嘉兴“两分两换”土地流转制度的经济学思考[毕业论文].doc

1、本科毕业设计论文届论文题目嘉兴“两分两换”土地流转制度的经济学思考所在学院商学院专业班级经济学学生姓名学号指导教师职称完成日期年月日诚信声明我声明，所呈交的论文是本人在老师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。据我查证，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。我承诺，论文中的所有内容均真实、可信。论文作者签名签名日期年月日授权声明学校有权保留送交论文的原件，允许论文被查阅和借阅，学校可以公布论文的全部或部分内容，可以影印、缩印或其他复制手段保存论文，学校必须严格按照授权对论文进行处理，不得超越授权

2、对论文进行任意处置。论文作者签名签名日期年月日I摘要在回顾土地流转制度变迁以及农村土地流转模式的相关文献的基础上。首先，本文提出嘉兴“两分两换”土地流转制度的实施背景，介绍嘉兴“两分两换”土地流转制度的内容。其次，本文运用经济学相关理论思考嘉兴“两分两换”土地流转制度。尽管嘉兴“两分两换”土地流转制度使农村土地流转市场化，这是原来禁止土地流转的一种帕累托改进，但其效率缺失也是显而易见的。再次，本文分析嘉兴“两分两换”土地流转制度实施过程中存在及需要解决的资金需求量大、平衡困难问题，宅基地置换与预期有差距问题，土地流转及后续招商困难问题，被征地农民就业困难问题。最后，本文针对上述存在的问题，提出

3、一系列的解决对策。关键词嘉兴，两分两换，土地流转制度嘉兴“两分两换”土地流转制度的经济学思考IIABSTRACTINREVIEWINGTHELANDTRANSFERSYSTEMCHANGESANDRURALLANDTRANSFERPATTERNSBASEDONRELEVANTDOCUMENTSFIRSTLY,THEPAPERPUTSFORWARDTHEIMPLEMENTINGBACKGROUNDOFLANDTRANSFERSYSTEMOFJIAXINGWHICHCALLED“LIANGFENLIANGHUAN”,ANDTHENINTRODUCEITSMAINCONTENTSECONDLY,TH

4、EPAPERANALYSISITWITHSOMERELATIVEECONOMICTHEORIESALTHOUGHITMAKESTHETRANSFEROFRURALLANDMARKET,ITSAKINDOFPARETOIMPROVEMENTOFTHEORIGINALLYBANNEDLANDTRANSFER,BUTITLACKINGEFFICIENCYISOBVIOUSTHIRDLY,THEPAPERANALYSISTHEPROBLEMSEXISTINGANDSHOULDBESOLVEDDURINGTHEIMPLEMENTINGPROCESSOFITFOREXAMPLE,THEDEMANDOFCA

5、PITALISLARGEANDDIFFICULTTOBALANCE、THEREPLACEMENTOFHOMESTEADISDIFFERENTFROMTHEEXCEPCT、THELANDCIRCULATIONANDSUBSEQUENTINVESTMENTPROMOTIONPROBLEMS、LANDLESSPEASANTSEMPLOYMENTPROBLEMSFINALLY,BASEDONTHEEXISTENTPROBLEMMENTIONEDABOVE,THISPAPERPUTFORWARDASERIESOFCORRESPONDINGSOLUTIONSKEYWORDSJIAXING，LIANGFEN

6、LIANGHUAN，LANDTRANSFERSYSTEM目录摘要IABSTRACTII引言1一、土地流转相关文献回顾1（一）土地流转制度变迁1（二）土地流转主要模式1二、嘉兴“两分两换”土地流转制度3（一）嘉兴“两分两换”土地流转制度提出的背景3（二）嘉兴“两分两换”土地流转制度的内容4三、嘉兴“两分两换”土地流转制度的经济效益分析5（一）宅基地的流转给农民带来可观的收益5（二）土地承包经营权的流转为土地规模化经营奠定基础6（三）土地流转降低政府的社会福利负担6（四）对土地价值预期的差异导致土地流转效率不高7四、嘉兴“两分两换”土地流转制度实施过程中存在的问题7（一）资金需求量大、平衡困难7（

