政治系统结构功能分析框架.ppt

1、,一.政治学中的系统分析方法二.阿尔蒙德结构功能分析三.政府过程分析：对当代中国政治制度分析的一个视角,一.政治学中的系统分析方法,一、系统社会系统政治系统,1.系统 （胡134）System-系统或体系：涵义：由相互联系、相互作用、彼此依赖的各部分所组成的具有整体功能的事务或现象的集合体。用一句话概括：相关联的部分组成的全体 基本特征：整体性、联系性、层次性、功能性,使用“系统”和“体系”的侧重点不同,作为宏观的抽象意义上的理论使用时，或更多的强调某一整体的内部结构与循环变化时，多使用“系统” 三大论：信息论控制论系统论；消化呼吸系统,在强调由各个不同部分排列或组合而形成的一个整体，并具有强

2、调某一整体的发展变化的动态过程时，更多使用“体系”国民经济体系，国际政治体系，社会制度体系；中国特色社会主义理论体系；汽车体系,2.系统的广泛应用,系统广泛存在于自然界和人类社会中（胡135；吴文程30）,太阳系；银河系；消化系统，呼吸系统。,贝塔朗菲的生物系统理论-一般系统论系统论进入社会科学领域 （宏50）塔尔柯特.帕森斯以此研究社会结构在心理学领域的应用在经济学领域的应用,系统论进入政治学研究从宏观上考察审视政治生活时，需要运用整体的系统的思维方,传统的研究视域 （宏49）亚里士多德、柏拉图关注城邦奥古斯丁的发散性思维16c20c40n：关注的是国家的规则制度和机构设施系统论在社会科学中

3、的应用对于政治学中传统的片面的、零碎的、实体化的机械思维和研究方式产生了巨大的冲击 （宏50）20c50n开始用整体的系统的思维方式来分析研究政治生活,伊斯顿政治系统政治分析的框架政治生活的系统分析阿尔蒙德发展中地区的政治比较政治学中的发展研究途径比较政治学：体系过程与政策多伊奇政府的神经：政治沟通与控制的模式 钱学森：航天系统工程-社会经济、政治、意识系统,二、政治学中的系统方法 胡135,政治学中的系统方法是将系统作为核心变量或从系统（体系）整体的视角来对政治生活和政治行为进行解释与说明。它认为政治生活中的各类因素彼此联系，形成有机整体，通过内部的功能整合与次序排列最终形成一个有效的处理系

4、统，同时与外界环境进行有效的互动系统是相对稳定的，周而复始的进行运作。一旦系统功能失灵或整体崩溃，就需要新的系统,伊斯顿的政治系统分析 （胡135）,政治系统是一个由政治团体、体制、权威机构构成的相互联结的体系。政治系统是在社会系统中与社会价值的权威性分配有关的互动行为系统与环境（包括内部环境和外部环境）形成一种互动的联系，系统从环境中输入信息并对此作出反应，再向环境输出信息以适应环境的变化或改变环境，这一过程的循环往复就构成政治系统的持续运转。,伊斯顿的政治系统分析 胡136,政治系统的组成要素和核心变量外界对系统的干扰和压力组成要素：政治系统、总体环境、来自总体环境的影响流、政治系统对总体

5、环境的反馈环三种机制：输入输出反馈,伊斯顿的政治系统分析： 政治系统的运行机制 胡136 吴文程32解释了各个要素,环境 环境输入 支持 决策 输出 需求 环境 环境 回馈（反馈）,政治系统,伊斯顿的政治系统分析： 政治系统的功能,政治系统理论的核心是政治分配（阐述这种政治分配是如何进行）（价值的权威性分配）这就区分了政治体系和其他体系之间的不同（吴文程32）也就是说：政治系统是要回答处于内外环境影响中的政治决策为何出现、如何展现和结果如何这一连续过程的,罗伯特达尔的定义 （宏51）,政治系统是政治关系的一种模式，任何在重大程度上涉及控制、影响力、权力或权威的人类关系和持续模式,政治系统的几个

