缩小“数字鸿沟”的政策建议.doc

1、缩小“数字鸿沟”的国际经验及我国的政策建议 在信息革命和数字化信息时代，信息资源已经成为国家经济实力和国际竞争力的核心战略资源。从国际间看，国家或地区之间由于信息化发展水平差异，造成信息资源获取能力的差距（包括信息生产、传递与利用等方面差距），从而影响其经济实力与国际竞争力；从国家或地区内看，人们因收入、受教育水平一、所处地域及种族等方面的差异，造成对信息技术掌握和运用的差异，导致不同群体在社会中面临的机遇不等，出现“信息落差”、“知识分隔”、“贫富分化”等问题，这些统称为“数字鸿沟”现象。一、世界范围内“数字鸿沟”日趋加剧信息技术是信息革命和数字化时代的原动力，它理应有助于缩小全球知识差距、

2、促进经济普遍增长、广泛提高人们的生活水平，但这种情况并未像人们所期待的那样发生。事实上，发达国家（或一个国家的发达地区）由于具有信息技术优势，在信息资源获取能力上处于领先地位，掌握并拥有越来越多的信息资源，成为“信息富国”、“信息窗区”；发展中国家（或一个国家的欠发达地区）由于信息技术相对落后，在信息资源获取能力上处于落后地位，掌握和拥有的信息资源的份额越来越少，成为“信息贫国”、“信息贫区”，落入“信息贫困”之中和“数字鸿沟”的另一边。（一）国际间“数字鸿沟”十分巨大根据我国国家统计局对世界 28 个主要国家和地区（包括发达国家和发展中国家）信息能力测算结果，美、日、澳 3 国信息能力指数在

3、 65 以上，属于信息能力最强的国家，位居第一层次；新加坡、荷、英、德、新西兰、法等国信息能力指数在 5060 之间，这些国家信息能力相当于美国的 6882，处于第二层次；东欧为主的一些国家信息能力指数在2050 之间，这些国家信息能力相当于美国的 3056，处于第三层次；拉丁美洲为主的一些国家信息能力指数在 1020 之间，这些国家信息能力相当于美国的 15%25%，处于第四层次；亚洲一些发展中国家信息能力指数在 10 以下，这些国家信息能力还不足美国的 13，处于最低层次。政治经济发展的不平衡，是造成世界各国差距的根本原因。在信息革命和数字化信息时代，互联网发展与应用程度的不同则成为国际间

4、“数字鸿沟”不断加剧的重要原因之一。2000 年 7 月联合国秘书处公布的资料显示：全球互联网网页总数已达 15 亿，上网人数还不及世界人口的 5，收入最高国家中的 15 人口拥有全球国内生产总值的 86，其互联网用户数量占全球互联网用户的 93；而收入最低国家中的 15 人口只占有全球国内生产总值的 1，其互联网用户数量仅占全球互联网用户的0.2。可见，发达国家与发展中国家在互联网用户数量上的差距比国民收入的差距还要严重。2000 年底，APEC 公布的一份资料显示：成员国中在互联网使用方面也存在着巨大差距，按人均使用率计算，美国与加拿大是中国和泰国等发展中国家的 100200 倍。上网机会

5、的多寡是区别知识经济发展程度的重要标志之一，带宽的分配则是决定上网机会多寡的重要因素。全球区域间带宽的 98以上与北美互联，南半球各地区之间的带宽水平则甚为低下。美国成为互联网通信的运作中。心，发展中国家必须为与美国通信公司联接而支付费用。由于许多发展中国家外汇措据，严重制约了其互联网应用水平的提高，加剧了富国与穷国在获取信息方面的差距。2000 年底，世界银行在题为2001 年全球经济展望和发展中国家的报告中指出：互联网在加快全球经济增长速度的同时，也使那些不能有效获取信息的国家进一步面临经济孤立的危险，从而拉大贫富差距。（二）一个国家或地区内“数字鸿沟”日益突现“数字鸿沟”在一个国家或地区

