我国社区卫生服务的发展.doc

1、我国社区卫生服务的发展_现状及存在问题前言社区卫生服务是世界卫生组织(WHO)根据对世界卫生状况和有关社会经济问题及其发展趋势进行系统分析后提出的一个预示全球卫生服务发展方向的全新概念。国内外实践证明，社区卫生服务是解决看病难、看病贵问题的有效途径，是满足居民基本医疗服务需求的最佳方式，在提供安全、有效、方便、快捷、优质、价廉、连续、综合的 卫生服务方面具有不可取代的地位。随着我国卫生改革的深入，社区卫生服务体系逐步形成和不断完善，将为在我国实施以社区为基础的预防保健服务创造良好的政策和组织环境；而开展预防保健服务又是完善社区卫生服务“ 六大功能 ”的关键。 积极开展社区卫生服务，建立和完善社

2、区卫生服务体系， 对促进基本卫生保健制度的建设，适应人口老龄化和疾病谱的改变，促进人人享有卫生保健具有积极的影响，同时也是适应我国国情、建立和完善有中国特色卫生服务体系的根本途径，对于构建和谐社会具有重要的意义。1 社区与社区卫生服务的概念及意义1.1 社区的概念“社区”一词，最早来源于拉丁语，意思是共同的东西和亲密的伙伴关系。20 世纪 30 年代以我国著名社会学家费孝通为首的燕京大学学生，率先将Community 译为中文的 “社区”，其给社区下的定义是“若干社会群体( 家庭、氏族)或社会 组织 (机关、体)聚居在某一地域里所形成的一个生活 上相互关联的大集体”。此后， 这个译名在中国社会

3、学界被一直沿用下来，逐步成 为了社会学的一个专业概念。从中国的实际情况看，社区是宏观社会的缩影（微观“ 社会”），包含了社会有机体最基本的内容，其构成的要素有以下五个：第一、有聚居的一群人；第二、有一定的地域；第三、有一定的生活服务设施，以满足居民的物质需要和精神需要；第四、居民群之间发生种种社会关系；第五、为谋求规章制度的具体落实，产生各种社会群体和机构。在我国，城市社区一般是指街道；农村社区一般指乡镇。1.2 社区卫生服务的概念及意义社区卫生服务(Community Health Services)是指无性别、无疾病差别的向社区人群提供连续、综合和协调的第一级接触卫生服务。卫生部等十部委在

4、关于发展城市社区卫生服务的若干意见中指出：“社区卫生服务是社区建设的重要组成部分，是在政府领导、社区参与、上 级卫 生机构指导下，以基层卫生机构为主体，全科医师为骨干，合理使用社区资源和适宜技术，以人的健康为中心、家庭为单位、社区为范围、需求为导向，以 妇 女、儿童、老年人、慢性病人、残疾人等为重点，以解决社区主要卫生问题、满足基本卫生服务需求为目的，融预防、医疗、保健、康复、健康教育、计划生育技术 服务功能等一体的有效、经济、方便、综合、连续 的基层卫生服务。 ”社区卫生服务是一种能适 应生物心理社会医学模式发展的新型服务模式，在提供第一级接触的服务项目中具有无可替代的优势地位，被国际社会公

5、认为实施初级卫生保健的基本战略。发展社区卫生服务可以适应人口老龄化、疾病谱的改变， 带动和促 进医疗保险制度，药品生产流通体制和医疗救助制度等方面的改革与发展。其不仅是满足居民基本卫生保健需求最方便、最有效的一种方式；是实现“ 人人享有 卫生保健 ”，获得基本健康保障，实现卫生服务可及性与公平性的迫切要求和有效手段；同时也是增强卫生服务功能，提高卫生服务效率，改善卫生服务质量，优化卫生服务体系，有效控制医疗费用不合理增长的根本途径。2 我国社区卫生服务发展2.1 社区卫生服务的发展历程2.1.1 社区卫生服务发展的萌芽20 世纪 50 年代，我国主要城市的街道居委会基本设立了红十字卫生站，它在

6、解决社区居民的一些医疗需求、配合地方行政部门宣传与组织环境卫生工作、发动群众 灭“ 四害” 运动等方面起到了积极的作用。同时，我国农村地区开始由农业生产合作社来 举办医疗保健站，由“ 赤脚医生” 提供医疗保健服务，并坚持预防为主，巡回医疗，送医送药上门，医生分片负责所属村民的卫生预防和医疗工作，取得了良好的效果。虽然赤脚医生的经验不足，技术水平不高，但是这种创新的服务理念，对于提供基本医疗，改变农村缺医少药的问题，保障广大农民的健康却有着极其重要的意义。上述举措均为此后社区卫生服务的萌芽奠定了基础。中国城市社区卫生服务的萌芽可以追溯到 1981 年，中美两国专家在上海县进行的卫生服务调查。同时