6、特征（52宏）,政治行为主体的主动性：政治生活是政治行为主体依据一定的条件创造和设计出来的政治系统的整体与要素：政治系统将政治生活的诸多要素整合和包容起来政治系统的开放性和封闭性：政治系统与其他系统及环境进行着各方面的交换；政治系统是一个主权实体，有自己的运行轨迹政治系统的静态性和动态性：政治系统处在一定的地理空间维度上，同时又处在一定的历史时间维度上,政治系统与政治国家 53宏,国家的最根本的属性是政治性（起源、本质、职能、发展前景）政治国家与政治系统的关系是由国家担负的不同角色来确定的：传统国家政治中：国家与系统可以说是同一的现代：国家不再是国际关系活动中唯一的行动主体,政治系统与政治国家

7、,国家作为政治系统中的一个角色时，与政治系统相对应的一个概念是“社会”。,国家与社会,国家是社会长期发展的产物，但它一经产生便与社会相脱离，在两者之间存在一系列的差异性：,第一，国家与社会产生和存在的根据不同,社会是自然界长期发展的产 物，其产生和存在的根据在于 人类生存和发展的需要。国家则是适应社会的需要产生和存在的。,第二，国家与社会的属性不同（客观性、主观性）,社会是客观性领域-社会的形成和发展是一个自然历史过程，人类活动的目的性并没有、也不能否定社会发展规律的客观性，社会总是按照内在规律运动。国家是主观性领域-国家是统治阶级根据其阶级意志自觉建立起来的；国家的主要任务是实现统治阶级的意

8、志，贯彻和推行统治阶级制定的政策。,第三，国家与社会在相互关系中的地位不同,国家与社会之间存在着两个层次的关系（决定与被决定、管理与被管理）第一层次的关系是本质关系或决定与被决定的关系，社会决定国家的产生、国家的阶级本质、国家的水平、国家的更替、国家由低级到高级的发展。第二层次的关系是形式关系或管理与被管理的关系，就这方面来说，是国家管理社会。,第四，国家与社会的历史命运不同（永恒、消亡）,社会在一定意义上说是永恒的，它与人类共存亡，只要有人的存在就必然有社会的存在。国家则是一种历史现象。在人类出现后几百万年的历史中，曾经有相当长的时间不存在国家，那时的人们不知国家为何物。国家作为社会的分离物

9、出现后，经过一定时期的历史发展，其阶级本质逐渐消失，社会本质充分发展，（半国家）国家与社会就将由分离走向更高基础上的统一。,国家对社会的替代，社会国家化 严强54社会自治能力的增强，市民社会,政治系统与政治国家,政治学研究的转型： 55宏传统研究对于“国家”的忽视到20c30n，政治学研究都是围绕国家的组织机构和活动规则来进行的行为主义对国家中心主义的批判：来自两个方面的要求：政治学知识发展的要求；现实政治实践的要求（本特利政府过程中的两个基本思想：政府活动；政府活动是利益集团互动的过程）政治学研究离开国家中心主义，走向政治系统研究,比较和评估胡宗山152,系统分析强调整个系统的整体功能流程与

10、运行循环过程，具有方法论的意蕴，是功能性的，体现职能指向，倾向于对外。这种分析方法强调政治系统内部与外部的互动，其机理是要素与功能间的互相作用,系统分析方法的意义和缺陷 （严145）,代表研究方法的一次革命；定量分析与定性分析的结合；顺应社会发展态势 研究某些民主国家适用的（政府的政策会反映民意的需求 ） 吴文程33,对系统理论的批评：,伊斯顿过分关注稳定维系支撑和平衡有关的东西，强调普遍性和共时性，未能论述政治变革胡139）系统理论中的概念没有经验意涵：指向不明不清楚政治体系到底指涉什么？环境？（吴文程34）输入输出界限不清，并非所有政治现象都是政策概念多余；对环境系统的过分关注会导致非政治

