统一环境政策的制度因素分析.doc

1、1统一环境政策的制度因素分析：以排污权交易为例 An institutional analysis on the uniform environment policy: case of tradable emission permits陈富良 1 万卫红 2 郭兰平 31 江西财经大学产业组织与政府规制研究中心，南昌 3300132 江西财经大学工商管理学院，南昌 3300133 江西财经大学经济学院，南昌 330013摘要：结合污染物的总量控制和排污许可证制度，中国已经进行了十多年的各类排污权交易试点工作。但是，排污权交易却至今未能成为一项全国统一的环境政策。利用制度分析框架从环境空间主体利

2、益、环境消费主体利益、制度结构与不完全合约等方面的分析表明，排污权交易之所以至今未能在全国形成为统一的环境政策，是以利益为核心的一系列因素及合约的不完全性所促成的。关键词：统一环境政策，排污权交易，环境利益，不完全合约1 问题的提出传统的命令控制手段在环境保护中起到了明显的作用，但也使人们付出了很大的代价（宋国君，2004） ，因此国际上普遍认为应当更多地采用市场机制保护环境。在环境保护日益紧迫而资金投入相当紧缺的情况下，寻求低成本的污染控制政策和提高有限资金的使用效率，无疑具有重要的价值。而排污权交易正是这样一种具有成本有效地控制污染的政策手段。排污权交易就是在对污染物排放实行总量控制的前提

3、下，利用市场规律及环境资源的特有性质，在环境保护主管部门监督管理下，各个持有排污许可证的单位在政策、法规的约束下进行排污指标排污权的有偿转让或变更的活动。国外实施排污权交易制度有较长的历史，从 1974 年开始，美国联邦环保局(EPA)即试行排污权交易，作为 清洁空气法计划的一部分，以改善地方的空气质量，具体的政策计划有补偿(offset)、银行储存(banking)和容量结余(netting)等。到 1986 年，美国联邦环保局将这些计划编进了排污权交易计划之中，但这部计划并没有得到广泛的应用。各州也没有要求实施这部计划，而且，对于其未来进程的不确定性的担忧，也使得企业不愿参与其中。在这一时

4、期，排污权交易只在部分地区进行，涉及的污染物有活性有机气体、氮氧化物、铅等，这为后来全面实施排污权交易奠定了基础。而 1990 年清洁空气法案修正案的通过及酸雨计划的实施，则主要集中在二氧化硫，并在全国范围内的电力行业中实施，而且有可靠的法律依据和详细的实施方案，是迄今为止最广泛的排污权交易实践。2005 年的 2 月 16 日，于1997 年 12 月在京都召开的全球性气候变化会议上通过的京都议定书开始生效和实施，其减排机制的核心内容，就是实现排污权的可交易。此外，大洋洲的澳大利亚、欧洲的英国、德国等国家也实行了不同程度的排污权交易，并且都取得了明显的经济效益和社会效益。中国已经在实施污染物

5、排放的总量控制， 同时也实行了排污许可证制度，这样就从制度上和形式上具备了实施排污权交易的基础。实际上，中国也曾进行过十多年的形式多样、*江西省高校人文社会科学重点研究基地招标项目。作者感谢江西省环保局、江苏省环保局为本文的调查所提供的便利和帮助；感谢郭兰平协助作者所进行的调查；感谢张昕竹的建设性意见。文责自负。2程度不同的排污权交易试点工作，并取得成功。自 20 世纪 80 年代中期以来，中国在多个城市进行过排污权交易的试验，涉及的污染物包括大气污染物、水污染物以及生产配额等。1987 年开始进行了水污染物排放许可证的试点。1988 年 6 月，国家环保局确定上海、北京、天津、沈阳、徐州、常

6、州等 18 个城市为水污染排放许可证试行单位。1990 年着手进行排放大气污染物许可证制度的试点城市选择，选择了 16 个城市作为试点单位，1991 年 4 月试点工作正式开始。截至 1995 年底，已向 13856 个企业发放了 16313 个水和大气污染物排放许可证；为将市场机制引入大气环境管理，国家环保局选择了 6 个城市进行了大气排污交易政策的试点工作。在所有这些试点当中，上海市的水污染物交易应该算是比较典型的，自从试点以来，共达成了 30 次排污交易，价格由 5 万200 万人民币不等。对大气污染物的“排污补偿”的试点，比较成功的案例城市有平顶山市、太原市、开远市、天津市、本溪市、贵

