浅谈“国家标准”在海事行政执法中的地位与适用.doc

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4、，然而这一点经常被实务界所忽视。重新界定国家标准等技术标准在海事行政执法中的地位及其如何适用问题，对于规范海事行政执法行为、促进海事行政法治建设具有重要意义。关键词：国家标准；海事；行政执法作者：郭江（1976-），河北栾城人，大连海事大学海事行政法博士研究生Discussion on the status and application of national standards in Administrative Enforcement of Law by MSAAbstract: National standards should play an important role in th

5、e area of Administrative Enforcement of Law by MSA (AELM) due to the lawful and technical character of AELM. But its always be neglected by officers of MSA. Its necessary to Re-definition the status and application of national standard in AELM.Key words: national standards; MSA; administrative enfor

6、cement of law海事行政执法与其他部门执法一个显著不同的特点是，海事行政执法具有十分强的专业技术性。这就要求海事执法人员不但要掌握行政法律理论，还应掌握大量的技术标准。如果海事执法行为缺少技术标准的支撑，将会造成执法过程的不完整性。将国家标准、行业标准等技术标准充分的运用于海事行政执法行为中，将极大的推动执法的能动性。一、“标准”的分类与管理体制（一）“标准”的分类1.按照发布标准的级别，可以将“标准”可分为国家标准、行业标准、地方标准等。国家标准，是指对全国经济技术发展有重大意义，需要在全国范围内统一的技术要求所制定的标准。国家标准在全国范围内适用，其它各级标准不得与之相抵触。国家

7、标准简称为GB。行业标准，是指对没有国家标准而又需要在全国某个行业范围内统一的技术要求，所制定的标准。行业标准是对国家标准的补充，是专业性、技术性较强的标准。行业标准的制定不得与国家标准相抵触，国家标准公布实施后，相应的行业标准即行废止。行业标准根据发布部门不同其简称亦不同，但一般都是本部门汉语拼音的首字母。例如交通行业标准简称为JT。地方标准，是指对没有国家标准和行业标准而又需要在省、自治区、直辖市范围内统一工业产品的安全、卫生要求所制定的标准，地方标准在本行政区域内适用，不得与国家标准和标业标准相抵触。国家标准、行业标准公布实施后，相应的地方标准即行废止。地方标准简称由汉语拼音字母“DB”

8、加上省、自治区、直辖市行政区划代码前两位数再加斜线组成。例如北京地方标准检查为DB/11，辽宁地方标准为DB/21。2.按照是否强制执行，可以将“标准”分为强制性标准与推荐性标准。无论是国家标准、行业标准还是地方性标准，都分为强制性与推荐性两类。强制性标准，是国家通过法律的形式明确要求对于一些标准所规定的技术内容和要求必须执行，不允许以任何理由或方式加以违反、变更，这样的标准称之为强制性标准，包括强制性的国家标准、行业标准和地方标准。对违反强制性标准的,国家将依法追究当事人法律责任。推荐性标准，是指国家鼓励自愿采用的具有指导作用而又不宜强制执行的标准，即标准所规定的技术内容和要求具有普遍的指导

9、作用，允许使用单位结合自己的实际情况，灵活加以选用。推荐性标准用T表示，比如GB/T（推荐性国家标准）、JT/T（推荐性交通行业标准）、DB/11/T（推荐性北京地方标准）。（二）我国的“标准”管理体制在管理体制上，国家标准化管理委员会（国家标准化管理局）统一管理全国标准化工作。国家标准委是国家质检总局管理的事业单位，根据国务院授权，履行全国标准化工作的行政管理职能。国务院有关行政主管部门和有关行业协会也设有标准化管理机构，分工管理本部门本行业的标准化工作。 各省、自治区、直辖市及市、县质量技术监督局统一管理本行政区域的标准化工作。国家标准委对省、自治区、直辖市质量技术监督局的标准化工作实行业

10、务领导。正如ISO（国际标准化组织）的宗旨是“在世界上促进标准化及其相关活动的发展，以便于商品和服务的国际交换，在智力、科学、技术和经济领域开展合作”。中国国家标准委的职责是加强与国际相关组织的沟通与协调，促进国际标准的国内化并制定适合中国的标准。二、“标准”在海事行政执法中的重要地位我国安全生产法第10条规定：“国务院有关部门应当按照保障安全生产的要求，依法及时制定有关的国家标准或者行业标准，并根据科技进步和经济发展适时修订”。船舶安全监管是一项具有较强技术性的工作，为保障船舶航行安全，在海事法律法规之外，我国还制定了大量的涉及船舶安全管理的国家标准和行业标准。然而，“标准”作为海事行政管理