11、学化吴文程36,对系统理论的批评,系统理论的适用性问题；适用于民主国家多元主义政治系统理论与现实的不符：无法解释革命政变的发生 吴文程37,二、阿尔蒙德 结构功能分析,结构功能分析的渊源和发展,结构-功能分析方法强调要从结构和功能相结合的角度去理解社会系统以及社会中的子系统，又称功能主义。 奠基人： B.马林诺夫斯基英：在人类学中首先提出功能主义。 塔尔科特帕森斯美：将其移植到社会学中形成当代结构功能主义。,社会学领域结构功能分析大师,结构分析：寻求能够把各种社会因素协调起来并使之具有一致性或一体化的途径和方法。功能分析：对社会生活和社会系统维系的必要条件的研究。,加布里埃尔.A.阿尔蒙德（A

12、lmond，1911-2002）：政治结构功能分析的主要代表人物。 政治学的结构功能理论与系统论几乎是同时发展起来的。政治结构功能分析方法其实也可以视为政治系统分析的一种形式。阿尔蒙德是受到了伊斯顿政治系统论的影响，并接受了伊斯顿的很多概念。 戴维伊斯顿的政治系统论只注重功能，而忽视了结构；阿尔蒙德则强调结构与功能之间的关系。同时，阿尔蒙德把归类法运用到政治系统当中，用功能和结构的类别充实了伊斯顿的简单化的黑箱”，专注于中观层次的分析。,结构由相互作用的角色组成，体系由相互作用的结构组成，使用角色和结构两个术语而非职位和机构，是为了强调参与政治的个人和政治机构的实际作为。 政治体系内的各种结构

13、和角色的基本倾向，即政治文化。结构加文化就构成了政治体系。,结构指系统内履行特定功能的组列，功能指产生特定影响的行为结果。结构与功能密切联系，在一定条件下可以相互转化。,政治学的核心概念是“政治体系”一个包括环境、输入、转换、输出和反馈等部分的系统。系统具有两大特征：一是各部分之间的相互依存；二是体系同环境之间的边界。,基本概念,结构和功能,政治系统,结构、角色 和文化,提出用政治系统、功能、角色等新概念术语代替国家、权利、职位等传统的政治学术语政治系统是由相互作用的政治结构组成的，各种结构优势由相互关联的相互作用的角色组成 角色 （138）结构,结构-功能分析方法的基本假设,1.任何政治系统

14、都有其内部结构，且结构高度分化，每一结构都有一定的功能所有系统均履行相同的功能政治结构是多元的,结构-功能主要内容,政治系统包括6种结构：利益集团、政党、政府官员、立法机关、行政机关、法院政治系统在政治过程中的三种功能：1.系统功能：系统维持和适应功能（政治录用、政治社会化、信息交流等）2.过程功能：政治要求与政治支持转化成权威性政策的过程（利益表达、利益聚合、政策制定、政策实施）3.政策功能：政策的实际行为（政策输出、政策结果） 138,政治系统功能分析的三个层次,袁 欣马焕琴吕淑良,系统功能层次,政治社会化是政治文化形成、维持和改变的过程。每个政治体系都有某些执行政治社会化功能的结构，它们

15、影响政治态度，灌输政治价值观念，把政治技能传授给公民和精英人物。,政治录用为政治体系中的各种结构提供角色。它包括两个方面：选择人员担当角色和为角色提供刺激。,政治交流功能是体系的其他功能得以实施的一个必不可少的前提。政治交流的扩大可以促进社会动员，有利于人民控制和监督政治体系。,体系层次涉及体系的维持和适应功能等。吴文程39,过程功能层次,LOGO,1,2,3,4,过程层次是输入通过转换变成输出的过程，是政治体系对政治要求的加工过程。,政策层次是政治系统的实际作为、结果和反馈。 公共政策表示在政治过程中所形成的目标，反映了有关方面所期望取得的社会结果和领导人认为可以取得这些结果的手段。整个政策