7、阳市和柳州市等 1。可交易的生产配额许可证试点，主要是针对哈龙灭火剂 2。1998 年 10 月 8 日发生了一宗配额交易，卖方为萧山市神鹰消防化工有限公司，买方是浙江省消防化工厂，交易数量为 5t 交易价格为 1 元/kg ，交易金额为人民币 5000 元。2001 年 9月起，亚洲开发银行资助的二氧化硫排污权交易在太原市 26 家企业试点。1999 年春，美国环保局和中国国家环保局签署了合作意向书，开展二氧化硫排污权交易和酸雨的双边项目，选取本溪市和南通市作为地方合作伙伴。2002 年底，位于南通市区的南通醋酸纤维有限公司与同样位于南通市区的天生港发电公司之间达成了二氧化硫排污权交易：在为

8、期 6 年的交易期限里，由天生港发电公司每年“卖给”南通醋酸纤维有限公司300 吨的二氧化硫排污权指标，6 年共计 1800 吨。而买方南通醋酸纤维有限公司以每吨250 元的价格，一次性给卖方付清了款项。2003 年，南京下关电厂与江苏太仓港环保发电有限公司签署了二氧化硫排放权协议。 “江苏太仓”于 2003 年 7 月至 2005 年每年从“南京下关”购进 1700 吨的 排放指标，支付交易费 170 万元。这是我国首例成功的异地二氧化硫排污权交易。根据 2003 年中国环境状况公报 ，到 2003 年底完成了河南、山西、山东、上海、天津、柳州等地的二氧化硫排污交易试点工作。根据我们的调查所

9、得到的情况，在中国实行排污权交易的试点实践中，有这样几种情况值得特别提出：第一，排污许可证的初始分配一般是根据企业的产量进行的，没有在公开市场上进行拍卖；第二，初始分配之后，排污权在企业之间一般不存在交易的情况，之所以只有少量的交易行为，主要是因为不存在排污权的卖方，得到了排污指标的企业，一般都是排污大户，考虑到未来的不确定因素，而不愿意将自己的指标出售；第三，在试点之前和试点之后，环保部门都缺乏环境容量数据；第四，对排污权交易政策试点后的实施效果没有进行针对性的评估；第五，理论上政府和企业都支持排污权交易政策。然而，问题是：中国的排污权交易试点工作开展已有十多年，到目前为止，还没有见到后续的

10、经验总结和推广工作，更没有发发展成为一项政策或制度，有关排污权交易试点的实施效果及持续发展的研究也几乎没有进行。尽管进行了这么多年的排污权交易试点并取得了成功，理论和实践都证明排污权交易制度是一项好的环境规制制度，取得了显著的生态和经济效益。可是，一项好的制度为什么不能在中国形成一个统一的环境规制法规或政策？本文的目的就是试图从制度因素的角度对此进行解释。我们认为：中国的排污权交易之所以至今未能在全国形成统一的环境政策，是以利益为核心的一系列因素及制度结构的缺陷共同促成的。1 补偿的概念是初级的交易，补偿的范围与公开程度低于交易。补偿可分为两种：企业内部的排污补偿和新改扩企业与城市低矮面源之间

11、的排污补偿。2 国家环保总局和公安部于 1997 年 12 月 3 日联合发布了关于实施哈龙灭火剂生产配额许可证管理的通知中明确规定可以实施哈龙灭火剂生产配额交易。国家环保总局通过颁发生产配额许可证对哈龙灭火剂生产企业的生产实行总量控制，允许企业对其配额进行交易，从而刺激企业积极参与哈龙淘汰，并降低哈龙淘汰成本。3接下来的内容是这样安排的：第二部分在已有研究成果的基础上给出本文的分析视角；第三部分从环境空间主体利益、环境消费主体利益、及排污权交易制度本身的缺陷三个方面来分析我国的排污权交易至今未能在全国形成统一的环境政策的原因；第四部分是小结。2 已有研究成果与分析框架排污权交易被认为是解决环

12、境外部性问题最重要的经济手段之一。1960 年，科斯提出社会成本问题。托马斯克罗克(Thomas Crocker)在 1966 年、约翰戴尔斯(John Dales)在1968 年各自独立地提出了用可交易的排污许可证在厂商或个人之间分配污染治理负担的思想，明确了“污染权”的概念（伯特尼和史蒂文斯，2004，第 85 页） 。其中，戴尔斯将科斯定理应用于水污染的研究，克罗克对空气污染控制的研究，则奠定了排污权交易的理论基础；1972 年，Montgomery 从理论上证明了基于市场的排污权交易系统明显地优于传统的环境治理政策。此后，国外排污权交易理论的研究，主要侧重于以下几个方面（陈德湖，200