7、，80 年代初期我国也有一些城市部分基层医院开始改变传统的坐堂行医的服务模式，开展家庭病床服务。有的医院还在一些特定地点开办医疗点，开展流动医疗服务，以方便当地群众就医。但当时这种服务形式还没有得到政府大力宣传和提倡。2.1.2 社区卫生服务酝酿及试点阶段 1988 年中国开展了全科医学，而我国的社区卫生服务也随之有了实质性的进展。1996 年我国首次提出，积极发展城市社区卫生服务。北京、天津、上海等大中型城市首先响应政府号召，先后开展了以转变基层医疗机构的结构和功能为核心的改革试点工作。中共中央、国务院认真总结试点的经验教训，于1997 年 1 月在关于卫生改革与发展的决定中做出了“改革城市

8、卫生服务体系，积极发展社区卫生服务，逐步形成功能合理、方便群众的卫生服务网络” 的重要决策。这标志着为适应医学模式的转变和人口老龄化、城市化等社会卫生因素的变化，我国把积极发展社区卫生服务作为转变城市卫生服务模式的主要方式。此后全国各省(市)开始积极响应、逐步开展城市社区卫生服务试点工作。1999 年，国务院印发十部委关于开展城市杜区卫生服务工作的若干意见，意见提出了关于中国城市社区卫生服务的性质、任务、工作内容、工作方式、组织形式、人员配备、工作用房、人 员培训等方面的具体要求；同时还提出了“ 到2005 年各地基本建成社区卫生服务体系框架，部分城市建成较为完善的社区卫生服务体系；到 201

9、0 年，在全国范围内建成较为完善的社区卫生服务体系，成为卫生服务体系的重要组成部分、使居民能够享受到与经济社会发展水平相适应的卫生服务，提高人民健康水平”的工作目标。同年， 卫生部科技教育司还组织并制定了关于培训全科医师的大纲，编写并出版了全科医师实用手册，以供各地社区卫生机构在进行人员配置和培养时予以参考。2.1.3 社区卫生服务的自我发展及成熟阶 段 进人 21 世纪以来，世界经济和社会都得到了快速发展，针对 21 世纪医学所面临的人口老龄化、医疗费用居高不下、非传染性慢性病增多等一系列难题，开展社区卫生服务、寻找适当的社区卫生服务模式是新时期全球卫生体制改革的必然趋势9。 2000 年

10、2 月国务院体改办等 8 部委下发了关于城镇医药卫生体制改革的指导意见，意见中明确提出了“ 建立健全以社区卫生服务和大中型医疗卫生机构分工合理、相互协作的二级卫生服务体系”， 这使得社区卫生服务成为了新型卫生服务体系的基础性环节。之后卫生部又将政策进行细化，并下发了城市社区卫生服务基本工作内容、 城市社区卫生服务机构设置原则、城市社区卫生服务中心(站)设置指导标准、 2005 年城市社区卫生服务发展目标等相关文件。2002 年 8 月卫生部、国家计委、国务院体改办等 11 部委下发了关于加快发展城市社区卫生服务的若干意见，具体地给出了社区卫生服务建设的指导意见，对于加快城市社区卫生服务的建设起

11、到了进一步推动作用。大部分省市级人民政府同时也制定和发布了相应的文件和通知，以响应中央政府的号召。2006 年 2 月国务院关于发展城市社区卫生服务的指导意见再次强调了发展城市社区卫生服务。由此我国的社区卫生服务工作进入到了一个实质性的、快速发展的阶段。全国的社区卫生服务工作也呈现出体系建设日新月异、功能服务持续拓展、运行机制探索创新、群众满意逐步提升的良好局面。2007 年 8 月，卫生部召开全国社区卫生服务体系建设重点联系城市工作启动会，要求大力推进城市社区卫生服务体系建设重点联系城市工作，同时发展了29 个重点联系地区。国家“十一五”规划中也提出了“大力发展社区卫生服务” 的倡导。此后，

12、中共第十七次全国代表大会报告又再次把大力发展社区卫生服务作为民生问题，作为解决民众基本医疗保健问题的根本途径。2009 年 4 月新医改出台，其中提出了健全基层医疗卫生服务体系，促进基本公共卫生服务逐步均等化等目标，此项政策的施行会加快了社区卫生服务前进的步伐，使社区卫生服务的发展更上一个台阶。3 我国社区卫生服务现状城市社区医疗卫生服务是城市卫生服务的微观组成部分，与新型农村合作医疗服务共同构成了国家的基本医疗卫生服务体系。它是深化医疗卫生体制改革，有效改善群众医疗问题的重要途径，是实现“ 人人享有初级卫生保健”的基础环节。随着 2007 年 8 月“社区卫生服务体系重点联系城市” 工作启动