16、过程共分成五个阶段：政策制定、政策执行、政策输出、政策结果和反馈。前两个阶段属于过程层次。在公共政策层次上，只涉及后三个阶段。,政策功能层次,反馈过程,政治输出,政策结果,政治输出的类型包括四类： 提取、行为管制、分配、象征性输出。这四个方面也是对政治体系在国内和国际环境中实际作为进行比较的标准。,政策结果包括三个基本方面：福利、安全和国际结果。,反馈过程是为政治舞台上的各种角色提供信息，向他们表明其目标的实现程度，以及价值标准和期望的贯彻程度。反馈的重要性在于，政策意图和政策结果之间存在巨大差距。,政策功能分析,结构功能分析方法的三个层次,政治结构功能分析的基本特点,a.政治结构功能分析的综

17、合性。阿尔蒙德强调建设政治研究的综合理论：“政治学如要有效地解释各类社会中的政治现象，而不论这些社会的文化、现代化程度和规模如何，就需要提出一个更加综合的分析框架。”,b.注重功能分析。 结构功能主义把国家作为政治体系进行整体分析，着重分析其实际运作过程以及在各个层次上发挥的功能作用。结构功能分析的目的就在于，使人们理解各种结构在政治体系中是怎样发挥功能的。,c.注重比较研究。 阿尔蒙德的研究重点是比较政治和政治发展结构功能主义，旨在为政治发展的比较研究提供一个分析框架。比较分析的优点是：其一，比较分析是防止保守、对各种可能性视而不见的最好办法。其二，在检验政治理论时，比较分析可代替实验作为检

18、验理论的主要方法。,这个理论提供了一个概念分析架构，提供了一些一般性、抽象程度很高的概念（吴文程40）对结构-功能方法的批评：这个理论只提供了一个类型概念，而没有解释各功能之间的关联用抽象的概念代替具体概念：概念多余概念缺乏经验意涵（吴文程42）,政治结构功能分析方法的评价,结构功能分析受到的批评主要是： 第一，认为它只注重维持政治平衡或秩序，倾向保守，不适于对变革进行分析。阿尔蒙德本人也承认，结构功能分析被人批评为过于强调稳定和秩序。但是他指出在特定的时间段对政治机构进行静态的分析并非是为了赞美和捍卫它们，而是为了更好地解释它们。（严146 胡139） 第二，新制度主义对结构功能主义批判，认

19、为它忽视了国家和政治制度的重要性。结构功能主义与新制度主义并不是相互排斥的。新制度主义确实是在对包括结构功能分析方法在内的政治学新分析框架的批评的基础上产生的。,三、政府过程分析：对中国政治制度分析的一个视角,一.意见表达,基本社会利益群体、工人群体 二、知识分子群体 三、官员群体 四、农业劳动者群体 五、军人群体,新兴的社会利益群体一、个体劳动者群体 二、私营企业主群体 三、农民工群体 四、企业家群体 五、大学生群体 六、矛盾的意见表达者：“两栖人”,意见表达个体意见表达团体,意见表达个体,总体特点：在西方国家，个人充当意见表达的主体，是意见表达过程中的普遍现象。这种表达要同压力团体的活动紧

20、密地结合在一起。在中国，个体充当意见表达主体的普遍性和现实可能性都要小一些，但发展前景比较可观。 中国公民个人，特别是相当一部分农民和城市职工表达意见的积极性还不够，参与的意识还不强。中国公民在充当意见表达主体时，更多的是把自己纳入他们所从事劳动或生活的那个共同体的政治活动之中。,普遍性意见表达个体：是指作为公民的个人。信访：一种有特色的意见表达形式专业性意见表达个体：中国共产党各级党代会代表，360多万各级人民代表大会代表，30多万各级政协委员，以及更多的各级民主党派代表会议代表、团代会代表、职代会代表、妇代会代表等。他们受党员和特定方面群众的委托，专门行使表达民情民意的权力。他们是有合法身

21、份和特定法定地位的表达主体。,意见表达团体,在西方国家，意见表达团体的基本形式是压力团体。压力团体是为适应多党政府运行的需要而产生的，以实现一定的政治主张为目的所组成的特殊社会集团。它们的主要任务是，作为特定的社会利益团体的代表，向意见综合主体和决策机构系统地表达意见和要求，并通过施加合法的政治压力，来“接近”政府，从而实现自己和自己所代表的社会利益群体的政治主张。,在中国基本不存在，也不允许存在各种压力性的社会团体。当代中国各种基本的意见表达团体，不是压力团体，而是以各民主党派和人民团体为主要构成部分，反映它们所代表的某一部分人民群众的要求和意见的各种社会团体。他们所表达的意见固然也可以说是