13、4）：一是界定排污权交易的内容，Stavins(1994)认为一个完整的排污权交易制度包括八项要素，Gunasekera 和 Cornwell（1998）在为澳大利亚环境保护部门制定排污权交易制度时认为它要考虑五项要素。二是排污权的拍卖问题，排污权的初始分配方案包括公开拍卖、固定价格出售、及免费分配，排污权的初始分配会影响排污权交易制度的效率（Hahn，1984 ） ，拍卖方式具有许多优势，拍卖理论对此作出了贡献（谭国富， 2001） 。三是排污权交易中的市场势力问题，Burniaux（1999）认为，在排污权交易市场存在两种类型的市场势力，其一为成本最小化操作，其二为排他性操作；Tienbe

14、rg（1991）认为市场势力影响排污权价格，使得新排污企业信偏重污染治理；市场势力还可能导致企业污染治理中的市场欺诈行为（Egteren 和 Weber，1999） 。四是排污权交易中的交易成本问题，有大量实践证明，排污权交易市场上普遍存在着交易成本，Stavins（1995）研究了存在交易成本情况下的排污权交易问题，Cason（2003）有实验方法验证了他的观点。五是排污权交易中的企业监督问题，Keeler（1991）研究了排污权交易市场中的企业违规行为；Stranlund（1999）研究了排污权交易体系的外部监督和实施问题，并研究了规制者应如何分配资源来监督和处罚违规企业。随着 1995

15、年中国国家环保总局 “污染物总量控制计划”的提出，国内一些学者开始尝试探讨包括排污权交易在内的经济刺激手段在中国污染治理方面的应用。首先，在关于环境经济学的著作和教科书中都有关于排污权交易的简单介绍，如厉以宁和章铮（1995）介绍了作为环境经济政策的排污权交易；潘家华（1997）引入了排污权交易的理论模型；戴星翼（1998）提出了环境产权的概念，并介绍了排污权交易在美国的实践；此外，姚志勇等（2002） 、严法善（2003） 、张象枢（2004） 、鲁传一（2004）等，都对排污权交易理论作了简单的介绍。关于总量控制与排污权交易在中国的应用的较早的研究文献是马中等（1999） ，他们对中国当时

16、的总量控制和排污权交易实施中存在的问题做了实证研究，并对现状和背景做了较深入的分析。其后，王金南等（2002）回顾了美国二氧化硫排污权交易项目实施过程中所获得的经验及其在中国应用的前景，阐述了在中国使用排污权交易方法来降低二氧化硫排放总量的可行性。不过，对于在中国建立排污权交易市场并没有提出比较具体的方案和建议。王金南等（2000）作为一部以二氧化硫排放权交易为主题的论文集，广泛讨论了中国二氧化硫排放控制、二氧化硫排污权交易的初步研究、美国酸雨计划和二氧化硫排污4交易的经验等方面的内容。宋国君（2004）从排污权交易的理论、美国的经验，到中国二氧化硫污染控制政策的发展，都作了较详细的分析和讨论

17、，并对建立中国国家二氧化硫排污权交易市场的战略和步骤进行了探讨。2000 年前， 中国环境科学刊登的关于总量控制和排污权交易的文章只有两篇。2000 年以后，关于排污权交易制度的论文就多了起来，仅 2002 年中国法学会环境资源法年会提交的论文中，直接以排污权交易制度作为标题的论文，就多达 15 篇之多 3。显然，这些已有文献，大多是从规范的角度来讨论具体应该怎样建立全国统一的排污权交易政策，而对排污权交易未能在全国形成统一的环境政策的原因却没有进行讨论。我们的分析就建立在已有文献基础上，并借鉴新制度经济学的基本原理，从制度变迁与路径依赖、制度的结构均衡与合约的不完全性两个角度进行。我们从 1

18、982 年开始实行排污收费制度，而相对于传统的“命令控制”型政策，排污权交易是一项新的制度安排，这里面存在着制度变迁中的路径依赖问题。初始的制度选择会强化现存制度的刺激和惯性，因为沿着原有制度变迁的路径和既定方向前进，总比另辟蹊径要来得方便些。路径依赖形成的深层次原因就是利益因素。一种制度形成以后，会形成某种在现存体制中有既得利益的压力集团或一种既得利益格局。尽管制度出现了不均衡，但既得利益集团将竭力维持现存制度安排，阻碍进一步的改革，哪怕新的体制较之现存体制更有效率。然而，制度创新者认识到，改变现有制度安排，他们能够获得在原有制度下得不到的利益。由此可见，制度创新的供给主要决定于一个社会的各

