中国的“精准扶贫”及其未来.doc

1、中国的“精准扶贫”及其未来郑永年“精准扶贫”是近年来中国高层的重要政策议程之一。自改革开放以来，扶贫成就一直是中国的骄傲。在短短数十年里，中国已经使得近 7 亿人口脱离绝对贫困，为世界反贫困史上的奇迹。不过，新的反贫困运动仍然必须，因为全球化已经在全球范围内导致收入分化和社会不公平，社会矛盾激化，出现不稳定。从这个角度来看，精准扶贫是中国政府保护社会的最基本手段。也就是说，扶贫的基本目标是实现基本社会公平和正义。任何社会都需要寻找有效的手段去实现社会公平与正义，但世界上并不存在一种普遍有效的手段。就中国来说，扶贫这个“抓手”极其重要，也经常被视为是中国制度的强项。尽管这么多年来，中国在扶贫方面

2、取得了很大成就，积累了宝贵经验，但每一个新阶段，当出现新贫困情况的时候，就要寻找新的方法。不过，任何一种特定的扶贫方法，在执行过程中也会出现问题，需要随时加以纠正。近年来的精准扶贫方法也不例外。一个显著的问题就是，精准扶贫能否实现原来所设想的基本社会正义呢？从这些年的经验来看，已经出现了一些问题，有些地方这些问题甚为严重，如果不纠正，不仅难以实现基本社会公平和正义，反而会恶化形势。一、精准扶贫过程出现的问题在 “精 准 扶 贫 ”中 ， 最 重 要 的 就 是 对 “贫 困 ”的 鉴 定 。 有 几 个 因 素表 明 这 是 一 件 相 当 困 难 的 事 情 。第 一 ， 信 息 问 题 ，

3、 如 何 收 集 、 鉴 定 、 处 理 信 息 。 在 农 村 并 不 存 在 精确 的 信 息 ， 例 如 有 关 资 产 （ 房 屋 ） 、 牲 口 、 土 地 、 家 庭 成 员 、 健 康 、教 育 等 等 方 面 的 信 息 即 使 存 在 ， 但 鉴 定 者 具 有 很 大 的 主 观 性 。第 二 ， 基 层 政 府 和 社 会 往 往 脱 节 ， 没 有 足 够 的 能 力 掌 握 精 确 的 信 息 。因 为 精 准 扶 贫 是 自 上 而 下 ， 官 员 最 终 需 要 依 靠 地 方 “强 人 ”来 掌 握 、鉴 定 和 处 理 信 息 。 这 种 情 况 就 非 常

4、有 利 于 地 方 强 人 。 近 来 ， 有 关 部门 也 引 入 外 来 人 员 对 实 际 贫 困 进 行 调 查 。 不 过 ， 这 里 出 现 的 问 题 更多 。一 方 面 ， 因 为 并 不 存 在 对 这 么 大 规 模 的 扶 贫 进 行 科 学 调 查 的 人 才 ，实 际 上 往 往 派 毫 无 实 际 经 验 的 大 学 生 入 村 调 查 。 另 一 方 面 ， 因 为 问卷 调 查 的 设 计 者 完 全 脱 离 中 国 农 村 的 现 实 （ 尤 其 是 农 民 的 理 解 水 平 ）， 导 致 农 民 无 法 回 答 表 中 的 问 题 ， 从 而 变 成 调

5、查 者 自 行 填 表 。 因 此 ，有 人 戏 称 ， 精 准 扶 贫 已 经 演 变 成 为 了 “精 准 填 表 ”。第 三 ， 正 因 为 农 村 存 在 “强 人 ”（ 甚 至 “村 霸 ”） 因 素 ， 扶 贫 往 往演 变 成 扶 “富 ”， 即 扶 贫 的 大 部 分 好 处 流 向 了 地 方 “强 人 ”（ 干 部 、干 部 家 庭 成 员 或 者 亲 戚 朋 友 、 村 霸 等 ） 。 在 基 层 ， “黑 白 两 道 ”经常 竞 争 分 配 来 自 上 面 的 利 益 ， 甚 至 导 致 冲 突 。 “扶 贫 ”演 变 成 “扶富 ”的 另 一 个 因 素 ， 是 对