7、二）宅基地置换与预期有差距8（三）土地流转及后续招商困难8（四）被征地农民就业困难9五、嘉兴“两分两换”土地流转制度的对策研究9（一）多渠道探索资金来源，平衡建设资金9（二）向政府部门争取土地政策的倾斜10（三）政府引导、市场主导，搭建土地流转平台10（四）加大对被征地农民的就业扶持力度11参考文献12致谢141引言近年来，随着城市化和工业化的发展，中国有限的土地资源被加快消耗，建设用地缺口日益成为阻碍我国经济发展的资源约束。人多地少、耕地后备资源匮乏是浙江省嘉兴市的基本市情，土地问题是嘉兴在统筹城乡发展过程中的一大难题。然而要破解用地紧张与社会发展需求旺盛之间的矛盾，必须要节约集约利用土地。

8、因此在相继嘉兴市被确立为浙江省统筹城乡综合配套改革的试点城市以及党的十七届三中全会审议通过的中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定之后，嘉兴市结合多年来的土地流转情况提出了“两分两换”土地流转制度，以此来改革完善农村土地管理制度、实现走节约集约用地之路，最终破除城乡二元结构、加快城乡一体化进程。一、土地流转相关文献回顾（一）土地流转制度变迁学术界结合马克思对人类社会历史阶段划分的理论和我国历史学家的研究成果，新中国成立以来农村土地制度的变迁主要经历了农业合作化时期、人民公社化时期、家庭联产承包责任制时期三个阶段1。农业合作化时期及人民公社化时期土地制度的变迁是国家主导下强制性制度变迁的

9、结果，前者将土地由地主所有变成农民所有，实现土地的私有私营；后者则是将土地由农民所有变成集体所有，实现土地的公有公营。家庭联产承包责任制时期土地制度的变迁是农民自发的诱致性制度变迁的结果，表现出了明显的自发变迁和自下而上的需求诱致性制度变迁的特征2。（二）土地流转主要模式2008年10月，党的十七届三中全会审议通过中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定后，各地纷纷开展了土地流转的各种试验，出现了新型土地流转模式。其中典型的有安徽小岗村农村土地租赁；山东枣庄土地资本化实验；浙江温州农地规模化经营；甘肃庆阳土地股份合作社；北京集体土地流转；山东宁阳“股份合作”；浙江嘉兴城乡统筹两分两换；安

10、徽宣城农村房改；成都农村产权交易所3。1农村土地股份合作社模式农村土地股份合作社模式是指农民把土地承包经营权转化为长期股权，将其委托嘉兴“两分两换”土地流转制度的经济学思考2给土地股份合作社经营后，依股权从土地收益中按一定比例获得分配的土地经营模式，即土地变股权，农户当股东，有地不种地，收益靠分红4。其实质是将土地承包经营权的形态由实物转成价值形态，在此基础上将集体的资产量化到农民个人。如此一来，合作社的农民可以通过各自的股权实现对集体资产的民主管理，同时共享由此带来的利益5。农村土地股份合作模式是我国农村土地经营权流转制度的一种创新形式，有利于弥补家庭联产承包责任制的不足，缓解土地集体所有权

11、和农民分散使用权之间的矛盾，缓解现行土地流转遇到的矛盾和难题。在实践探索的过程中出现了集体主导型模式、集体与农民合作型模式以及农户自愿型模式6。农村土地股份合作模式是农村土地流转中一种较为普遍的模式，这也即将成为农村土地流转制度的改革方向。目前，这种模式最具代表性的是甘肃庆阳模式、山东枣庄模式、江苏苏州模式748。2资产置换模式资产置换模式是在城乡建设用地增减挂钩制度以及城乡建设用地置换模式基础上发展起来的。这一模式的重要特征在于将农村人口城市化与土地城市化相结合，同时通过社会保障、城市住房保障等方式为“农民变市民”提供积极的基础性保障8。2007年，重庆市为进一步推进农村改革发展，实现农村土