19、既得利益集团的权力结构或力量对比，各利益集团力量的对比往往决定制度供给的内容和速度。可以说，一切制度安排都有可能影响收入分配。制度均衡形成的过程是一个错综复杂的博弈过程。另一方面，任何一项制度都不是单一的，它是由多层次、多方面的内容互补协调而成。从制度结构的均衡上看，排污权交易制度缺乏相应的制度支撑；而作为一种合约，排污权交易制度本身也是不完全的。按照这一分析框架，我们认为，排污权交易在中国之所以没有形成为一项统一的环境政策，是由于环境空间主体利益、环境消费主体利益、及排污权交易制度本身的缺陷共同促成的。一是区域发展不平衡与环境空间主体利益。改革开放后的中国经济有了飞速的发展，但区域发展也出现

20、了极度的不平衡。一些经济相对落后地区的地方政府极有可能成为排污权交易政策实施的阻力。二是环境消费主体利益与规制者。环境主体包括环境的积极消费者(企业) 、环境的消极消费者( 公众)和环境管理机关( 政府) 等。他们为了各自的利益或者是赞成或者是抵制排污权交易政策。当然，最终的结果应该会达到一种均衡，只是这种均衡未必会对排污权交易政策的实施有利。三是制度结构与不完全合约。排污权交易制度本身也是一种合约安排。由于实际的排污许可证市场制度设计的复杂性以及污染物的多样性，使得这种制度本身也可能并不是那么完善。3 制度因素3.1 区域发展不平衡与环境空间主体利益3 详见中国法学会编：适应市场机制的环境法

21、制建设问题研究2002 年中国环境资源法学研讨会论文集 ，2002 年。5中国经过20多年的改革开放，经济得到了飞速的发展，但也导致了区域发展的极度不平衡。从表1中我们可以看出沿海的大多数省市人均GDP普遍较高，而中、西部的那些省市人均GDP 则普遍偏低，其中人均GDP 最高的上海是人均GDP 最低的贵州的近13倍。这种经济 表1 2003年全国部分省（市、区）人均GDP(单位：人民币元)北京 32061 天 津 26532 河 北 10513 山 西 7435 内蒙古 8975 辽 宁 14258 吉 林 9338 黑龙江 11615 上 海 46718 江 苏 16809 安 徽 6455

22、 福 建 14979 江 西 6678 山 东 13661 贵 州 3603 河 南 7570 湖 北 9011 湖 南 7554 广 东 17213 广 西 5969 云 南 5662 西 藏 6871 陕 西 6480 甘 肃 5022 重 庆 7209 青 海 7277 宁 夏 6691 新 疆 9700 浙 江 20147 四 川 6418(资料来源：根据中国统计年鉴 2004整理而成) 上极度的不平衡，就使得地方政府在对待环境问题上具有了不同的态度。在一些发达地区，经济得到巨大发展的同时也带来了严重的环境污染问题。这些地区的环境容量相对来说就变得小了，环境资源相对来说也就变得稀缺了。

23、在污染物排放的总量控制下，没有了多余的排污权供应给市场，这就阻碍了这些地区经济的进一步发展。从而给这些地区的政府施加了治理环境的压力。加上这些地区经济发展后人们生活水平的提高，公众对环境的要求就不会只满足于最低限度的无害，他们会以健康、后代人的利益等说服政府，提出进一步改善环境的要求。政府为了解决这些问题，就会不断的加大治理环境的力度，并寻求保护环境的最佳途径。而以总量控制为基础的排污权交易制度正是解决经济发达地区环境污染问题的最科学也是最有效的手段之一，自然也就能够得到政府的支持。在这种背景下，这些地区的环境质量也就得到了改善。据国家环保局中国环境状况公报 2004，2004 年监测的 34

24、2 个城市中，132 个城市达到国家环境空气质量二级标准（居住区标准），占 38.6%，比上年减少 3.1 个百分点；空气质量为三级的城市有 141 个，占 41.2%，比上年增加 9.7 个百分点；劣于三级的城市有 69 个，占 20.2%，比上年减少 6.6 个百分点。空气质量达标城市的人口占统计城市人口的 33.1%，比去年减少 3.3 个百分点；暴露于未达标空气中的城市人口占统计城市人口的66.9%。人口超过百万的特大型、超大型城市，空气中主要污染物二氧化硫和颗粒物超标比例最高，空气质量达标比例低。 至于空气中主要污染物， 颗粒物仍是影响空气质量的首要污染物，但总体比上年有好转趋势。4