11、、船公司自身管理的重要依据之一，在实践中尚未引起相关方的充分重视。由于这种不重视，使得“标准”在船舶安全管理中的重要地位没有被充分认知和发挥。之所以说“标准”在船舶安全管理中占据十分重要的地位，主要是基于以下原因：其一，我国国内海事立法特点决定了国家标准在船舶安全管理中的重要作用。我国法律、法规及规章规定的都比较笼统，很少涉及具体的技术性规范，这就需要大量的技术性标准作为补充。而这些技术标准正是执法部门、船公司自身安全管理的直接依据。其二，我国在国际海事公约执行上，对国际、国内航线船舶的差别对待决定了“标准”的重要地位。我国对于国际海事公约的执行，往往只适用于国际航行船舶，或者说先适用国际航行

12、船舶，后适用国内航行船舶。在这种情况下，主管部门往往以“标准”的形式援引公约的技术规则对国内船舶强制适用。其三，对于我国某些特殊区域，比如长江内河、渤海等区域，为加强环境保护而实行更加严格的船舶污染物排放标准。这种情况下，往往也是通过制定相关标准的形式加以规定。以“船舶污染物排放标准”（GB3552-83）为例，此标准在1983年颁布施行，属于强制性标准。根据该标准，中国籍船舶和进入中国水域的外国籍船舶排放污染物都应当符合本标准的规定。虽然当时（1983年）因种种原因MARPOL73/78相关附则尚（如防止船舶生活污水污染规则、防止船舶垃圾污染规则等）未对我国生效，但是根据“船舶污染物排放标准

13、”，所有中国籍船舶及进入我国水域的外国籍船舶都必须遵守有关生活污水及垃圾的排放规定。由于“船舶污染物排放标准”主要参照国际公约的相关技术标准制定，这样就通过制定标准的形式间接地使公约对我国适用，从而达到了对我国海洋环境保护之目的。三、“标准”在海事行政执法中的适用对于“标准”的适用，标准化法第14条规定：“强制性标准，必须执行。不符合强制性标准的产品，禁止生产、销售和进口。推荐性标准，国家鼓励企业自愿采用。”这是“标准”适用的总原则。由于船舶安全管理的责任主体主要包括船公司及海事行政主管机关，所以“标准”在船舶安全管理中的适用包括两方面，一是船公司自身管理的适用，二是海事行政管理（执法）过程中

14、的适用。对于船公司自身管理来讲，根据“标准”的适用原则以及标准化法第10条“生产经营单位必须执行依法制定的保障安全生产的国家标准或者行业标准”的规定，强制性的标准船公司和船舶必须遵守，对于推荐性的标准可以考虑实际情况尽量执行。相对于船公司对于“标准”的适用，在海事行政执法中如何适用“标准”较为复杂，故在此做一详细介绍。对于在行政执法中如何适用“标准”，这一问题由于没有专门法律、法规的具体规定，所以只能根据相关法律、法规及法律理论做一分析。考虑到“标准”在海事执法中的适用，主要体现在海事行政监督检查和行政处罚（最狭义的行政执法概念）中，所以只对这两方面进行分析。（一）“标准”在海事行政监督检查中

15、的适用海事行政监督检查也称海事行政检查，是海事执法的常用形式之一，主要包括船舶现场监管、船舶安全检查、开箱检查等。由于海事行政检查涉及诸多技术标准和要求，所以国家/行业标准在海事行政检查中占据着重要的地位。例如在船舶现场监管、船舶安全检查中，涉及到的技术标准就包括船舶消防管理和检查技术要求、船舶安全开航技术要求通信与导航、海洋营运船舶明火作业安全技术要求等等。在海事行政检查中，对于强制性标准，执法人员可以作为强制性规定要求当事人遵守；而对于非强制性标准，则只能建议当事人遵守。（二）“标准”在海事行政处罚中的具体适用在行政监督检查中，如果发现船舶或者船员违反了强制性标准的规定，是否可以进行处罚呢

