社区治理视野下的旧城资源集聚与互惠模式开拓.doc

1、社区治理视野下的旧城资源集聚与互惠模式开拓 社区是社会的基础，社区管理模式创新是和谐社会的基础所在。旧城社区是社区中比较特殊的类型，加强旧城社区管理模式创新在当前具有更为重要的意义。本文以苏州为例，探讨旧城社区管理模式创新问题。苏州的经验，对于我国其他城市有着一定的借鉴与参考意义。 一、旧城社区管理模式亟待创新 随着社会建设的不断推进，我国各地都在积极探索社区管理模式创新。在这一大潮中，笔者认为，旧城社区管理模式创新有着更强的紧迫性，主要原因在于： 其一，旧城社区缺乏物业管理。 由于历史原因，我国很多城市旧城社区没有物业管理，居民的需求难以得到满足，给居民带来诸多不便。以苏州为例，大多数旧城社

2、区没有物业管理，居民的一些需求都要依靠自己或者依靠临近人群解决，如环境卫生服务，需要居民自行解决；一些维修服务，需要居民自己找人，尤其是日常水电维修，很多居民都是在周边的五金店买器材，之后花钱让店主帮助维修。如治安服务，基本上靠居民自身解决或者邻里互助解决。旧城社区需要管理模式创新，满足居民的需求，弥补缺乏物业管理带来的不便。 其二，旧城情况比较复杂。一般而言，相比新型商品房社区，旧城社 区情况比较复杂，弱势群体较多。以苏州为例，旧城社区是老年人、低保户、贫困者、残疾人这四类人群的集中地。相比新型商品房社区，旧城社会资源又相对不足，难以解决这些人群的困境。在这种情况下，推动旧城社区管理模式创新

3、，积极输入外部资源，合理挖掘内部资源，更好地帮助弱势群体，显得十分必要。 其三，居民参与意识与维权意识不足。与新型商品房社区相比，旧城社区居民由于自身条件所限，居民参与意识与维权意识不足。以苏州为例，旧城居民总体具有以下特点：一是年龄较大，二是文化程度较低，三是社会地位相对较低。正是由于这三个特点 ，相比新型商品房社区，苏州旧城居民社区参与意识与自身维权意识严重不足他们更依赖政府解决问题，更习惯等待。积极推进旧城社区管理模式创新，有利于居民积极参与社区事务与社会事务，让居民学会维权，这样对于社区建设以及居民个人，都有一定好处。 其四，居委会难以深入开展工作。在旧城社区中，居委会的作用有限，这使

4、得社区管理模式创新迫在眉睫。居委会是社区自治组织，在理想状态下，居委会可以处理社区事务，加之物业管理负责设施方面的管理与服务，二者相互结合，能够满足居民需要，不需要更多的管理模式创新。这种理想状况在旧城 社区中并不存在，旧城社区不仅缺乏物业管理支撑，仅就居委会而言，也往往力不从心，主要原因在： 首先，旧城社区居委会承担任务非常重。以苏州为例，在新型商品房社区中，老年人、低保户、贫困者、残疾人较少，居委会的主要任务是开展活动，让居民“锦上添花”，居委会本身任务相对轻松。但是在旧城社区中，我们看到的是另外一种景象，由于弱势群体较多、资源有限，居委会业务很繁忙。为了更好地开展工作，居委会工作人员甚至

5、还付出大量业余时间处理事务。如此一来，居委会不可能把各项工作都做实做透，很多环节需要社区居民组织起来，对居委会 的相关工作进行补充。 其次，旧城社区居委会人员并非本土化。我国社区体制与西方不同，居委会名义上是自治组织，但实际上自治色彩不浓。主要体现在社区工作人员并不都是本土的，往往来自其他社区。居委会工作人员来自社区外，对新型商品房社区影响不大，新型商品房社区居民相对文化素质较高，同质性较强，社区工作人员融入其文化难度不大。而旧城社区则不同，尽管存在很多弱势群体，但类型多种多样，社区工作人员融入其文化难度极大，不是本社区工作人员，对工作开展显然是不利的（如果不是本市户籍的工作人员，开展工作几乎

6、是不可能的，语言就 是最大的障碍，因此旧城社区工作人员招聘一般要 求本市户籍）。居委会作用的有限性，需要对社区管理模式进行创新，以弥补这种缺陷，更好地满足居民需求以及维护社区和谐。 综上所述，旧城社区急需社区管理模式创新。当然，相比新型商品房社区，旧城社区社会管理模式创新有着良好的基础以及更大的潜力，主要原因在于： 其一，旧城居民之间熟识。与新型商品房社区陌生人社会相比，旧城社区属于“熟人社会”与“半熟人社会”。以苏州旧城社区为例，人们或者在同一空间中相处较久，相互间比较熟识，邻里关系融洽，社会资本雄厚，社区沟通成本与协调成本较低，这为社区管理模式创新奠定了良好的人际基础。 其二，旧城有依靠自