25、6.8%的城市颗粒物超过二级标准，比上年增加 1.2个百分点；超过三级标准的城市占 14.3%，比上年减少 6.9 个百分点。颗粒物污染较重的城市主要分布在山西、内蒙古、辽宁、河南、湖南、四川及西北各省（自治区）。二氧化硫年均浓度达到国家二级标准（0.06 毫克/立方米）的城市占 74.3%，与上年持平。超过国家三级标准（0.10 毫克/立方米）的城市占统计城市的 9.1%，比上年降低 3 个百分点。二氧化硫污染严重的城市主要分布在山西、河北、河南、湖南、湖北、云南、内蒙古、甘肃、贵州、广西、四川、重庆等省、自治区、直辖市。然而，在很多经济相对落后的地区，环境容量相对来说本来更大，环境资源相对

26、来说本来也更加丰富。可是这些地方的政府急需发展经济，以增加财政收入和就业机会，进而对那些污染严重的企业采取宽容的态度。在以实现经济目标为主导的压力型考核体制下，地方政府官员之间的环境责任考核制在一定程度上易于流于形式（聂国卿，2005） 。不仅如6此，地方政府为了狭隘的自身发展利益，往往与地方污染企业之间结成了一个无形的利益整体。例如，在江西某县有一家水泥厂，在县城扩建之前位于城郊，县城扩建后就处在城区了。由于那是家老厂，技术设备相当落后，而且根本就没有采取措施来控制污染物的排放，也没有给当地居民一定的经济补偿，可以说是无成本排放。这样水泥厂排放的污染物就严重影响了当地居民的生产和生活，引起了

27、当地居民的强烈的不满，甚至出现了居民破坏水泥厂生产活动的事件，但处理这一事件的政府部门仍然是站在公众的对立面替企业说话，使得这家水泥厂的生产象以往那样照常进行。因为在现有的财政体制下，地方政府对其所辖企业无论在经济发展层面，还是在社会稳定层面，都具有高度的依赖性。现实情况是，区域发展不平衡的情况越来越严重。中西部地区都在制定或实施赶超战略，在地方政府竞争中，落后地区的政府可能牺牲长远的环境利益而采取短期行为，在引进生产线、设备和投资等方面，不太可能注重环境保护，更不用说去积极支持或实施排污权交易政策，从而使得这些地区的环境遭到了更加严重的破坏。这一点，也可以从全国 47 个环保重点城市空气综合

28、污染指数看出来（见中国环境状况公报2004） 。3.2 环境消费主体利益与规制者环境问题涉及到至少三个利益集团：企业、公众和政府。而企业和公众都可看作是环境的消费者。在一定的区域生产、生活的人可以分为两类，一类是为赢利或其事业而排放污染者(企业)，我们可以把他们称为环境资源的积极消费者；一类是仅仅享受环境，没有成规模地排放污染的人(公众)，我们可以把他们称为环境资源的消极消费者。这两类人在利益上是有矛盾的：消极消费者对环境利益的维护往往影响积极消费者的经济利益的实现，而积极消费者经济利益的实现又往往要损害消极消费者的环境利益。环境管理机关(政府，也即规制者)处在这两类消费者之上，因政府政策的不

29、同或倾向积极消费者，或倾向消极消费者，比如为追求经济发展而给积极消费者更多的支持，或者为实现环境的好转而限制积极消费。如果假定规制者追求的是选票多数的最大化，政府环境政策的法码最终追求的是三种力量之间的平衡，即政府的环境政策、积极消费者的经济要求和消极消费者的环境要求之间的平衡。但是，环境资源的积极消费者多为生产者，他们以更高的利润率、更多的税金吸引政府。特别是在经济落后地区，政府的环境政策更多的是倾向于生产者，因为生产者能给政府带来更多的财政收入，提供更多的就业机会，从而促进当地的经济发展。而在经济相对发达地区，随着经济的发展，人们生活水平的改善，环境资源的消极消费者对环境的要求就不会只满足

30、于最低限度的无害，他们会以健康、后代人的利益等说服政府，提出进一步改善环境的要求。因此，在经济发达地区，政府的环境政策会更多的倾向于环境资源的消极消费者。所以，现实中，环境消费主体的目标与规制者的目标之间的差异，可能使得排污权交易政策的应用与实施受到一定程度的阻挠。在政府环境管理官僚体系内部当然地存在着一种愿望，那就是采用更为有效的环境规制政策。但同排污收费制度相比，排污权交易不涉及环境管理当局的利益关系，而排污收费制度在一定程度上可以增加地方环保局经财政部门同意后可动用资金的数量。从这个意义上说，地方环保局可能会更愿意收费，而不特别喜欢实行排污权交易。传统规制项目要求管理者具备特殊的专业技能

