第六章 公共管理的变革和创新.doc

1、第六章 公共管理的变革和创新6.1 学习要求要求学生掌握公共管理方式变革市场化取向的内涵、内容和实质；了解公共服务市场化的形式。6.2 内容简述20世纪80年代以来，随着公共管理改革的进展，公共管理方式也出现了重大的变革和创新。新的管理技术、新的管理方法和新的管理制度层出不穷，它们共同的一个特征是引人市场化方式，希望以此提高公共管理的能力和效率。6.2.1 公共管理方式变革的市场化取向公共管理方式的市场化，就是在公共管理领域引进市场机制，将公共管理机构的权威与市场交换的功能优势有机组合，提高公共管理机构的管理能力。公共管理方式市场化的内涵包括以下三个方面：（1）决策与执行分开。政府确定公共管理

2、目标和优先顺序而公共管理目标的实现不一定非要靠政府行政部门事必躬亲，而是可以通过市场的力量去完成。公共管理机构的决策者可以确定一个全面的战略，并且使用许多不同的划船手来实现目标。实现公共管理目标的过程中，连结非政府部门与政府部门之间的中介是市场机制，即公共管理的决策与执行是可以分开的。公共管理的决策由政府来承担，而决策执行可以由公共部门、私营部门、非营利部门来共同承担，这三种组织在承担不同的公共管理时，各有自己的优势。政府的决策体现公平，多种组织的配合协作体现效率，即公平与效率的统一，从而提高整个社会公共管理的水平与效能。 （2）公共管理的实施者须多元并存，竞争发展。公共管理的决策和执行分开，

3、并不意味着由私营部门替代政府部门承担具体的公共管理实施就一定有效率。关键因素是公共管理的实施必须打破垄断，竞争共存。参加公共管理实施竞争的组织可以是政府部门、私营部门，也可以是非营利部门。三种组织在承担不同的公共管理时，各有自己的优势。它们凭借不同的组织优势，可以竞争性承包和参与公共管理的实施过程。（3）消费者对公共管理和公共服务内容的选择权力。纳税人在法律意义上是公民，在经济意义上是消费者。纳税人是公共管理和公共服务的消费者，消费者对公共管理和公共服务的内容应该有直接选择权。相对于政府部门，只有消费者才最关心自己所享用的服务质量和数量。消费者须有选择权才能去控制、影响生产者，没有消费者的选择

4、权就没有所谓的市场机制，也难以激发供给者的竞争，也就难以促使供给者对公众负责，并激发供给者的革新；也只有给予消费者选择的权力，才能满足消费者的多元偏好。纳税人对公共管理和公共服务内容的选择权力构成公共管理方式市场化取向变革的基础。公共管理市场化的实质在于：试图将公共管理机构权威制度与市场交换制度的功能优势复合配置，从而形成一种实施公共管理的新制度安排。公共管理方式的市场化提供了一个在维持一定职能和管理水平的前提下实现削减公共管理机构和公共管理人员的有效途径。此外，提高工作效率，降低财政支出，利用市场对公共管理机构形成竞争压力等也是各国政府推行公共管理方式市场化的重要原因。在实施公共管理方式市场

5、化取向的变革过程中，引起的较大争议是：市场化方式所追求的效率是否会损害公共管理公平的要求。事实上，市场化方式的效率标准与公共管理的公平要求之间并不必然处在对立状态。首先，公共管理方式市场化取向变革的目的在于增强公共管理的能力，提高公共管理的总体水平，从而更好地满足社会公众多方面的需求。其次，只有公共管理的总体水平得到充分提高，才能有助于实现公共管理的公平要求，也就是说，只有建立在高效率基础上的公平才是真正有意义的公平。再次，公共管理方式的市场化提供了一种新的管理手段，属于手段层面上的变革，只要按照公共管理的目的和要求对其范围和程度进行控制，那么，市场化方式就不会对公平造成损害。6.2.2 公共

6、管理方式市场化的形式1、公共服务市场化公共服务市场化主要有以下几种类型：（1）公共服务业务合同出租。合同出租就是把公共服务的一些工作任务推向市场。公共管理机构确定某种公共服务的数量和质量标准，然后对外向私营部门。非营利部门招标承包，中标的承包商与公共管理机构签订的供给合同提供公共服务。公共管理机构的责任是确定公共服务的数量和质量标准，监督承包合同的执行。（2）“化公为私”。“化公为私”的含义，一是让更多的私营部门参与公共服务的供给，通过扩大对私人市场的利用以替代公共管理机构；二是对某些提供公共服务的公营部门进行公司化改造，按照私营部门的方式运营。（3）建立公共部门与私营企业的伙伴关系。公共管理