6、脱 离 贫 困 时 间 上 的 限 制 。扶 贫 追 求 效 率 ， 就 是 要 促 成 贫 困 者 尽 快 脱 贫 。 在 执 行 过 程 中 ， 扶 贫者 对 那 些 真 正 需 要 帮 助 但 很 难 脱 离 贫 困 的 家 庭 或 者 个 人 并 不 感 兴 趣 ，而 只 对 那 些 很 快 就 可 以 脱 离 贫 困 、 甚 至 并 不 是 那 么 贫 困 的 家 庭 和 个人 感 兴 趣 。第 四 ， 扶 贫 繁 琐 的 手 续 。 在 一 般 情 况 下 ， 在 中 国 社 会 ， 贫 困 并 非 是一 件 “光 荣 ”的 事 情 ， 但 鉴 定 贫 困 则 有 做 不 完 的

7、手 续 。 因 为 得 到 的好 处 并 不 多 ， 即 使 是 贫 困 户 对 此 也 不 那 么 感 兴 趣 。 在 基 层 ， 老 百 姓普 遍 相 信 ， 真 正 大 的 利 益 不 会 通 过 这 种 正 常 方 式 来 分 配 。所 有 这 些 因 素 无 疑 会 影 响 社 会 公 平 的 实 现 。 此 外 ， 精 准 扶 贫 也 产 生着 新 的 问 题 。 因 为 精 准 扶 贫 基 本 上 是 一 种 财 富 再 分 配 ， 就 存 在 着 一个 分 配 给 谁 的 问 题 。 因 为 是 通 过 分 配 方 式 进 行 ， 经 常 会 导 致 村 民“阶 级 ”的 再

8、分 化 ， 产 生 新 一 类 型 的 社 会 “不 公 平 ”， 表 现 在 不 同宗 族 之 间 、 家 族 之 间 、 村 民 群 体 之 间 。一 旦 涉 及 利 益 分 配 ， 这 些 传 统 的 因 素 和 新 产 生 的 因 素 都 会 卷 入 进 来 。这 样 很 容 易 产 生 新 的 “认 同 ”政 治 。 在 很 多 地 方 ， 社 会 对 基 层 官 员的 信 任 度 本 来 就 不 高 ， “精 准 扶 贫 ”是 一 种 新 的 政 治 ， 搞 不 好 造 成新 的 隔 离 和 新 的 对 立 。这 种 情 况 在 少 数 民 族 地 区 更 会 造 成 新 的 民

9、族 对 立 。 新 疆 、 云 南 、 四川 等 少 数 民 族 密 集 的 地 方 ， 精 准 扶 贫 很 难 逃 避 民 族 矛 盾 。 实 际 上 ，对 民 族 干 部 是 一 个 很 大 的 考 验 。 不 难 理 解 ， 这 些 干 部 必 须 面 临 “照顾 哪 一 个 民 族 ？ ”的 问 题 。 即 使 民 族 干 部 在 分 配 扶 贫 资 源 上 不 偏 不倚 ， 做 到 尽 量 公 正 ， 但 不 同 民 族 成 员 总 会 有 不 同 的 看 法 。一 些 民 族 成 员 会 问 ， 为 什 么 这 个 民 族 得 到 多 而 我 们 这 个 民 族 得 到 少 ？他