31、水准，而排污权交易这种基于市场的政策工具要求管理者具备市场观念，往往具有 MBA 学位的人、经济学家和类似的其他人员更为受到青睐。另外排污权交易业务有新的内容，是对原来的污染控制政策的重大变动，政府官员有一个适应的过程。现有的体系的保留会对一部分人有利，这些人会反对新体系的采用。事实上，官僚机构一般都会反对政策上有大规模的变动。政府7官僚体系中的成员(包括一些环境专家 )会理性地抵制自身人力资本的消散 4。在被规制企业内存在的矛盾心理也阻碍了排污权交易政策的应用。很多行业或企业都抽象地欢迎排污权交易政策工具，因为这种工具有增加灵活性和提高经济效益的承诺，但实际上却几乎没有哪家公司去积极支持新政

32、策的采用。其中一个因素是：在社会性规制领域，企业不愿意去促进任何形式的规制，不管这种规制是多么灵活与有效率 5。厂商可能会认为超出它们控制能力之外的政治力量会在政策的设计和执行中形成各种扭曲。第一，不断提高的严格标准会带走企业节省下来的成本。第二，政策的设计可能会限制厂商的灵活性。第三，规则总是不断在改变。对于企图最优化环境投资的厂商来说，规制政策不仅要具有灵活性，同时也要具有可预见性。当然，还存在委托代理问题。一些大企业的环境经理可以从大规模的废物处理过程中获利，尽管对企业来说许可证市场更能提高其利润。最后，私人部门的代言人同样会抵制一些改革以防止他们自身人力资本的消散。公众由于缺乏对排污权

33、交易政策工具的理解，也会抵制其实施。在部分环境社区当中，享受环境质量被认为是不可分割的权利，并认为排污权交易这种政策工具不恰当地宽恕了“污染者”(企业)。而且，排污权交易政策工具给消费者带来的利益通常不易察觉，但所付出的成本却很容易看到。在传统的“命令控制”型政策中，消费者会看到价格上涨，但他们很难将价格上升与环境规制联系起来。尽管鼓励个人将环境成本与收益联系起来考虑会是一件好事情，但它肯定会降低排污权交易政策本应给人们带来的激情。3.3 制度结构与不完全合约从制度结构上看，任何一项制度都不是单一的，它包括多层次、多方面的制度，它们之间互补和协调而成为一种稳定状态，如法律基础、环境区域与行政辖

34、区的划分等。同时，作为一种合约安排，排污权交易与所有的合约一样也是不完全的，如中国实施排污权交易的基础总量控制的实施就还存在着一些问题，排污许可证的分配也是不合理的。(1) 缺乏法律基础排污权交易政策的基础是对污染物排放实行总量控制，而进行关于总量控制的立法可以说是实施总量控制的关键。如果要在全国推广实行排污权交易政策，就必须有关于总量控制和排污权交易的国家级法规出台。否则，至少各个地方要有关于总量控制和排污权交易的地方法规。因为总量控制的实质是对污染物的排放总量( 这里指全国或区域的排放总量) 规定了上限，从经济学角度上说，就是明确指明了净化污染物的环境容量资源是有限的，或是稀缺的。这样环境

35、容量资源经过适当的设计，可以像私人物品一样，通过市场来进行进行分配。也就是说，总量控制指标可以经过适当的分配，变成产权明晰的“物品” 。有效的产权制度要求产权的拥有者可以转让这种权利，控制它名下的资源，并对处理这些资源享有一切收益承担一切成本。不完整的产权或相互冲突的产权就不能使总量控制制度和排污权交易制度有效地运行。中国是个发展中国家，同时又是一个转型经济国家，产权界定不够明晰，使得总量控制制度和排污权交易制度无法有效运转。尤其是在公有财产和公有制体制下，基于私人产权而建立的排污权交易制度更是没有效率。在公有制下，财产所有者独自承担成本并独自享有收益这一原则总是被违背的。转型经济中的证据表明

36、，公有制下规制者甚至不必承担监管不善的成本。而这些规制者的职位升降往往更多的是靠他们的政治关系，而不是靠其政绩，所以他们往往并不采用排污权交易制度。尽管我国排污权交易4 见 Hahn, Robert W. ,and Robert N. Stavins.1991.“Incentive-Based Environmental Regulation: A New Era from an Old Idea”. Ecology law Quarterly 18:1-42。 5 在社会性规制领域的这种情形，与经济性规制领域可能完全相反。在经济性规制领域，政府规制本身也许就是企业所谋求而得来的。规制，也许就