12、地规模经营，积极探索农民非农转移自愿退出承包地和宅基地补偿激励机制，推行“土地换保障”、“城乡建设用地增减挂钩”等多种土地流转创新模式，鼓励有条件的农民实行城乡住宅置换，提高了农村集体建设用地集约利用水平9。目前，这种模式最具代表性的是浙江嘉兴模式。3土地集体租赁模式土地集体租赁模式是在探索土地适度集中化、规模化经营过程中，在不改变土地原有用途和土地承包经营权的基础上，对土地承包经营权的流转进行的一种创新。其做法是在农村建立一个农村土地信用合作社，这一合作社是利用集体土地和资产等资本，主要进行与土地相关的存贷、托管、代耕种业务，并在此基础上发展一些二、三产业方面的业务。农村土地信用合作社在农地

13、经营上引入相似于银行的存贷机制，在存、贷地人双方自愿的前提下，为其办理土地的存贷业务。这一过程中，由合作社与存、贷地双方当事人运用市场化的操作模式，自主协商共同确定土地的存、贷价格750。如此一来，流转各方和村集体都可以获得相应的收入并实现预期的目的。农民通过存地获取土地的利息收入，村集体通过贷出荒地获取相应收入。农业大户获取流转的土地之后可以实现预期土地规模化经营的目的。此外，留守在农村的剩余劳动力还3可以在农业大户处打工，从而获取相应的收入。目前，这也是土地流转的一种主要模式，其中最具代表性的是宁夏的平罗模式。二、嘉兴“两分两换”土地流转制度人多地少是中国面临的首要矛盾，因此迫切需要通过土

14、地流转，提高土地和劳动的使用效率和生产能力10。在现有的土地制度下，我国集体建设用地和宅基地难以流转。这导致土地资源浪费严重，制约了人口的有效迁移，最终引发各类生产要素的资源配置效率低下等一系列问题。从经济学的角度而言，土地对于农民来说即是一种生产要素又是一种财产要素。一定程度上的土地流转可以优化土地资源的配置效率，实现农业的规模化、集约化经营，激活农村剩余劳动力的转移，实现农村劳动力的合理配置。2008年4月，浙江省委、省政府将嘉兴市作为全省统筹城乡综合配套改革试点地区。为了破解多年来制约经济发展的土地瓶颈问题，改革和完善农村土地管理制度，破除城乡二元结构，嘉兴市进行“两分两换”土地流转制度

15、的探索。（一）嘉兴“两分两换”土地流转制度提出的背景按嘉兴市政府方面的预测，到2020年，嘉兴市年均新增建设用地指标为168万亩，但建设用地需求每年达到3万亩以上，每年建设用地缺口达132万亩。然而，嘉兴市地处平原地带，没有围垦的滩涂和山坡，土地后备资源严重不足。18亿亩耕地又是中国任何地区、任何改革都不能突破的“底线”。近年来，随着经济的发展以及城乡一体化的推进，嘉兴已有相当一大批的农村劳动力实现由第一产业向第二、第三产业转移就业。它们一方面有强烈的非农化思想，另一方面又不愿意彻底放弃农村的土地。因此一部分农民已在城镇置房定居，但同时又在农村宅基地建房，形成“两头占地”的局面，造成农村集体建

16、设用地的闲置浪费1150。据2008年统计数据显示，嘉兴市共62万农户，农村宅基地共近60万亩，户均占地096亩，远高于全省平均水平038亩，宅基地利用率极低123。可见，在18亿亩耕地红线的制约下，为了缓解土地要素制约，扩展发展的空间只能从利用率极低的农村宅基地入手。以此来优化城乡用地结构，拓展用地空间，缓解保护耕地与保障用地之间的矛盾，最终解决土地资源供不应求的矛盾。此外，嘉兴市正迎来农村新一轮翻建旧房和建造新房的高峰期。据2008年秀洲区对5个镇14个村1155户农户的调查显示上一轮农房建设高峰期出现在1990年前后，嘉兴“两分两换”土地流转制度的经济学思考4现有60左右的农村住宅已有二

17、十年左右的房龄，未来十年打算建房的农户约占60，未来五年打算建房的约占30；打算搬迁到市镇规划区的近20，到小集镇的近10，到中心村的近30123。（二）嘉兴“两分两换”土地流转制度的内容“两分两换”，即将宅基地与承包地分开、搬迁与土地流转分开，以土地承包经营权换股、换租、增保障，推进集约经营，转换农业生产方式；以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换农民生活方式13。“两分两换”土地流转制度把建设征地、农房搬迁、宅基地整理、承包地流转、社会保障等诸多因素紧密联系起来14，突破了以往农村宅基地整理即引导农民集中居住到某一范围的局限。一直以来，城乡二元的户籍制度以及附着在此基础上的各种不平