10、们 总 是 相 信 民 族 干 部 把 大 量 的 好 处 分 给 了 自 己 所 属 的 民 族 ， 而 自己 受 到 “歧 视 ”。 实 际 上 ， 这 种 看 法 在 基 层 很 普 遍 。 因 为 干 群 关 系的 紧 张 和 互 不 信 任 ， 很 多 人 都 会 认 为 ， 只 要 和 “上 面 ”（ 指 政 府 和政 府 官 员 ） 有 关 系 ， 就 会 得 到 好 处 ； 否 则 就 没 有 。也 必 须 注 意 到 的 是 ， 精 准 扶 贫 很 难 覆 盖 到 另 外 一 个 庞 大 的 群 体 ， 即农 民 工 。 中 国 农 民 工 的 数 量 ， 比 较 有 共 识

11、 的 估 计 是 有 2 亿 7000 万 。这 个 群 体 也 很 难 说 都 是 贫 困 人 口 ， 实 际 上 他 们 因 为 外 出 务 工 ， 经 济情 况 比 留 在 农 村 的 人 口 会 好 一 些 ， 因 为 有 能 力 的 人 才 出 去 打 工 。 不过 ， 也 不 能 否 认 他 们 之 中 很 多 人 已 经 沦 落 为 城 市 新 贫 困 人 口 。 因 为他 们 生 活 在 城 市 ， 在 农 村 推 行 的 精 准 扶 贫 不 会 考 虑 到 他 们 ； 同 时 ，他 们 也 没 有 城 市 户 口 ， 在 城 市 推 行 的 精 准 扶 贫 也 不 会 考 虑

12、 到 他 们 。今 天 ， 第 一 代 农 民 工 逐 渐 老 去 ， 在 城 市 里 的 是 第 二 代 和 第 三 代 农 民工 ， 他 们 在 城 市 出 生 、 长 大 和 生 活 ， 没 有 农 村 生 活 经 验 ， 没 有 任 何回 到 农 村 的 意 愿 ； 即 使 回 去 了 也 做 不 了 农 活 。 也 就 是 说 ， 不 管 怎 样 ，他 们 中 的 大 部 分 都 将 长 期 生 活 在 城 市 ， 而 没 有 城 市 户 口 。 在 很 大 程度 上 ， 这 个 群 体 甚 至 较 之 农 村 的 贫 困 人 口 和 城 市 的 （ 具 有 城 市 居 民身 份 ）

13、 人 口 更 为 重 要 。 一 旦 他 们 沦 落 为 城 市 贫 困 人 口 ， 他 们 便 有 了很 强 的 政 治 意 义 。此 外 ， 精 准 扶 贫 的 实 施 机 制 也 需 要 改 进 。 因 为 是 国 家 动 员 型 的 反 贫困 运 动 ， 可 持 续 性 往 往 成 为 一 个 重 大 问 题 。 这 里 有 几 个 问 题 需 要 考量 。1、基层干部考核问题。基 层 干 部 是 实 施 精 准 扶 贫 的 主 力 ， 为 了 有 效 推 进 精 准 扶 贫 ， 在 很 多地 方 ， 脱 贫 成 为 考 核 干 部 的 最 重 要 的 指 标 。 经 常 的 情 况

14、是 ， 在 贫 困现 状 不 能 改 变 的 情 况 下 ， 干 部 就 不 能 被 提 拔 ， 不 能 换 岗 。 这 导 致 了至 少 两 个 合 乎 逻 辑 的 结 果 。首 先 ， 这 种 巨 大 的 压 力 为 干 部 造 假 提 供 了 有 效 的 动 力 机 制 。 一 些 干部 抱 着 “赶 紧 脱 贫 和 赶 紧 走 人 ”的 态 度 ， 在 扶 贫 方 面 造 假 。 尽 管 现在 也 在 实 行 扶 贫 的 责 任 制 ， 干 部 在 提 拔 时 上 级 部 门 可 以 回 溯 到 他 们以 前 的 成 绩 ， 不 过 很 多 干 部 只 看 眼 前 的 利 益 ， 而