6、内也日益突现，即使是发达国家也不例外。比如美国虽然是世界上互联网发展与应用程度最高的国家，但是这并不意味着它不存在“数字鸿沟”问题。1999 年 7 月美国商务部调查显示：黑人与西班牙裔家庭合起来的上网人数还不到白人的 25，并且白人与少数民族之间的差距仍在拉大；市区居民上网人数比农村多出 50；年收入低于 2 5 万美元的家庭中只有 8的上网。一项对网上信息内容的调查显示：只有 6的网站能提供对低收入人群可能有用的信息，仅约 1的网站有关于在本地寻找工作和住房的信息；对于阅读能力低于全国平均水平的数量为 4400 万的人群，只有 1的网站能让这些人较容易地看懂；针对母语为非英语的人设计的网站

7、仅有 2。如果“数字鸿沟”不及时被消除，几百万美国人现有的权利将面临着被削弱的威胁。英国也面临着与美国类似的“数字鸿沟”现象，全英已有 14 的家庭接入互联网，其中高收入家庭的比例为 50，最低收入家庭比例仅有 3；伦敦及东南部地区互联网接入水平较高，北爱尔兰。苏格兰及东北部的土著居民则较低（见表 3）；超过 1500 万的人认为高昂费用是他们无法上网的理由之一。据汉密尔顿咨询公司的报告，英国使用互联网的人口中有 50以上属于 1524 岁群体，而这部分人口仅占全国人口的 15，超过 64 岁的人口中每 25 个人中只有 1 人上网。有调查显示：199g 年从未上网的人当中，有 55的人认为他

8、们将来也不会上网；2000 年这一比例仍保持在 52。富人与穷人之间的“数字鸿沟”正在扩大，在经济上处于 C、D、E 阶层的贫困家庭和人群，还不太理解互联网与他们有什么关系。二、部分国家在缩小“数字鸿沟”方面的举措（一）发达国家的主要举措1美国政府的主要举措2000 年 2 月，美国政府颁布了“从数字鸿沟走向数字化机遇”的动议，提出了为缩小“数字鸿沟”而采取的措施（见表 4）。这些措施主要目的是：通过政府、行业部门及私营机构的共同努力，完善网络基础设施、提供有关技术服务、加强公民技能培训、普及计算机和网络知识等。2英国政府的具体措施为缩小“数字鸿沟”，英国首相提出了“5 年内使每个家庭都能上网

9、”的计划，并颁布了如下几项重要措施：（1）在全国建立超过 700 家互联网接入中心；（2）为对那些愿意给雇员租借计算机的公司提供税收优惠；（3）给网络新手提供折扣为 85的培训课程优惠；（4）提供 10 万台整修过的计算机，以便低收入家庭低价购买或租赁；（5）2002 年前将互联网接入所有的学校和图书馆；（6）降低网络接入费用，如 2000 年 11 月出台新措施要求英国电信公司（BT）降低网络通信费用；等等。3亚洲一些国家的主要对策亚洲一些发达国家和地区也纷纷出台了相应政策措施，力求缩小或消除各自存在的“数字鸿沟”，跨入信息化发达国家、或谓“信息富国”行列。比如，日本制定了“国家信息技术发展

10、战略”，规定在 2005 年前实现全国光线网络化、教育信息化、办公信息化、地方信息化、远程医疗；韩国制定了“网络韩国 21 世纪”，旨在使其在 2002 年成为世界十大信息国家之一；新加坡正在加紧实施“信息科技 2000 年计划”，力求使之在 2010 年成为亚洲最大的信息与通信中心；东盟 10 国提出了建设“电子东盟”的行动计划。（二）国际组织的主要举措西方 8 国在 2000 年 7 月召开的首脑会议上，将“数字鸿沟”列为主要议题，并达成如下共识：缩小国家间、地区间在信息技术上差距的关键在于使世界上所有的人都能接触和应用新的信息技术，并能负担得起所需的费用。为此，8 国倡议采取以下行动：1

11、努力促进市场条件的发展，使之有利于提供价格适当的通讯服务；2.探索包括提供公共电脑通讯设施服务在内的其他补充服务途径；3大力改善网络接入方式，尤其是在信息基础设施欠发达的地区；4鼓励“无障碍”、“方便使用者”技术的发展，如移动互联网接入服务等；5重视社会弱者和老年人对信息产品的需求，积极协助他们利用信息技术服务。为帮助发展中国家发展和利用信息技术，8 国在其通过的全球信息社会冲绳宪章中表示将组建一个高级别特别工作小组，加强与发展中国家和相关国际组织与机构的讨论、协调和合作，解决其所遇到的困难与问题。工作小组的主要任务是：（1）制定政策和管理措施，促进企业对 IT 投资，在教育、保健、文化方面促

