电投资者的积极性和信心”。在哥本哈根的会议上，中国有专家也认为“EB 歧视中国风电项目” ，拒绝中国风电 CDM 项目程序上不透明、不公正。这 个争议之所以重要，不仅是因为它不仅存在于中国的风电项目，而可能扩散到多个国家、多种项目类型，进而影响到整个 CDM 及国际碳市场的可信性和稳定性。隐藏在这种争议背后的额外性审查难题，如果不从深层次的角度加以重视和解决，对于 CDM 机制本身的可靠性也是非常严重的伤害。按照 CDM 的规则，要拿到 CDM 的资金，项目必须证明自身有额外性。额外性是 CDM 当中的关键概念。 京都议定书确定 CDM 作为减排机制，就

6、必须实现“额外的减排努力” 。根据马拉喀什协定 ，额外性是指“没有 CDM 资金的支持，减排项目不可能发生；或者说只有在 CDM 资金的支持下才可能发生”。如果项目不管如何都要发生，则无法证明 CDM 的额外性。额外性的定义非常简单明了，但是要证明额外性却绝非易事。目前EB 提供的“额外性论证评价工具方法” 的核心是用自由市场下的财务逻辑来判定额外性，比方说投资人会选择内部收益率(IRR)最高的项目进行投资。而项目开发商只需要证明申请的 CDM 项目在基准情境下不是收益最高、但是 CDM 资金却让其相对其它投资更具竞争力就可以了。这套基于 IRR 的工具是根据市场经济建立起来的规则，要有效应用

7、，必须有两个前提条件。第一，被选择用来比较的基准线必须代表东道国实际情况，具有公信力、 稳定、可以核实的基准线；第二，IRR 必须是决定投资行为的主要因素，也就是说必须要有比较完善的市场。而对于处在改革当中且复杂多变的中国电力市场，这 个基于 IRR 的额外性判定工具就显得力不从心，在应用起来和设计当初有所出入也就不足为奇了。但因为机制设计的原因和造成执行偏离预想的效果，却因此只责 怪执行机制的各方，而不反思机制本身及改善机制设计，这是一件令人遗憾的事情。EB 发布的“额外性论证评价工具方法” 是一套标准的程序，用于决定一个项目是否具有额外性。择要来说首先要先定义有哪些“替代选项”，比方说没有

8、风电，那只能建设煤电，或采用其它可再生能源，或更多利用现有电网的电等等。经过法律强制执行筛选后，留下符合东道国法规同时具备技术可行性的替代选项。接下来采用投资分析，比较在建项目和替代选项的 IRR，是否在建项目相对替代选项不具投资吸引力，因而需要 CDM 资金的支持。投资分析提供了简单成本分析； 投资比较分析；基准线分析几种办法。通过投资分析获得具有投资可行性的方案，从而把该方案作为基准线。对于风电项目，投资分析的目的是用来排除“执行本项 目，但不进行 CDM 开发”的情形。然而，这个工具在应用到中国的项目当中时，出现了一些问题，也造成了 EB 拒绝中国风 电项目所引起的争议。根据我们对截至

9、2009年底在 EB 注册的 143 个风电 PDD 的观察和分析，基本上所有风电项目，会在“替代情景 ”筛选阶段就说明，建 设与本风电项目相同产出的热电（煤、油、天然气）项目，由于国家“上大压小” 政策管制135MW 以下火电的建设，从而在法律障碍中排除了该情景，也从而避 免了与煤电的比较。这对于一个 80%的电力都依靠煤电的电力市场来说，似乎说不过去。不跟煤电比可能有几个原因，第 一，煤电因为煤炭市场即煤炭价格的分散和复杂，发电技术、电厂类型多样等等因素，煤电通用的IRR 数据可能非常难以获得和计算；第二，即使煤电 IRR 可以 获得，因为市场由国有企业主导，同时承担了低电价以维护经济发展

10、、社会稳定、电力安全等非经济因素。由此可能造成内部收益率非常低甚至在煤价高企的时候为 负。如果用这个做基准线，有些风电因为拿了政府的电价补贴可能是相比是更赚钱的项目，因而很难通过额外性测定。拿一个 IRR 可能为负的电力市场来比较，显 然是不合理的。也就是说，现有的工具，无法体现和应对中国这种复杂的煤电格局及电力市场。那接下来就只有基准线分析 了。这些项目 PDD 大都引用了国家电力公司在 2002 年发布的新建电力工程项目经济评估暂行办法设定的 8%作为行业基准线，从 2006 年中国有第一个 风电 CDM 项目到现在已经 5 年过去了，但是这个基准线从未变过。首先，这个 8%是如何确定的，

11、这个暂行办法并没有具体细节。其次，即使我们假设 8%在 当时是非常实际的数据，但此后的 5 年，中国的电力市场已经经历了煤炭市场化改革，电力重组等一系列改革，国家电力公司不复存在，电力市场也发生了深刻的变 化。在一个经济年增长速度大于 8%的国家，而投资项目的利润率却长期保持不变，从投资的逻辑上讲，也难以被外界所接 受。而为什么PDD 依然还是用呢？首先有一个学习效应，其它的项目引用并且通过了，再次引用通过的机会也大；其次，在没有其它更好的数据可用时，用一个现 成的公开和相对权威的数据也是比较保险的。以上列举了基于 IRR 的额外性测定工具在中国应用碰到的问题，这是执行上的 偏差，而另一个更为

12、重要的则是额外性本质上的问题，我们称之为“抵消悖论 ”。CDM 是一种国际抵消机制，可以帮助发达国家实现低成本减排，同时帮助发展中 国家获得资金发展低碳技术，看似一种双赢的办法却有着深刻的矛盾就是逆向激励。发展中国家为了促进本国可再生能源等低碳技术的发展，应该采用特殊电价、可 再生能源配额等政策激励办法，但如果采用了这些办法，发展中国家的这种努力又无法论证额外性因而更难拿到 CDM 的资金支持。所以，要 CDM 还是要加强国内 政策？这对指定国家是一个两难，也不符合国际政策推动国内政策的目标。为了减少对国内政策依赖，EB 引入了所谓 “E+, E-”的政策，即如果政策支持小排放或技术密集的项目，那么国家一级的政策变化就不应被纳入基准线计算之中。比方说只要是可再生能源能减少排放的项目，就 可以被认为有额外性，在中国风电 CDM 项目的争议当中，EB 未能应用“E+, E-”政策本身也是一件值得玩味的事情。由此可见，额外性的论证与审查，实在不是一件容易的事。