7、机构可以通过“引致投资”的办法，制定优惠政策鼓励和吸引私人资本投资。固定且正式的伙伴履行公共管理机构所要求的特定管理职能，公共合作部门则在土地征用等方面给其“伙伴”以某种形式的优惠。非固定的伙伴关系与合作则采用核发许可证时提出一些附加条件等形式，要求私营公司提供特定的社会服务。通过公私合作，既能借社会资源提高公共服务生产能力，又可借价格机制显示真实需求。（4）公共服务付费制。对于一些公共服务采取收费的方式，其目的是想通过付费把价格机制引入到公共服务中来。付费制的特定优点：第一，克服免费提供公共服务所导致的对资源的不合理配置和浪费；第二，有助于协调对公共服务享受方面的客观差别；第三，使价格真正起

8、到信号灯的作用，从而使市场机制在公共服务领域得以良好运行；第四，增加财政收入，解决一部分财政支出的不足。2、政府采购政府采购，也称公共采购，是指各级政府及其所属机构为了开展日常政务和活动，或为公众提供公共服务的需要，在财政的监督下，以法定的方式、方法和程序，通过公开招标、公平竞争，从国内。国外市场上为财政开支单位统一购买商品和劳务的行为，其核心是统一购买、公开招标。政府采购的内涵包括五个方面，第一，它是一种政府行为。它既不是个人行为也不是企业、社会团体和其他国家机关的行为，其主体是而且只能是政府或政府为此设立的专门机构。第二，它是一种公益行为。一方面，它以直接或间接地为公众服务为目的，而不是以

9、营利为目的；另一方面，它满足的不仅仅是采购主体自身的需要，而更多更主要地是满足所有政府机关及其所属行政部门、企事业单位和社会团体履行的社会公共职能的需要。第三，它是一种市场行为。政府或代表机构只能以市场主体而非行政主体的身份从事采购，在采购中必须遵循市场经济规律和等价交换原则。第四，它是一种规范行为。它必须根据财政预算，通过法定程序，采取法定方式，而不能主观随意地进行。第五，它是一种公开行为。它强调公平、公正、公开和竞争，不允许搞“暗室”操作、幕后交易，因而被称作“阳光下的交易”。3、公共管理机构内部竞争机制在那些无法引进私人竞争的工作领域，建立某种内部竞争机制是提高公共管理效率和质量的有效手

10、段。（1）客户竞争。公共服务的传统提供方式是垄断性的集中配置成片服务或其他形式的客户分割是其主要特征。集中配置的方法保证了公共服务提供者的稳定客源，同时也消除了公共服务机构之间进行竞争的动力和压力。改革的方向是打破集中配置的传统做法，实行公共服务分散化和服务机构小规模化，给客户以自由选择的权力和便利，迫使公共服务部门为赢得“客户”而展开竞争。（2）内部市场。内部市场的特点就是将公共管理机构人为地划分为生产者和购买者两方，这样在公共管理机构内部就出现了“生产者”和“消费者”两个角色。内部市场的实现需要具备三个要素：第一，明确划分生产者和消费者；第二，内部市场的主体在内部签定准合同和商业契约，并在

11、此基础上运作；第三，要求一定的付费制和会计制度作保证。6.3 本章知识点1、公共管理方式变革市场化取向的内涵和内容2、公共管理方式变革市场化取向的实质3、公共服务业务合同出租4、公共部门与私营企业的伙伴关系5、公共服务付费制6、政府采购的涵义7、公共管理机构内部竞争机制的涵义6.4 思考题1、什么是公共管理方式的市场化？2、公共管理方式市场化改革的实质是什么？3、举例说明公共管理方式市场化改革是否会损害公共管理的目标？4、公共管理机构内部竞争会不会对公众的权利带来消极影响？5、公共服务付费制有那些优点？6.5 例题与习题例题：1、公共管理方式市场化改革的实质是什么？答：公共管理市场化的实质是，

12、试图将公共管理机构权威制度与市场交换制度的功能优势复合配置，从而形成一种实施公共管理的新制度安排。公共管理方式的市场化无疑提供了一个在维持一定职能和管理水平的前提下实现削减公共管理机构和公共管理人员的有效途径。此外，提高工作效率，降低财政支出，利用市场对公共管理机构形成竞争压力，也是各国政府推行公共管理方式市场化的重要原因。2、举例说明公共管理方式市场化改革是否会损害公共管理的目标？答：市场化方式的效率标准与公共管理的公平要求之间并不必然处在对立状态。首先，公共管理方式市场化取向的变革目的在于增强公共管理的能力，提高公共管理的总体水平，从而更好地满足社会公众多方面的需求。其次，只有公共管理的总