22、一种“压力”，但他们本身不以施加压力为主要目的。在表达的基础上参与整合，在整合的过程中不断地去表达。作为意见表达主体的各社会团体，与担当着综合意见使命的中国共产党中央，与国家机关的基本关系，是合作与共事的关系，当然也有相互制约的关系这一方面。,意见表达团体,制度性意见表达团体 结构性意见表达主体 功能性意见表达主体,制度性意见表达团体：各民主党派、工会、共青团、妇联、军队等属于当代中国政治制度基本组成部分的那些社会团体、政治机构。这些团体、机构都不是专门的意见表达主体，它们都担负着广泛的社会职能，但就它们也具有表达意见的功能这一方面而言，我们也把他们看作意见表达主体的一种重要类型。,结构性意见

23、表达主体：结构性意见表达主体是指一般性的人民团体或社会团体。这些人民团体，虽然不是中国政治制度的基本部分，但是代表着当代中国社会中的某一方面，某一部分的群众，在意见表达中反映着一定的社会利益群体的具体利益和要求。 中国文学艺术界联合会 中国科学技术协会 社会科学界,功能性意见表达主体：指那些发挥某些表达意见的功能，有一定的社会影响力，但又不是国家政治制度组成部分，也不固定反映某一方面群众或某一两个社会利益群体的意见和建议的社会团体。凡属此类社会团体，它们的意见表达往往是以“社会舆论”的形式出现的，传播的深度、广度、辐射度相当可观，但又不可能象人民代表这样的意见表达个体、工青妇组织和地方当局这样

24、的意见表达团体，对政府的意见整合和决策有较强的影响力。由于中国意识形态工作的高度统一性，目前这样的团体尚不多，比较典型的是新闻界。宗教界、企业家群体的意见表达也属于这种类型。,在当代中国政府过程中，制度性意见表达主体不仅数量多，而且地位高，结构性意见表达主体、功能性意见表达主体的数量则比较少，个体表达的主观动机和客观条件都尚不充分。,二、意见综合,综合与决策的区别：在政府过程中，“意见综合”与“决策”是前后衔接的两个阶段；在理论上和实际政府活动中，“综合”与“决策”都是两个不同的概念，不能相互混淆。“综合”并不是决定，而是提供决定者用于决策的一系列政策选择。虽然，在某些条件下，综合的结果形成了

25、唯一的选择，但选择毕竟是选择。因为，它是方案而不是决定。,其一，“政策选择”往往是指导性、方针性、原则性的，不是具体的，不刻意解决操作中的具体规定。操作问题留待决策环节会解决。其二，综合是一种以社会为背景的，协商型的，多少带有“讨价还价”特征的过程，而决策是一个局限于国家范围内的，严密的法律过程，或者说决策是按照法定的程序做出的，而意见综合是一个社会运动。其三，综合的主体和决策的主体也不同。政府过程中的决策主体只能是国家机构；意见综合的主体则比较广泛，但主要是若干个重要政党。,“意见表达主体”与“意见综合主体”相同一的可能性,意见表达的主体都可能成为意见综合的主体，其中，政党，特别是主要政党，

26、是主要的意见综合主体。(在中国表现得更为典型 )各种团体对意见的综合往往是初步的和局部性的，或者说是对某一个或某几个利益群体的意见的综合，这种综合可能全部或部分由政党带入决策阶段，也可能被舍弃。 政党，特别是社会主义国家的居于领导地位的执政党，西方各国的执政党和主要在野党对意见的综合，则往往是在局部和初步的意见综合的基础上进行和完成的。由于这种较高层次上的综合无疑得到了较多政治资源的支持，所以，具有很强的权威性，使主要政党的意见综合均能够作为政策选择，被提供进入决策阶段。,当代中国意见综合的主体,一、中国意见综合的层次性 二、中国的意见综合主体体系,一、中国意见综合的层次性,中国共产党的全国代