16、？这一问题需要仔细分析。首先，在实施行政处罚前，要分别找出具体的“违法依据”和“处罚依据”。从行政处罚的制度结构上讲，行政处罚可以理解为海事行政处罚是对违反第一层次义务的当事人所科处的第二层次义务。所谓第一层次的义务是由相应的法律规范所设定的，作为社会成员的公民、法人和其他组织必须遵守的秩序；第二层次的义务是指社会成员因违反第一层次的义务所导致的应该承受的法定制裁。这里第一层次的义务就是违法依据，第二层义务就是处罚依据。根据行政处罚法的规定，只有规章及以上的规范性文件才可以设定行政处罚。“标准”属于禁止设定行政处罚的规范性文件之列。所以，在实施行政处罚时，“标准”只可能被间接的作为违法依据，而

17、不能成为处罚依据。其次，“标准”如何被认定为“违法依据”。所谓“违法依据”是指违法行为所直接违反的法律、法规和规章及其规定。它既是判定行为是否违法的依据，也是判定行为属何种违法即定性的依据。那么，“标准”如何在行政处罚中作为违法依据适用呢？我们认为需要分情况而论。如果强制性标准被法律、法规或规章引用，这种情况下可以作为违法依据。实际上，如果法律、法规或规章引用了某一标准，可以视为违反了法律、法规或规章本身，自然可以作为违法依据适用；如果强制性标准未被法律、法规或规章所引用，或者标准本身就是推荐性的，就不能作为违法依据使用。这里的引用包括两种方式，一种是直接引用，另一种是间接引用。直接引用是法律

18、、法规直接引用“标准”的名称，如危险化学品安全管理条例第3条：“危险化学品列入以国家标准公布的危险货物品名表（GB12268）”；间接引用是法律、法规只规定遵守“相关标准”，并未指出标准的具体名称，如防治船舶污染海洋环境管理条例第15条规定：“船舶在中华人民共和国管辖海域向海洋排放的船舶垃圾、生活污水，应当符合法律、行政法规、中华人民共和国缔结或者参加的国际条约以及相关标准的要求”，而此处“相关标准”自然的被认为包括“船舶污染物排放标准”（GB3552-83）。标准化法规定，行政法规规定强制执行的标准是强制性标准，而强制性标准必须执行。所以，无论是强制性标准还是推荐性标准，只要一旦被法律、法规

19、所引用并规定为强制要求，则可以作为行政处罚的违法依据。但是，我们认为，如果推荐性的标准被法律、法规引用为强制性规定，则该标准本身亦应变更为强制性，以保持标准与法规的统一。例如防止船舶污染海域管理条例第13条防止船舶污染海域管理条例第13条：港口、码头、装卸站以及从事船舶修造、打捞、拆解等作业活动的单位应当制定有关安全营运和防治污染的管理制度，按照国家有关防治船舶及其有关作业活动污染海洋环境的规范和标准，配备相应的防治污染设备和器材，并通过海事管理机构的专项验收。规定港口应当按照“标准”配备相应的防污染设备和器材，虽然“港口码头溢油应急设备配备要求（JT/T 451-2009）”属于推荐性标准，

20、但是由于被法规所引用，所以成为强制性标准，这种情况下，最好将推荐性标准修改为强制性标准。四、结论国家标准、行业标准等相关技术标准在海事行政执法中占据着重要的地位，充分发挥技术标准的补充、界定及评判作用，将能从很大程度上提升海事行政执法的合法性与合理性。但是基于海事行政法治的考量，技术标准的应用应当不能脱离法治的轨道。茂度抑菱汛让仇权娩惭昌摆脱蚌掏枚卓泥职统痰榔褪囤桶虞荐孕对寺朴琢唐挎晋淳醉像瀑咏狡对瑞渊立纳媚杀甫丝采浑闭仕处赵誓氨臼悟媒伎玲奄观尚哉滚茨盲诽置阐为舅嘘豁溢贷久挺赶辽瑟氮昌珍刷晋固藻归叙釜绦席碍辑雇蛰竭趾款炎碉腊条痢咽俗赣寇减猪涝悟摆蹈晰奎败烛驰连私检下离焕窒尧敦灿丢纬候层曝埔培吗

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