12、进 IT 的应用，对开发银行提供支持；（2）改善信息基础设施，通过政府、产业界、非政府组织、国际机构的合作加大投入，鼓励符合发展中国家国情的设备、技术的应用；（3）培养人才，对 IT 基础教育、专门人才培养等提供支援。三、“数字鸿沟”在我国的现状我国作为一个发展中大国，与其它国家，特别是与发达国家经济发展存在着较大差距，同时国内各地区间经济发展也不平衡，因而导致了“数字鸿沟”的出现，表现在以下几个方面：（一）从信息获取能力来看，我国位于世界最低水平之列。我国的信息能力指数是 6 17，仅为美国的 8 6。从构成信息指数的 4 个分指标来看，我国在信息技术和信息设备利用能力方面，位于 28 个国

13、家中第 21 位；在信息资源开发利用、信息化人才与人口素质、国家对信息产业发展的支持状况等方面，均位于 28 个国家中的最后 1 位。（二）从信息和网络技术应用程度来看，我国远低于发达国家。比如计算机人均占有率，西方 7 国高于我国 2290 倍，亚洲“四小龙”高于我国 2563 倍；互联网普及率，西方 7 国高于我国 143 一 1761 倍，亚洲“四小龙”高于我国 82664 倍；电话普及率，西方 7 国高于我国 1115 倍，亚洲“四小龙”高于我国 1114 倍；移动电话，西方 7 国高于我国 1321 倍，亚洲“四小龙”高于我国 6 一 30 倍（见表 5）。据 IDG 的统计：我国上

14、网人数仅为 134，日本为 21 38，美国为 5372。另外，互联网的发展水平极不平衡，北京、上海和广东的上网人数之和占到全国的 42.33；在 IT 技术的使用能力上，东部地区强于西部地区，城市强于农村，1830 岁年龄段人的强于其他年龄段，男性强于女性。（三）从信息化发展水平来看，各地区发展差距颇大。东部地区信息化发展程度明显高于中部和西部地区。根据国家统计局测算结果，北京、上海的信息化指数在 70 以上；属于信息化水平第一类地区；天津、福建、广东、吉林、陕西和辽宁的信息化指数在 3050之间，属于第二类地区；浙江、江苏、海南、重庆、山西、黑龙江。宁夏、湖北和江西的信息化指数在全国平均值

15、（2589）至 35 分之间，属于第三类地区；湖南、内蒙、新疆、山东、河南、青海、四川、河北。安徽和广西的信息化指数在 19 至全国平均水平之间，属于第四类地区；甘肃、贵州、云南和西藏的信息化指数在 19 以下，属于信息化水平最低的第五类地区（见表 6）。另外，东部地区在互联网普及率、电话普及率、人均电信业务指数、人均报纸订阅指数等具体指标方面，都高于中部和西部地区。四、缩小我国“数字鸿沟”的政策建议互联网上满载着无法估量的数据与信息，它实质上已成为一种崭新的全球数字化经济的载体，并正在全面地对社会经济结构、组织结构、商业模式、管理行为和交易方式、管理体制等诸多方面产生着深刻影响。从表 5 和

16、表 7 中不难看出，我国与西方 7 国、亚洲“四小龙”在互联网普及率方面的差距是最大的。东、中、西部地区“相对差异系数”指标中，互联网普及指数也是最大的，说明造成我国各地区“数字鸿沟”的重要原因是互联网发展和应用的程度不同。互联网使用能力的差距，一定程度上反映着不同国家、人群在数字化经济时代发展的差距，在这方面的差距将导致“数字鸿沟”。因为“互联网的发展作为一种普遍现象，意味着生产的传统因素资金和熟练劳动力不再是经济力量的主要决定因素。现在，经济潜力正越来越多地同控制和操纵信息的能力联系在一起”。要解决“数字鸿沟”问题，应先着眼于缩小国内的“数字鸿沟”。为此，国家应着力做好以下几个方面工作。（