27、表机构和最高领导机构，是当代中国最基本的居于主导、统率地位的意见综合主体。 各民主党派和全国工商联，工会、共青团和妇联分工负责它们各自所代表的那部分社会成员的意见综合工作，各省级地方党政当局分工负责所辖区域内的那部分社会成员的意见综合工作。这两个大的方面都是中国共产党这个“基本意见综合主体”领导之下的“次级意见综合主体”，其中工会、共青团、妇联在意见综合中的作用与中国共产党的总体上的意见综合活动是一体的。,象科学技术协会、社会科学界、新闻界、企业界等组织化程度高低不等的社会团体或社会群体，通过自己的专业性工作，承担一定的意见综合工作，并将这种综合通过党的、政的等渠道汇集到基本意见综合主体的宏观

28、意见综合工作中去。它们是“辅助性的意见综合主体”，其在意见综合中发挥的作用小于在意见表达中的作用。,二、中国的意见综合主体体系,上述三个层次上的意见综合主体构成了以中共中央为核心的完整的意见综合主体体系。中共中央在意见综合过程中的这一地位，主要是由这样两个因素造成的：第一，从政治上看，现行宪法肯定了中国共产党在国家政治生活的领导地位，肯定它是全国各族人民的共同意志的最高代表。第二，中国共产党在上述各个意见表达综合主体中，特别是在工会、共青团和妇联中，均有严密的组织系统，并通过有效的组织联系在其中发挥重要的作用。,中国共产党通过这些组织的有序的意见表达和意见综合，来为自己的最后决策作准备，并避免

29、决策中的片面性。 当代中国的各民主党派和人民团体，是以居于领导地位的执政党与各阶层之间的“桥梁”和“纽带”的形象出现的。 这种政治地位和组织系统的存在，充分保证了全国方方面面的意见表达，以及对这种意见表达的初步加工次级意见综合主体和辅助性意见综合主体综合工作的产物，能够源源不断地汇集到中国共产党的各种重要的会议上来。,中共中央领导下的意见综合过程,一、党内民主 二、权威影响 三、政治协商 四、会议完成 五、政治动员,决策过程,立法过程 “施政纲领”一一政府工作报告的制定过程 国家生活中的重大事项的决策过程 国家预算的编制和审议程序 人事决策过程,中国的立法过程,主要特点是： 其一，在立法过程中

30、，也客观地存在着不同的意见，但没有为此而产生不同的政治派别。 其二，立法过程总体上是谨慎的。（“双层结构” ；三次以上的审议 ）其三，立法过程已经具有了一定的开放性。 其四，立法进程正在加快。,立法工作存在的主要问题有：,大量的法律由政府部门提出，容易损害法律的公正性，容易对公民的宪法权利形成不当的限制；不同阶位的法律之间有“打架的现象；法律往往比较“粗略”，出台后再由执法部门搞个“细则”之类的东西；等。,“施政纲领”政府工作报告的制定过程,每年一度的全国人民代表大会全体会议的第一项议程，是由国务院总理向大会做政府工作报告。 政府工作报告实质上是中华人民共和国政府提交给代议机关的“施政纲领”。

31、政府工作报告的起草、撰写工作已经形成了相对稳定的程序。一般须用3个月左右的时间。 一、确定报告的主题和基调，完成报告初稿 二、国务院常务会议初步审议与中共中央政治局讨论 三、大范围和多方面征求意见 四、总理定稿 五、全国人大全体会议审议和通过,国家生活中重大事项的决策过程,国家生活中的重大事项，一般包括国民经济和社会发展规划和计划，国家重大工程建设项目，省级行政区划事宜，战争与和平，重要的授权事宜等。根据宪法的原则，国家生活中重大事项的决定权，应属于全国人民代表大会。但是，从政府过程的角度看，对国家生活中重大事项的决策过程是复杂的，最高国家权力机关的最后审议、决定程序只是这个复杂的决策过程中的