7、身资源解决问题的历史。在旧城社区中，由于良好的邻里关系，很久以前就有依靠自身资源解决社区问题的先例，相关案例不胜枚举。以苏州为例，在部分旧城社区之中，老年人依靠邻里照应，生病都是邻里送往医院。旧城社区还常出现感人事例，比如，有的孩子上不起学，由邻里出资供孩子上学。社区管理模式创新的一个重要内容就是挖掘社区自身资源解决问题，显然旧城社区在这方面拥有雄厚的基础。 二、苏州旧城社区管理模式探索 正是基于旧城社区管理模式 创新的紧迫性，苏州旧城社区在实践中不断探索，已经形成了多种社区管理模式。 （一）“社区议事会模式”（“社区大院模式”） 在部分苏州旧城社区，由于缺乏物业管理，也由于社区居委会精力有限

8、，一些居民组织起来，组建“社区议事会”，就社区自身一些事项进行决议，以满足居民需求以及维护社区秩序。大多数“社区议事会”通常不是覆盖整个社区层面，而是大社区中的一个小部分（有着明显共同利益的一个组成单位），由热心居民组成，定期开会，决议公共事务。由于尺度不大，有的地方亲切地称为“社区大院会议”。之所以不是大社区尺度而 是小单位尺度，原因如下：其一，如果是大社区尺度，居委会出面组织最为合适，“社区议事会”有“越俎代庖”的嫌疑。其二，大尺度社区人数较多，大群体面临“集体行动的困境”，不容易开展活动。其三，目前的社区划分主要以形成地域与行政管理为依据，通常经历了数次合并，社区尺度偏大，由若干个可以分

9、割的地域单位组成。居民有着明显共同利益的空间，往往不是整个社区，而是大社区中的一个地域单位，百八十人的大院才是真正的共同利益体。 目前，苏州旧城社区很多“社区议事会”在社区管理中发挥了重要作用。有的“社区议事会”在某一领域内 发挥作用，比如在环境卫生领域内发挥作用社区居民自己组织起来，协商收取卫生费用，聘用几个居民做清洁员，负责所在单元的卫生。有的“社区议事会”在多个领域发挥作用，如部分社区通过自荐和民主推荐，成立由热心居民组成的自治小组，大家共同制定了文明大院管理公约，对大院各项公共事项进行制度约束，并得到了绝大多数居民的签字认可。有的“社区议事会”甚至形成了类似物业管理的组织：他们自己组织

10、起来收取物业费或者一些公共收入（如收取停车费），在社区绿化、卫生、治安各个方面发挥作用。 （二）“能人库模式” 旧城社区弱 势群体较多，但是也不乏各类“能人”。旧城社区外部支持资源有限，挖掘内部资源尤以挖掘“能人资源”为重。在苏州古城苏锦街道辖区内，出现了“能人库模式”。街道对辖区居民进行了一次大摸排，将所有愿意、能够帮助他人的居民登记在册，建立起“苏锦能人库”，共计450 多位能人登记“入库”。“能人库”中的能人主要有 3 大类民生类能人、文体类能人和调解类能人。民生类能人常年为老人和残疾人开展理发、义诊、陪护聊天等活动，也为居民提供维修等志愿服务；文体类能人则是依托社区文体团队，开办摄影、

11、书法、戏曲等工作室；调解类能人则利用自 己的声望和公正的断决，调解处理社区居民的矛盾纠纷。 “能人库模式”在旧城社区中发挥了重要作用。首先，弥补了社区没有物业的缺憾，满足了居民的需求，尤其满足了老年人以及残疾人的生活需求。其次，提升了社区社会资本，在服务与被服务、帮助与被帮助之中，邻里关系得到提升，和谐社区也就“水到渠成”了。 （三）“民意直通车模式” 旧城社区是老年人、低保户、贫困者、残疾人这四类人群的集中地，社会管理服务任务较为繁重。如何及时了解居民群众的诉求、第一时间帮助居民解决困难和最大程度提升服务群众能力，对于基层政府 来说是一项重大挑战。在了解社区居民群众的诉求方面，苏州开辟了很多

12、途径，如开设了“寒山闻钟”网站，供居民投诉、建议、咨询等，而且有关部门必须答复居民的投诉、建议、咨询。但是对于大多数旧城社区居民而言，这些途径难以企及，很多旧城社区居民不掌握网络技术，另外很多居民活动半径较小，了解他们需求必须借助“外力”，上门征询。 为此，苏州有关部门于 2011 年在旧城社区试点建立“民意直通车模式”，通过民情民意的搜寻采集机制、研判分流机制、办理追踪机制、答复反馈机制，将居民的意见与要求递交相关职能部门，为居民解决实际问 题。具体而言，就是在居委会或者居民家门口设置信箱，居民将意见放入信箱，街道派人定期收集信箱，在街道汇总，然后根据民意内容给有关部门，让有关部门解决并给予