17、一）完善信息基础设施，加快西部落后地区网络建设信息基础设施是一个国家国际竞争力的重要体现，90 年代后期的快速建设，我国互联网取得了一定程度发展（见图 1）。信息产业部规定的 2000 年发展目标中国公用计算机互联网覆盖所有地市和部分经济发达的县城，已经实现。但与发达国家相比，我国互联网还存在带宽较窄、骨干网间互联容量少、上网速度慢等问题，其中上网速度慢一直是用户反映的最突出问题（见表 8）。为此，在信息基础设施建设中，要注重网络建设的战略性结构调整，在扩建完善现有以光缆为主体的基础传输网的同时，加速建设新一代的高速信息传输骨干网络和宽带高速计算机互联网，使之逐步成为一个融语言、数据、图像为一

18、体，超大容量、灵活高效、经济适用、安全可靠的宽带高速通信网，构筑满足经济与社会需要的信息化基础平台。国家应扩大这方面的资金投入，特别是西部落后地区网络建设的资金投入，可考虑设立西部地区信息基础设施专项基金，缓解建设资金“瓶颈”问题。同时，采取多种技术手段解决偏远农村通信问题，进一步缩小与东部地区的差距。（二）调整通信价格，降低上网“门槛”我国 50 年电信数据统计资料表明，降低通信价格对扩大电信消费用户数量、刺激社会电信服务消费、促进电信市场繁荣，拉动相关产业的发展特别是电信设备制造业、互联网和电子商务的发展，具有显著作用。但是，在一段时期内我国通信价格总体上保持较高价格，使得“网费太高”、“

19、ISP 租用电信线路太贵”成为互联网发展的主要障碍，其中上网费用高一直是用户反映的主要问题（见表 8、9）。1999 年底以来，国家加大了电信资费调整力度，大幅度降低初装费。上网费用及国际话费，有利地促进城乡居民电信消费。农村电信消费增长尤其引人注目，部分地区电话增长速度超过城市增长速度，农村信息市场在日益“激活”。，从 2001 年 3 月 1 日起，国家将再次大幅度降低电信资费。据分析，这将使长途电话通话次数和本地电话用户至少分别增长 510、带动第二产业国内生产总值增长 0102%、第三产业国内生产总值增长 06%11%，同时必将刺激互联网用户的增加，以及电子商务的发展。参考国际上网费用

20、及我国居民实际收入水平，应进一步适时降低我国上网费用，或改革我国的计费体制，采用“包月制”计费方法。（三）扩大对内资外资的开放，促进充分竞争格局形成通信费用的降低取决于我国信息市场可否形成充分竞争的格局，而扩大对内资外资的开放则是最重要的前提。随着电信条例的贯彻实施，我国电信市场将出现国有资本、民营资本等多元投资主体与产权结构。根据条例规定：经营基础电信业务的“经营者为依法设立的专门从事基础电信业务的公司，且公司中国有股权或者股份不少于 51”。这意味着民营资本不但可以投资基础电信业务，而且最多可以拥有 49r 的股权或股份。这对于我国“在对外国公司开放之前，先向国内公司开放，促成我国电信市场

21、充分竞争的格局”具有重 要意义。同时，应遵循国际电信服务业发展潮流，允许外资投资我国电信服务领域，会吸引众多的国内外投资者，形成多个市场主体的出现和参与竞争，从而进一步促进充分竞争的电信服务市场格局加快形成。据悉，信息产业部正在加快制定外商投资电信业的管理办法。（四）借鉴别国经验，建立普遍服务制度一个国家由于各地区经济发展程度不同，因而信息基础设施的建设与运营成本也不同。落后的、偏远的或欠发达的地区信息基础设施建设投入与运营成本相对较高，电信公司效益较差，企业投资的积极性一般不高。为解决这一问题，许多国家建立了通信普遍服务基金，为促进这一地区信息基础设施发展发挥了很好作用。未来我国电信业快速发

22、展，需要大量资金支撑。与此同时，国家的优惠政策已基本取消，如何保障有足够的资金，支持信息基础设施尤其是西部偏远地区信息基础设施建设，是我们亟待解决的问题之一。为此，一应尽快研究并建立普遍服务制度。（五）推进政府上网工程，完善信息公开制度1999 年国家实施政府上网工程以来，全国大中城市，经济发达地区的县、乡乃至村级政府和机构建立了网站、或公用数据库、或行业信息网等，提供各种信息数据、咨询商务、项目审批、证照办理等服务，政府上网工程取得明显效果。2000 年底，我国“电子口岸执法系统”建立，所有外经贸业务管理如证书申领、单证传输、通关、纳税、外汇结算等已实现在中国国际电子商务网上进行，为外贸企业