32、一个最为关键的环节，是基本完成这个决策过程所必须履行的法律手续。这一决策往往又是全局性的。,简短的分析,首先，应当澄清这样一个模糊看法，这就是中国对重大问题的决策没有弹性，只要是上面已经确定了的东西就不再更改。事实不是这样。 其次，应当明确一个重要的定义，这就是所谓“国家的重大事项”是否要有一个明确的定义，也就是说究竟哪些事项应当拿到全国人大来决定要有一个明确的说法。 第三，应当明确一个重要的关系，这就是在“审议国家重大事项”与“代表议案审议制度”之间，是否存在着一定的联系？是否应当建立某种联系？,国家预算的编制和审议程序,任何政府都必须直接掌握一定数量的集中性财政资金，而这种资金的建立一般是

33、通过国家预算的方式来实现。 国家预算就是国家的基本财政计划。中国的国家预算是国家的政治决策和经济决策的数据式的反映。国家预算通过对财政收入规模、收入来源和支出结构的计划和调整，既反映国民经济的发展，也促进和调节国民经济的发展，并为政府本身的运转提供物质保证。因此，国家预算的编制程序，不仅本身就是国家的一项重要决策，而且也是实现其它方面国家决策的物质经济基础。,人事决策过程,“人事决策”，即中国共产党和国家机关领导人员的挑选、培养、审查、决定、任命的决策过程，在中国习惯上称为“人事安排”。国家机关领导人员的人事安排工作，不仅本身就是一种重大决策，而且是国家其它各项重大决策的组织保证。 “党管干部

34、”一一人事安排的基本管理机制：在中国，所有国家和政府官员，包括国家高级政府官员、人大和政协的官员、司法机关领导人、军委领导人，从性质上说都属于中国共产党的干部，或者说具有“党的干部”和“国家干部”的双重性质。相应地，在中国，“党管干部”是中国官员制度的核心内容，党中央和党的组织系统在官员选择和管理中居于领导的地位。 国家机关领导人人事安排的酝酿决策过程：“梯队建设” ；党的全国代表大会关于党内干部的组织安排是全国人大、全国政协关于国家各方面领导人和全国政协领导人的人事安排的组织基础。全国人大关于国家机关领导人的选举、决定程序：提名；人大内部的协商与酝酿；选举与表决；公布与任命,政府决策的施行过

35、程,党内执行系统国务院实施党和国家决策的活动两院的执法工作国家预算的执行,党内执行系统的,中国共产党党内的执行系统的基本构成形式是“一个中心、四大方面”。 “一个中心”显然就是指中共中央的几套领导班子；“四大方面”分别是指:地方党的组织系统；中共中央的职能部门、办事机构；主要人民团体系统；国家机关和直属单位的党委、党组。,国务院实施党和国家决策的活动,国务院各职能部门、办事机构和地方各级人民政府是国务院的决策执行系统。工会、共青团、妇联等主要人民团体，各政法机关和人民解放军等也都以一定的方式配合、协助人民政府落实党和国家的决策。,从中国政治生活的实际运行情况看，可以把国务院实施中共中央和全国人

36、大及其常委会的决策，执行宪法和法律的行为，区分为指导、服务、提取、分配、协调、象征、管制等七个方面的具体活动。,中国党政系统实施重大决策的基本方式和步骤,中国共产党的政治领导地位，决定了中国政府在实现它的职能，在完成全国人大及其常委会赋予它的各项职权的过程中，是与中共中央执行系统的运作紧密联系在一起的。,中国的大量政务，特别是那些关乎全局的重大政府行动，往往都是中共中央与有关的国家机关来共同推动，组织实施的。在这个过程中，一些具体业务性工作由有关部委、人民团体来实施，中共中央的工作主要是集中于推动、指导和监督。,经过多年的实践，中国党政系统在实施重大决策的方式和步骤方面，已经形成了一整套相对稳