13、反馈。 “民情直通车模式”实施以来，取得了良好的效果，对社会管理有着积极的促进作用，为社区居民解决问题几百件，在社区养老服务、社区基础设施改善、社区纠纷解决等领域发挥了重要作用，特别是以前居民“单兵游勇”投诉得不到解决的问题，很多在“民情直通车模式”下得到了解决。“民情直通车模式”因此获得了中共中央统战部“ 2011 年度统战工作创新提名奖”。 （四 ）“项目推动模式” 在一些发达国家社区 建设中，利用项目推动（指通过一个项目为切入点，拉动居民投入社区建设）是一个极好的模式，好处很多：其一，项目推进能够推动人们的合作意识。在实施项目的过程中，人们可以“直截了当”或者“潜移默化”地认识到合作的重

14、要性，可以逐渐提高合作意识。其二，项目推动能够实现“增权”。在实施项目的过程中，居民的能力不断提高，可以不断“增权”。其三，项目推进能够推动人际关系。在项目实施中，居民开展合作，有助于产生互相依赖意识，往往能够产生信任、友谊、互惠等。其四，项目推进能够推动制度建设。在项目实施中，居民可以不断发现问题，从而 不断完善相关制度。总体而言，对于社区而言，项目推动不仅是“授鱼”，而且可以“授渔”，一举两得。 正因为项目推动有着诸多好处，近些年来，在社区建设中（包括旧城社区建设），苏州有关部门通过“项目推动模式”，创新社区管理。例如有关部门为了建设“健康社区”，推出了一些健康项目，让社区申报，专家评审后

15、立项，政府出资资助。社区根据自身特点踊跃申报，老年人比较多的社区申报“养老服务”，吸烟人比较多的社区申报“社区戒烟”，慢性病较多的社区申报“慢病干预”等。 给笔者印象最深的是其中一个旧城社区平江历史街区社 区申报了“爱河护河”项目。这个社区有一条河流，由于人们乱扔乱排，河流变得较脏。在听说健康项目后，居民骨干组织一些热心居民进行申报。项目立项后，居民组织采取以下措施实施项目：其一，招募志愿者组成“护河队”，轮流值班，看护河流，监督居民乱扔行为。其二，制作专门的宣传标语与手册，发放居民，进行宣传。其三，专门招募部分外来人口，加入“护河队”，再利用这部分外来人口在“同伴”中发动宣传，进行“同伴教育

16、”。项目取得了很大的成功。其一，完成了绩效目标。在全体居民以及外来人口的共同努力下，社区实现了河道清洁的绩效目标，上级 部门来考核，考核结果为优。其二，提高了居民的环境意识。在项目实施中，通过宣传，居民认清了河道清洁对于社区的重要意义，乱扔现象大大减少了，即使项目结项以后“护河队”解散了，乱扔行为也大大减少了。其三，推进了人际关系，这可能是最大的收获。在项目实施中，居民之间加强了互动，信任、友谊、互惠都得到增强，社区归属感也大大提高。在我们的采访中，一位居民如是说：“大家都这么熟了，再乱扔就不好意思了。”这句朴素的话充分证明了项目在推动人际关系方面的成就。 另外值得一提的，是目前一些企业也开始

17、利用项目推动促进社区建设。 2014 年，由汇丰银行出资，社会组织恩派公益组织发展中心具体运作的“汇丰中国社区建设计划”实施，苏州是四个城市之一（另三个城市是北京、上海、南京）。“汇丰中国社区建设计划”投资若干社区，主要用项目推进的形式，培育社区领袖、增强社区自组织能力、增强邻里关系。随着社区建设不断深入，苏州一些本土化企业也有意向通过投资项目推动社区建设，“项目推动模式”有着极好的前景。 三、苏州旧城社区管理模式创新的思考 苏州旧城社区管理创新发展势头良好，出现了多种模式，对于满足居民民生需求以及社区开展好各项工作大有裨益。纵观苏州实践，值得思考的地方有： （一）合理定位是基础 目前在我国，居委会以及村委会等自治组织引发争议。国家对居委会以及村委会等组织的定位是自治组织，旨在实现“自我选举”、“自我决策”、“自我组织”以及“自我监督”，“四个自我”都体现直接民主。但在具体执行中，“四个自我”只有“自我选举”体现了直接民主，其他几个民主都是“间接民主”（即便“自我选举”也有颇多争议的地方），一定程度偏离了自治的初衷。因此，在我国一些发达地区，已经出现其他组织，如农村社区中的协会、城市社区中的业主委员会等，都在一定 程度上顶替居委会以及村委会等自治组织发挥作用。 那么，苏州旧城社区管理模式创新如何定位？这些模式