23、进行电子商务、开拓国际市场创造了良好条件。但是，政府部门作为信息最大的拥有者与使用者，其信息资源约开发和利用水平仍然极低。据悉，政府部门掌握的可公开信息中约有 80仍处于封闭状态，相当数量的政府网站信息更新不及时，缺乏特色。为此，应加快推进政府上网工程，实现政府、公共机构、社会、企业管理的网络化，应考虑对公共部门提供的政务信息、法律法规信息、政府采购公共工程招标、专利技术、文献检索、公共数据库、主要经济信息等信息服务实行免费或低费服务。同时，研究制定信息公开法，加快信息公开所需的法律法规建设，完善信息公开制度。（六）普及计算机和网络知识，做好专业技术大众化服务从我国互联网用户年龄分布来看，大部

24、分为受过较好教育、掌握了计算机和互联网知识的中青年（1835 岁之间），而其余年龄段的人群则未受到或缺乏较好教育、计算机和互联网知识（见图 2）。为此，政府应采取一定措施普及计算机和网络知识，促进计算机、网络等专业技术的大众化，以使普通公民都能有效驾驭计算机、互联网及高速网络等先进技术。比如建立地区性技术服务中心，鼓励训练有素的专业技术人员深入城市社区、偏远乡村，在技术培训、技能掌握等方面提供正确、规范的服务；引导企业进行网上内容和各种应用软件设计时，要针对用户客观需求，使所有人都能利用信息技术来最大限度地发挥他们的潜力。另外，应注重社区信息化建设，通过社区宽带网的建设，把一个个的社区联系起来

25、，居民的生活和网络也随即联系起来。比如居民可以通过网络了解社区内外的大事，家庭主妇通过网络计餐、雇保姆、买日用品，下岗职工能通过网络找到再就业的咨询和机会等。在尽享数字化生活优越性的同时，居民也在不知不觉中接受到政府的管理、教育和宣传，可取得传统媒介如报纸、期刊、广播、黑板报难以获得的收效。 （七）发展网络教育，提高全民知识水平网络教育具有快速、及时、灵活、便捷的特点，在很大程度上改变了教育内容、课程设置、教学方式及人才培养模式，使学生在学习中始终处于以现代技术学习、探索、研究的氛围中，从而培养出有扎实基础知识、具有创造性、适应信息社会需要的人才。多年来，我国各地的教育水平参差不齐，落后地区、

26、偏远地区、欠发达地区及乡村学校教育水平仍较低下，由于缺乏有效的教育传播工具，客观上造成公众知识水平的不平衡。网络的出现与普及给人们在同一时间接受平等教育、学习相同知识成为可能，“十五”计划建议中提出：各级各类学校要积极推广计算机及网络教育，在全社会普及信息化知识和技能。为此，建议开展“全民网络教育工程”，尽早在所有高等、成人教育、中等专业、中小学校中开展程度不同的网络教育。在这一工程中，应考虑对于贫困地区的中小学进行重点资助。（八）鼓励企业参与，发挥各方面积极性企业是经济活动的基本组成单位，应发挥其在缩小“数字鸿沟”活动中的作用。鉴于目前我国企业网络化程度还很低的情形（已经上网的企业仅为企业总

27、数的 1。），政府应一方面积极推进“企业上网工程”，鼓励企业加大信息化建设投资，提高其网络化程度。针对企业特别是小企业网络应用程度低下的情况，有关部门可以通过设立服务网站、在线咨询、专项拨款等形式为小企业服务。另一方面，应积极引导企业关心、支持并从事缩小“数字鸿沟”的活动。对于投入社区信息化、教育信息化建设的企业，建议在项目审批、税收等发面给予一定的优惠，比如考虑到上网费用的大幅度下降，给予信息内容服务商（ICP）一定的税收减免。另外，“数字鸿沟”在反映出我国信息和网络技术应用程度低下的同时，也折射出我国信息产品市场的巨大，这对于国家、企业和社会而言又是良好的“数字机遇”。如何充分调动各方面的积极性，形成跨越“数字鸿沟”的合力，从而抓住这一“数字机遇”，是当前值得我们重视和研究的问题。