37、定的程序和自成系统的作法。在中国，党政双力推进任何一项重要的工作，一般都要经过传达、试点、计划、组织、指挥、协调、总结这七大工作环节，构成了完整的依次递进的基本步骤。不过这个过程不是绝对的顺序，某些程序在运作中可能是交叉进行的。,“两院”的执法工作,最高人民法院和最高人民检察院，依照宪法和法律，分别从事审判工作和专业法律监督工作；它们依法对全国人民代表大会和全国人大常委会负责。公安机关和国家安全机关等，是属于行政关系序列的司法机关。,在这个意义上，“一府”、“两院”和其它司法机关的工作，在性质上都属于执法工作，它们都要按照中共中央的部署和全国人大及其常委会的决定，来履行宪法和法律赋予它们的职责

38、。在这个意义上我们说各项具体司法工作，也是实施党和国家决策的过程内在的基本组成部分之一,执法机关工作运行的主要特点和问题,（一）执法机关工作运行的主要特点 目前我国公检法三大执法机关的工作，从运行上看，其主要特点可以概括为这样“四个重视”： 1重视办案质量 2重视“综合治理” 3重视“调解”工作 4重视开展“专项斗争”,执法机关工作运行中的主要问题,“法律实施仍然是我国法制建设的薄弱环节，有法不依、执法不严、执法不公的现象在一些地方和部门还相当突出。” 在这方面，比较具体的问题主要有：一是，民事、经济审判工作中持续时间最长的、最突出的一个问题就是判决难以执行。 二是，“以罚代刑”，即对一些应该

39、依法追究刑事责任的没有依法追究，而仅仅给予行政处罚的问题。 三是，在司法独立原则愈来愈被普遍认识的同时，“执法中有时还有阻力” 。四是，执法工作中依法所应具有的适度公开性和透明度不够。,政府过程的保障机制：信息传输与监督,80年代以来：“五位一体”的混合型信息传输体制,一、这里的所谓“五位”是指：党政机关中的信息系统官方或半官方的思想信息库新闻媒介民间信息机构（含有一定信息职能的社团组织）在90年代补充进来的政府与民间的电子网络信息系统所谓“一体”就是指单通道的信息传输体制尚未完全被打破，其它三方面的信息机构基本上都是本着为党和政府提供服务的精神和原则而从事信息工作。,当代中国监督体系的基本框

40、架,目前，我国的监督体系由三个系统、九个主体和相应的12种功能的监督活动构成。 第一个是法律监督系统，共有两个主体，（一）全国和地方各级人大及其常委会，（二）各级人民检察院。这两个主体共可进行四种功能的监督。（1）“宪法监督”，这是一种最高层次的法律监督；（2）“人大法律监督和工作监督”，各级人大及其常委会对其它国家机关实施法律的情况的监督；（3）“预算监督”；（4）“专门法律监督”，也叫“检察监督”。,第二是政治和政府监督系统，共有五个监督主体：,一个是如上提到的各级人大及其常委会（与第一个系统有交叉），（三）中国共产党的各级组织和各级纪律检查委员会；（四）中国人民政治协商会议和全国各地的委

41、员会及其常委会。（五）国务院、地方各级人民政府及所属的监察部；（六）审计署。,这五个主体所进行的分别是：,（5）“人大工作监督”（6）“党的政治监督和党内纪律监督”（7）“政治协商监督” （8）“行政监督” （9）“政府审计监督”。,第三个是社会监督系统，其主体是：,（七）公民；（八）工会、共青团和妇联等重要的人民团体和一些影响较大的群众组织；（九）新闻媒介。这三类监督主体的功能，分别是：（10）“普遍性社会监督” （11）“社会群团监督” （12）“社会舆论监督”。,这三个系统的九大监督主体又可分为这样两种类型：,“权力型的监督主体” ，是指那些不仅具有监督的意识和督促的能力，而且有权依照宪法、法律、党纪和政纪，对被监督的对象直接进行处理的监督主体。它们所进行的是强制性的、直接性的监督。各级人大及其常委会、各级党的纪检委、各级人民检察院和各级监察机关，都属于这种类型。等都属于这种类型。,“中介型的监督主体”，是指那些具有监督的意识和督促能力但主要是通过对监督对象产生政治影响或社会影响，并使之进入权力型监督主体的法律、党纪和政纪程序的监督主体。它们所进行的是不具有强制性的间接监督。政协、人民团体、公民,