37、是为企业利益服务而设计或实施的。可参见施蒂格勒， 产业组织和政府管制 （上海三联书店和上海人民出版社，1996 年版）P210-241。8的试点进行了一些年了，但至今还没有制定出全国统一的关于排污权交易的法规，排污权交易至今没有写入环境法，上升为国家法律。就是相应的地方性法规，也只有个别省市才有。所以中国目前缺乏在全国范围内实行排污权交易的法律基础。(2) 环境区域与行政辖区的矛盾总量控制概念下的“总量”显然不等于一定行政辖区的环境总容量。行政区划是人为的，而环境容量概念所指向的“环境单位”是自然的。由于历史的、经济的、文化的，有时也由于军事的原因，国家可以把一定地理区域划分为不同行政辖区，这

38、种辖区与自然形成的环境区域是不对应的。例如：从保护长江水体质量的角度看，整个长江流域是一个环境区域，而按照我国的行政区划，长江流域包括若干个省、市、自治区。渤海和环渤海地区是同一个环境区域，而在这个环状地区内的行政辖区有 3 省 2 市。环境容量是环境区域污染自净能力的总量，只能根据环境区域来计算，不能按照行政区划来计算。环境问题所反映的人与自然的关系，要求我们打破行政区划的界限，以自然形成的一定流域、海域或者其他环境区域为一个环境单位，同时也就是一个保护单位，比如以长江流域、淮河流域、环渤海地区等各为一个环境保护单位。建立排污权交易制度的出发点是环境，从上述环境区域的概念和为人们所反复使用的

39、环境容量的概念都能看出，环境具有整体性的特点。环境的整体性决定了环境事务的整体性。首先，排污权交易的前提是计算环境容量。只有在明确了环境容量之后才能确定排污权的许可的度量。不管是计算环境容量，还是确定排污许可的数量，都必须由一个统一的机构来完成。即使可以把环境区域分成若干部分，由不同单位分头开展有关的工作，但最后还是要有一个统一机构来把分头取得的结果汇总成一个整体。其次，一定的环境区域的环境容量，或者环境资源总量，并不是恒定不变的。自然条件等的变化，常常会造成环境容量的变化。比如，湖泊无害纳污的总量会随其总蓄水量的变化而变化。这种变化要求环境资源的经营者对排污许可量做出相应调整。如果不能掌握这

40、种变化，在资源短少时仍像资源充足那样使用资源，出售排污权，就势必造成资源透支，也就是环境污染。这就要求有与环境区域相一致的统一的环境管理机构，才能够更及时地发现环境容量或者环境能力的变化，并及时采取恰当的应对措施。再次，环境管理机关应当是对环境负责的机关，应当是对环境质量负得了责任的机关。我国现行行政区划下的环境管理机关对跨不同行政辖区的环境负不了责，甚至不负责，是因为这些机关依照法律或上级政府交给的任务，不对超出自己所在辖区之外的环境负责，它们对超出辖区的环境质量没有负责任的条件：它们的权限指向所在的行政辖区，而它们面对的环境又超出了它们所在的辖区。可见，人为的行政辖区和自然形成的环境区域之

41、间的不一致，也是排污权交易政策没有在全国推广的原因之一。(3) 中国实施总量控制还存在一些问题总量控制制度最早出现在“九五”期间全国主要污染物排放总量控制计划中，之后，在全国开始推行二氧化硫排放的总量控制。总量控制是实施排污权交易政策的基础。实施总量控制的效果会直接影响到排污权交易政策的实行。那么，我国的总量控制起到了预定的作用吗？由于还没有专门的对从 1997 年开始的总量控制制度的实施效果的评估，因此，这里只对会影响总量控制实施效果的几个重要因素进行初步分析，以大概判断总量控制的实施效果。首先，需要明确总量控制的定义和目标，总量控制是官方提出的污染控制政策，但是，却没有明确总量控制的定义，

42、只是提出了要控制污染物的排放总量。根据污染物总量控制的定义 6，总量控制应当包含 3 个方面的内容，一是排放污染物的总质量，二是排放污染6 总量控制是指以控制一定时段内一定区域内“排污单位”排放污染物的总质量为核心的环境管理方法体系。见宋国君排污权交易 ，化学工业出版社、环境科学与工程出版中心，2004 年，第 130 页9总量的地域范围，三是排放污染物的时间范围。但是根据中国污染物排放总量控制的操作方法可以看出，已经和正在实施的总量控制对这三个方面的规定都比较含糊。其次，需要高质量的排放数据。在污染物总量控制中，污染物排放总量数据的质量十分重要，以至于数据的质量决定政策的成功与否。因为污染物