15、不 会 考 虑 长 远 的 利益 。 其 次 ， 与 之 相 关 的 是 ， 干 部 往 往 采 用 “用 尽 现 有 所 有 资 源 ”的办 法 来 体 现 自 己 的 政 绩 。 因 为 要 尽 快 脱 贫 ， 干 部 往 往 千 方 百 计 动 员一 切 尽 可 能 的 资 源 ， 而 这 种 动 员 是 否 可 持 续 不 是 他 们 所 要 考 虑 的 。这 样 ， 他 们 往 往 把 “债 务 ”和 问 题 留 给 后 来 者 。2、干部任期过短，也造成短期行为，不利于扶贫的可持续性。近 年 来 ， 干 部 加 速 轮 换 ， 往 往 是 两 年 左 右 的 时 间 就 被 调 离

16、 。 一 些 干部 赴 任 的 时 候 ， 带 去 很 多 项 目 （ 往 往 通 过 政 商 关 系 ， 例 如 带 去 一 些商 人 搞 当 地 建 设 ） ， 但 都 还 没 有 做 完 就 被 调 离 。 这 种 因 为 频 繁 人 事变 动 所 造 成 的 浪 费 和 腐 败 是 惊 人 的 。如 果 让 他 们 在 一 个 地 方 继 续 下 去 ， 他 们 的 确 也 有 做 好 的 可 能 。 因 为是 短 期 ， 一 些 干 部 就 变 得 好 大 喜 功 ， 不 讲 市 场 规 律 ， 一 会 儿 叫 农 民种 植 这 种 经 济 作 物 ， 一 会 儿 叫 农 民 种 植

17、 那 种 经 济 作 物 ， 造 成 了 农 民和 国 家 双 方 的 损 失 。 因 为 不 讲 市 场 规 律 ， 所 生 产 产 品 往 往 卖 不 出 去 。由 干 部 推 动 的 农 业 生 产 项 目 全 国 到 处 开 花 ， 但 并 没 有 很 多 比 较 成 功的 例 子 ， 更 多 的 例 子 是 失 败 的 。二、扶贫的可持续性对 任 何 国 家 来 说 ， 扶 贫 都 是 一 个 永 恒 的 事 业 ， 因 此 扶 贫 的 可 持 续 性非 常 关 键 。 在 基 层 ， 一 些 有 识 之 士 已 经 开 始 担 心 ， 这 样 大 规 模 的 扶贫 ， 尽 管 可

18、以 出 现 正 面 的 短 期 效 应 ， 但 在 资 源 耗 尽 之 后 又 会 出 现 什么 样 的 情 况 呢 ？ 如 果 没 有 充 足 的 资 源 来 继 续 扶 贫 ， 返 贫 情 况 会 变 得很 严 重 。 这 种 情 况 在 全 世 界 各 国 扶 贫 历 史 上 都 发 生 过 。 也 同 样 需 要注 意 的 是 ， 扶 贫 引 发 的 基 层 政 治 有 可 能 导 致 基 层 政 权 的 进 一 步 弱 化 。可 以 预 见 ， 在 接 下 去 的 一 段 时 间 里 ， 随 着 “拍 苍 蝇 ”运 动 即 基 层 反腐 败 运 动 的 推 展 ， 基 层 扶 贫 干

19、 部 会 面 临 更 大 的 压 力 。 如 果 基 层 反 腐败 也 是 通 过 基 层 干 部 之 间 互 相 揭 发 和 告 发 ， 或 者 号 召 民 众 来 揭 发 和告 发 ， 基 层 干 部 之 间 的 互 相 怨 恨 和 民 众 对 基 层 干 部 的 怨 恨 ， 也 必 然会 利 用 这 次 机 会 爆 发 出 来 。 如 果 这 样 ， 一 场 “四 清 ”式 社 会 运 动 也是 会 爆 发 出 来 的 。精 准 扶 贫 需 要 很 多 条 件 ， 如 果 可 以 顺 利 实 施 ， 也 会 是 一 个 扶 贫 历 史上 的 奇 迹 。 新 加 坡 是 一 个 很 好 的