13、体水平得到充分提高，才能有助于实现公共管理的公平要求，也就是说，只有建立在高效率基础上的公平才是真正有意义的公平。再次，公共管理方式的市场化提供了一种新的管理手段，属于手段层面上的变革，只要按照公共管理的目的和要求对其范围和程度进行控制，那么，市场化方式就不会对公平造成损害。例如，在教育领域应根据其不同组成部分的公共性程度，采用不同程度的市场化方式，既保持教育的公平性要求，又注入市场机制的效率。3、公共管理机构内部竞争会不会对公众的权利带来消极影响？答：在那些无法引进私人竞争的工作领域，建立某种内部竞争机制是提高公共管理效率和质量的有效手段。在内部竞争机制下，公众如同市场中的“客户”，通过给予

14、“客户”以自由选择的权力和便利，迫使公共服务部门为赢得“客户”而展开竞争。这种竞争非但不会对公众权利带来消极影响，相反，由于竞争提高了效率，有助于更好地实现公众的权利。4、香港公共交通运营管理模式的特点是民有竞争性专营。即政府允许公共交通领域发展有限的民有公共交通公司，让这些公司享有专营权，一起参与公共交通产品的提供。在政府的调控下，这几家公司相互竞争，既能推动服务质量的提高，又能推动公共产品供给的增加，加快公共交通领域的发展。香港实施的公交专营权，是将整个地区或某一路线的公共交通的经营权在一段时间内交由一家公司独家承办。专营公司必须负责期限内的投资与营运，向公众提供合理和有效的服务，并据专利

15、条款，向政府缴纳专利税和接受政府部门监察。公司在专营权保护下，可作长远投资策划，并享有免缴燃油税和车辆首次登记税、免费使用专线巴士总站和中途站以及政府以市价提供的私人批地，用于发展厂房和巴士行政。请分析：（1）香港政府在对公交管理中如何体现“积极不干预”政策？（2）香港实施公交专营权制度会不会出现经营者损害乘客利益的情况？答：（1）香港自 1970 年以来奉行一套独特的自由经济体系，名为“积极不干预”政策。这个政策在一般商业操作上实施得比较成功，使资源配置变得合理而且很有效率。但是，在发展公共交通的规划和管理上并不全部依市场规律办事，相反看到既有行政干预公交供求的痕迹，同时又依靠商业原则办公交

16、的两重性。香港政府主要采取下列做法：一是采取多方面调控措施；二是实施公交专利权模式；三是形成公司的规模性竞争经营。（2）香港公交专利权开始于1993年，将整个地区或某一路线的公共交通的经营权在一段时间内有一家公司独家承办。专利公司必须负责期限内的投资与营运，向公众提供合理和有效的服务，并据专利条款，向政府缴纳专利税和接受政府部门监察。公司在专利权保护下，可作长远投资策划，并享有免缴燃油税和车辆首次登记税、免费使用专线巴士总站和中途站以及政府以市价提供的私人批地，用于发展厂房和巴士行政。公交专营权制度会出现经营者损害乘客利益的情况，这是因为：政府批出了专利权，专利公司要缴专利税和承担义务，实际上

17、形成了一种政府与公司之间的商业契约，经营者必须承担为乘客提供良好服务的责任，而政府将根据这种商业契约对经营者的经营状况进行监管，对损害消费者利益的行为进行惩罚。习题：一、名词解释1、合同出租2、政府采购二、简答题1、什么是公共管理方式的市场化？2、公共服务的付费制有那些优点？3、公共管理机构内部竞争机制如何作用？三、论述题1、公共管理方式市场化改革的实质是什么？2、举例说明公共管理方式市场化改革是否会损害公共管理的目标？3、公共管理机构内部竞争会不会对公众的权利带来消极影响？四、分析题1、香港公共交通运营管理模式的特点是民有竞争性专营。即政府允许公共交通领域发展有限的民有公共交通公司，让这些公

18、司享有专营权，一起参与公共交通产品的提供。在政府的调控下，这几家公司相互竞争，既能推动服务质量的提高，又能推动公共产品供给的增加，加快公共交通领域的发展。香港实施的公交专营权，是将整个地区或某一路线的公共交通的经营权在一段时间内交由一家公司独家承办。专营公司必须负责期限内的投资与营运，向公众提供合理和有效的服务，并据专利条款，向政府缴纳专利税和接受政府部门监察。公司在专营权保护下，可作长远投资策划，并享有免缴燃油税和车辆首次登记税、免费使用专线巴士总站和中途站以及政府以市价提供的私人批地，用于发展厂房和巴士行政。请分析：（1）香港政府在对公交管理中如何体现“积极不干预”政策？（2）香港实施公交专营权制度会不会出现经营者损害乘客利益的情况？