13、以来，各级政府及相关部门积极响应号召，共同努力完善社区卫生服务的建设，使社区卫生服务取得了飞速发展，进入了一个崭新的发展阶段。截止 2007 底全国共有社区卫生服务中心 3160 个，社区卫生服务站 23909 个，2007 年各地社区卫生服务中心诊疗 人次为 127124460 人次，入院人数为 743186 人，病床使用率为 59.6，社区卫生服务站诊疗人次为 98749683 人次。同比 2006 均有了大幅度增长；重点联系城市工作也取得了长足的发展，社区卫生服务网络体系已初步形成，大多数城市已经建成的中心数占规划数的比例达到 80.0以上，平均建成率为 72.11；大部分社区卫生服务机

14、构为政府举办，其中社区卫生服务中心为 77.10。社区卫生服务站为 69.16。目前，我国已有 95的地级以上城市，86的市辖区和一批县级市开展了城市社区卫生服务。社区卫生服务植根于民众、服务于民众，是我国医疗卫生服务发展的朝阳事业，发展空间十分广阔。随着社会的进步和现代科学技术的发展，社区卫生服务的社会作用越来越显著，呈现出了医学社会化的趋势，而社区医学理论和社区医学技术的面貌也将发生重大改观。未来的全科医学将朝着整体化、综合化、多元化的方向发展。而人们观念的变化和对卫生保健需求的增加，将使社区卫生的服务目标和服务方式发生深刻的变化，现代化程度日益提高，未来时期全科医生的职能和社会作用将明显

15、增强。4 我国社区卫生服务存在问题在各级政府及相关部门的共同支持与主导下，各地以社区卫生服务作为城镇医疗卫生体制改革的突破口，得到了迅速发展并不断深化。但是中国社区卫生服务因为起步较晚，各种政策和制度还不健全，社区卫生服务的建设仍处于初级阶段；随着 21 世纪科学技术的不断深入与发展，人口老龄化愈发显现，疾病谱发生了重要改变，医学模式也发生了更适应于社会的相应转变，群众卫生服务需求的日益增加与扩大，使得社区卫生服务在不断发展与壮大的过程中逐渐暴露出一些问题与弊端，亟待解决和完善。4.1 对社区卫生服务认识不足在市场经济发展迅速的条件下，存在着激烈的医疗服务竞争，新的服务理念滞后，表现为经营管理

16、理念不到位，个体服务态度生硬，治疗技术缺陷仍时有发生。卫生 资源供不应求和群众看病难、看病贵的矛盾日趋激烈。社区卫生服务在发展过程中，大部分都得到了各级政府和社会各界的支持和帮助，但仍存在着对开展社区卫生服务的重要性认识不深、不透。第一、政府对社区卫生服务的认识不足。有些地方政府并没有认识到加快社区卫生服务发展的重要性和紧迫性，导致社区卫生服务工作缺乏统一的领导，而有的只是形式上的支持，内容上不支持；由“ 政府领导、部 门协调、街道负责、居委会参与、卫生部门实行行业管理”的社区 卫生服务管理体制虽已明确，但在实际操作中， 职责、相互关系尚未全部理顺。一些地方政府甚至没有认识到社区卫生服务的公益

17、性，把发展社区卫生服务作为增加本地区经济收入的有效手段，想尽办法以增加老百姓负担来为政府“创收 ”。第二、社区卫生服务人员思想观念陈旧，在提供医疗服务方面仍然处于被动的局面，再加上其技术得不到有效补偿，同时又缺少切实有效的激励与奖惩机制，导致他 们对于非医疗性服务缺乏热情、服务意识差、没有尽到一个社区卫生服务工作者应尽的义务，不能适应生物- 心理- 社会医学模式的转变。第三、社区居民对社区卫生服务知之甚微，存在盲点。他们对社区卫生服务机构的性质、收费、技术等持怀疑态度。 认为社区卫生服务很简单，就是门诊部+ 计划免疫 + 健康教育宣 传栏，不相信社区卫生服务机构所提供的医疗条件和医务人员的技术

18、水平，就诊时仍倾向于选择大医院；此外，居民尚未树立起预防、保健、康复等健康的观念，仍普遍存在着“ 重医轻防轻保”的错误思想，他们习惯于病后就医，而对于花钱买健康的预防和保健服务则不能接受和认同，不愿将钱花费在非医疗以外的支出上。还有有的人一味追求无偿卫生服务；也有极少部分人认为只要我付钱，卫生机构就应该提供所需的一切服务。就目前而言，发展社区卫生服务的方向，只能在符合社会主义初级阶段基本国情的前提下，为社区群众提供综合、可及、 连续、经济、方便、有效、基本的 卫生服务。这些认识上的偏差均严重影响了社区卫生服务的开展，使得社区卫生服务“三低一高”现象严 重，即居民 对社区卫生服务的知晓度低、利用