43、排放数据的质量决定市场参与者的信心。如果不存在以总量控制为基础的排污权交易的话，排污者申报的排放数据只涉及环境管理部门，或者说，排放数据的质量只受到环境管理部门的管理。如果实行了污染物排放总量控制和排污权交易，则排污者申报的排放数据的质量与所有排污者都有关系，一家排污者的瞒报或少报污染物排放量，就是对所有守法者的欺诈。只有所有排污者相信污染物排放数据的质量是足够准确的，才能奠定市场参与者的信心。然而，我国的污染物排放数据的质量得不到保证。其原因有三：第一，污染物排放数据的质量控制要从法律和制度层次入手。关于数据认证方面的法律主要是中华人民共和国统计法 。但是该法律是一部关于统计方面的基本法，还

44、不可能规定排放数据质量控制方面的具体内容。1995 年，国家环保总局颁布了环境统计管理暂行办法(国家环保局令，第 17 号) ，该办法详细规定了环境统计的管理程序和机构，以及环境统计的一些基本规定。但是，该办法还没有规定排放数据的质量控制规定。 排放污染物申报登记管理规定(国家环保总局，1992) 是专门关于排放数据管理的规定，但该规定由于颁布的时间比较早，规定的还是比较笼统，也不能保证排放数据的质量。总之，中国目前污染物排放数据的认证还缺乏必要的法律保障，从而使污染物排放数据的质量得不到保证。第二，污染物排放数据范围很广，涉及数据较多，加之污染源监测能力较弱，很多排放数据需要通过相关数据计算

45、得到。因此，获得高质量的排放数据是困难的。第三，我国缺少科学的实际的排放数据认证系统。所谓科学的是指获得排放数据应当是现有技术与设备水平下最真实的数据；但是，中国目前要取得高质量的排放数据还缺乏技术支持。所谓实际的是指同现有财力水平和管理水平相适应，包括数据的可获得性、获取成本等；但是，中国目前缺乏必要的资金，监测能力是有限的。再次，总量控制需要科学地将区域污染物总量分配到所管理的污染源。现在排放总量的分配还没有规定什么标准，一般是根据历史数据每年按照一定的比例给污染源分配总量。由于排放数据不准确，现在无论如何分配都没有什么问题，企业也没有什么反应。这说明现在的总量控制作用不大。最后，总量控制

46、需要明确的实施主体和相应的配套政策。现在是国家负责确定污染物排放的控制目标，然后给地方政府分配总量控制目标，地方政府再分配给企业。例如在全国推行的二氧化硫排放的总量控制中，如果说总量控制的目标是酸雨，企业的排放总量应当对国家负责，而不是对地方政府负责。但是，中央政府现在并没有明确企业的排放总量直接申报到中央政府，而是所在城市的政府，具体的管理也由城市政府负责。由于酸雨控制的外部性，显然，这样的总量控制作用有限。如果总量控制的目标是环境空气中的二氧化硫浓度，则总量该由地方政府负责，中央政府没有必要为此负责。可见，现在的管理存在主体不清楚的地方。另外，对企业实施总量控制必须要有相应的奖励或者惩罚措

47、施，但是，总量控制目前还没有专门的法规，也没有具体和有效的奖罚措施。可见，当前总量控制的作用是很有限的。以其为基础的排污权交易政策没有全面推广也就是情理之中的了。 (4) 排污许可证的分配问题一种担心是某些污染源可能以反竞争的策略买下所有的排污许可证。如果一种产品的生产过程必然导致特定的污染物的排放，而一家公司拥有这种污染物排放许可的绝对份额，那么这家公司就可以有效地控制这种产品的市场进入，尽管这种策略行为应当被政府的反托拉斯行动所纠正，但在实践中，政府干预是存在时滞的。另一个关注的焦点是在开发二级市场之前的许可证初始分配问题。因为排污权的初始分配，不仅对企业本身的财政负担10有重要影响，而且

48、牵涉到社会上某些集团的利益得失。目前我国存在着企业的承受能力不同，政府管理水平低等问题。如果所有的排污许可证都以拍卖的方式分配，这就会导致政治问题：一些在现有体制下本应免费排放的污染源，也将不得不为排污付费，这就增加了该企业的费用，从而削弱了其在市场中的竞争地位，其结果是增加了实施排污权交易制度的阻力 7。因此，政治问题难以克服。如果初始的许可证采取无偿分配的方式，那又将如何实施？是以过去的排放为基础吗？对所有居民都公平吗？是针对环境和产业集团吗？即便是无偿分配，也会涉及到对排污申报机制的设计问题，这是免费发放排污许可证的基础。而且在设计排污申报机制时，我国的规制当局并不能保证其政策的动态一致性 8，这必然会导致排污企业对规制当局的不信任，而更多地隐瞒其真实的排污水平，使社会利益受到损失。从当前的试点情况看，有