20、 例 子 。 新 加 坡 的 “扶 贫 ”以 选 区 为单 位 ， 选 区 议 员 的 一 项 任 务 是 找 出 真 正 需 要 帮 助 的 人 （ 穷 人 ） 。 新加 坡 没 有 实 行 西 方 那 样 的 具 有 普 世 性 的 福 利 制 度 ， 因 为 从 西 方 的 经验 看 ， 普 世 性 的 福 利 制 度 往 往 导 致 滥 用 。 但 新 加 坡 成 功 故 事 背 后 是有 很 多 条 件 的 ， 其 中 几 个 条 件 非 常 重 要 。第 一 ， 基 本 的 社 会 福 利 政 策 的 到 位 ， 包 括 住 房 、 医 疗 和 教 育 。在 新 加 坡 ， 80%

21、多 的 公 民 居 住 在 政 府 组 屋 。第 二 ， 健 全 的 财 务 制 度 ， 政 府 知 晓 每 家 每 户 的 经 济 状 况 。第 三 ， 透 明 的 制 度 ， 在 每 一 个 选 区 内 大 家 都 互 相 了 解 。第 四 ， 不 腐 败 的 官 员 队 伍 。在 很 大 程 度 上 ， 新 加 坡 之 所 以 能 够 这 样 做 ， 是 因 为 其 城 市 国 家 的 性质 所 致 。 相 比 之 下 ， 中 国 至 少 到 现 在 为 止 ， 所 有 这 些 制 度 尽 管 在 发展 ， 但 仍 然 处 于 早 期 阶 段 。 不 过 ， 随 着 技 术 条 件 的

22、改 进 ， 中 国 也 可以 完 善 这 些 制 度 ， 只 是 需 要 很 长 时 间 。实 际 上 ， 中 国 也 需 要 在 总 结 上 世 纪 80 年 代 以 来 的 扶 贫 经 验 基 础 之上 ， 考 虑 其 他 更 符 合 国 情 和 社 情 的 方 法 。 扶 贫 需 要 考 量 到 很 多 的 大发 展 趋 势 ， 包 括 政 府 责 任 、 社 会 流 动 、 基 本 人 权 的 实 现 等 等 。 简 单地 说 ， 政 府 有 责 任 促 成 所 有 其 管 辖 下 的 居 民 （ 无 论 是 流 动 人 口 还 是固 定 人 口 ） 基 本 公 民 权 的 实 现 。

23、如 果 从 这 个 角 度 来 看 ， 中 国 可 能 需 要 实 行 更 具 普 惠 性 质 的 社 会 政 策 。这 就 需 要 提 高 政 府 社 会 政 策 的 统 筹 级 别 。 到 现 在 为 止 ， 中 国 的 统 筹只 是 市 一 级 ， 连 省 一 级 统 筹 都 还 没 有 实 现 ， 更 不 用 说 国 家 一 级 了 。从 这 个 意 义 上 说 ， 中 国 只 有 “市 民 ”， 而 没 有 “公 民 ”。 发 达 国 家甚 至 很 多 第 三 世 界 国 家 ， 基 本 社 会 政 策 都 是 国 家 统 筹 的 。 中 国 的 国家 统 筹 不 是 不 能 实 现 ， 而 是 一 个 思 想 意 识 问 题 。 早 期 经 济 社 会 发 展水 平 不 高 ， 低 级 别 的 地 方 化 统 筹 不 可 避 免 。但 经 过 数 十 年 的 快 速 经 济 发 展 ， 现 在 已 经 具 备 了 足 够 条 件 来 提 高 统筹 的 级 别 。 这 需 要 通 过 顶 层 设 计 来 达 成 ， 逐 步 地 从 市 一 级 提 升 到 省一 级 ， 最 终 实 现 国 家 层 面 的 统 筹 。 统 筹 制 度 建 设 对 扶 贫 所 带 来 的 效果 ， 会 远 远 超 越 80 年 代 以 来 到 现 在 为 止 的 各 种 扶 贫 方 法 。