19、度低、 认同度低和需求度高。4.2 政策和法规体系不完善，政策落实不到位各级政府对社区卫生服务支持不够，相对缺乏相关政策的制定，同时在落实上仍需完善。4.2.1 政策和法规体系不完善 很多发达国家早已有成文的法律法规规范社区卫生服务。在我国，由于社区卫生服务工作开展较晚，目前尚没有成文的法律约束，相关政策不配套，医保政策不完善，没有解决好社区卫生服务与基本医疗报销的接轨的问题。完备的政策和法规体系是社区卫生服务健康发展的保障，而目前国家对社区卫生服务事业的扶持政策也还不够。不少地区没有制定严格的机构和工作人员准入标准，建立社区卫生服务机构时一哄而上，工作人员鱼目混杂；机构建立后没有科学规范的管

20、理，缺乏有效的制度加以约束和监督，致使社区卫生工作处于一片混乱状态。4.2.2 政策落实不到位各省、市政府为了响应中央政府发展社区卫生服务的号召，多数都制定和发布了相应的文件或通知，但在真正的落实和实施上进展并不大，特别是经费与社区卫生服务机构业务用房的落实。部分地区社区卫生服务未纳入城镇职工基本医疗保险，职工患病后，只能到定点医疗机构就诊，而定点机构多为大中型医院，既不方便，又不利于卫生费用的控制。还有一些社区卫生服务站尚未被列入医保定点机构，已开展的家庭病床等也未纳入医保范围，社区卫 生服务机构尽管可以满足患者一些常见和多发病的治疗，但是由于不是“ 基本医 疗保险定点机构 ”，患者在 这些

21、“ 小医院” 就诊不能享受基本医保政策，不得不大病、小病都去大医院诊治，从而导致一些常见病病人、康复期病人、慢性病恢复期病人仍滞留在大医院。资源配置等方面政策的落实不到位，卫生资源向社区转移力度不够。卫生资源配置明显不均衡，导致大医院资源配置充足，利用效率也高，而社区卫生服务中心（站）资源配置则相对匮乏，同时利用效率也不高，造成了较为严重的卫生资源的浪费，严重有碍社区卫生服务的进一步发展。4.3 社区卫生服务模式没有真正转变社区卫生服务机构观念尚未完全转变，仍局限于“坐堂行医” 、“医疗为主” 、“被动医疗”的服务模式，缺乏创新的特色服务。现有的社区卫生服务中心(站) ，无论是由医疗机构转制而

22、来，还是新设置的单位；无论是公立的，还是民营的；由于受人员配备、服务理念、经营目的等因素影响，很难摆脱旧有医疗模式的影响，其服务 仍停留在生物医学模式，缺乏提供心理、社会的预防与治疗。管理者观念上也重医轻防，单纯的认为社区卫生服务只是看小病，忽视了社区卫生服务所提供的健康保健服务，忽视了社区卫生服务的健康干预作用等广泛的服务内容。由于社区服务内容包括预防、医疗、保健、康复、健康教育、 计划生育技术指导等，服务的方式应变被动为主动。积极了解社区人群健康状况，注意发现社区人群的健康问题和影响因素；了解社区人群的健康需求，参与对影响人群健康不良因素的监测工作；对社区人群的健康教育与咨询、行为干预和筛

23、查、建立健康档案、高危人群监测和规范管理；提供一般消毒、隔离技术等护理技术指导与咨询；完成社区儿童计划免疫任务；社区康复、精神卫生、慢性病防治与管理、营养指导；承担诊断明确的居家病人的访视、护理工作等。真正发挥社区卫生服务的功能与作用。4.4 筹资和补偿机制不完善充足的资金是社区卫生服务健康持续发展的必要物质保证。目前，我国社区卫生服务资金还十分匮乏，出现了诸多筹资与补偿的问题，需要形成多方筹资的有效筹资机制与完善的经济补偿机制予以支撑。政府对社区卫生服务机构经费投入不足，而且缺乏稳定性。部分地区政府甚至对社区卫生没有专项投入，或只给予启动资金，无后续补充资金。而社区卫生机构除医疗服务项目有经济收益外，还 有卫生防疫、健康促进、健康教育、健康普查以及建立健康档案等无偿服务，大量的人力物力消耗得不到有效补偿，服务中心（站）收不抵支现象严重，使社区卫生服务工作难以为继。同时，由于我国社区卫生服务补偿机制以复合式补偿为主，主要通过国家财政拨款、医疗收入和药品加成收入 3 个渠道。对机构建设的启动资金和对社区“六位一体 ”服务项目等专项拨款经费不足，势必会使社区卫生服务机构过分追逐于经济效益，将医疗收入和药品收入作为主要收入，从而造成社区卫生服务重心的偏离，忽略了其公益性的服务宗旨。国家