18、等权利是嘉兴实现城乡一体化的主要障碍，对嘉兴的社会经济发展造成了严重的制约。嘉兴实行“两分两换”试点工作正值嘉兴户籍制度改革之际，凡是宅基地转换到城镇，并自愿放弃土地承包经营权的农民，经过本人申请后，可以将身份转换成无地居民，政府为其提供城镇居民的社会保障。同时政府实行了健全失地农民社会保障和促进就业的优惠政策，解除从农业生产经营领域退出来的农民的后顾之忧，以此鼓励有条件的农民长期流出土地承包经营权。因此，“两分两换”并不是简单的拆旧房建新房，而是涉及土地管理、社会保障、就业、户籍制度等多个方面，是一项相当复杂的工程。嘉兴在其五县两区内实行“两分两换”试点工作，具体做法是以乡（镇）为单位进行，

19、编制乡村建设规划和土地利用规划。在此基础上，由农户自愿申请转让农地承包经营权并转换农村住宅，推进农民生活方式的现代化；农村土地经整理后，划分成各类农业功能区，进行统一的招商发包，推进农业生产方式的现代化。1以土地承包经营权换股、换租、增保障以土地承包经营权置换社会保障的过程中，主要有转包、转租承包地和永久放弃承包地两种做法1150。前者，农民以年租金形式将承包地等返租给村集体经济组织经营，到达一定年龄男60岁、女50岁后可以获得生活补助；后者，政府会参照被征地农民标准和办法，为其提供城镇居民的社会保障，提供就业扶持。以土地承包经营权换股、换租、增保障是一场深化社会保障制度的改革。沿着“产权界定

20、使用权流转土地集中规模经营”的路线，实现土地流转制度的创新15。嘉兴“两分两换”土地流转制度创新之一，就是可以打破农村土地游离在市场之外的5局限，农村土地承包经营权可以上市流转，同时它还与农民最关注的社保联系起来。2以宅基地换钱、换房、换地方在对原住宅进行评估的基础上，以宅基地置换城镇房产过程中主要存在三种做法，分别为放弃宅基地购置商品房、宅基地置换安置房、宅基地异地置换1151。对于放弃宅基地购置商品房和宅基地置换安置房的农民来说，政府都会对其原住房按照建筑面积给予相应的货币补偿，具体补贴标准由各县（市、区）按照实际测算自行制定。不同之处在于前者，政府不再另外安排拆迁安置房和宅基地；后者，农

21、民不再享有申请、使用农村宅基地的权利。对于宅基地置换安置房和宅基地异地置换的农民来说，都可以进入政府重新规划的城镇规划控制区、农村新社区或中心村。不同之处在于前者是由县（市、区）镇、村统一规划建设后，再根据不同的情况、不同的价格置换的；而后者则是自行建造的。农村宅基地作为农民的基本生活资料，随着城镇建设用地的紧缺，其作为土地资本的财富特性日益显现。以宅基地换钱、换房、换地方是一种以政府为主导的集中置换，政府采用“科学规划、统筹安排”的统一运作模式，组织各部门共同推进覆盖试点单位全部区域16。嘉兴“两分两换”土地流转制度创新之二，就是宅基地可以进入土地市场，并逐步实现与国有土地“同地、同价、同权

22、”17。三、嘉兴“两分两换”土地流转制度的经济效益分析从经济学分析来看，嘉兴“两分两换”土地流转制度实质上属于帕累托改进，即在土地流转过程中，参与其中的农民、集体经营组织和政府都获得了福利增益而没有损失。另一方面，这个帕累托改进过程不是在一个封闭系统中进行的，而是直接受到外部因素的影响。诸如国家政策、周边地区的地价等这些因素都会影响参与帕累托改进各方的预期，从而对整个改进过程的发展带来可预期的和不可预期的后果。（一）宅基地的流转给农民带来可观的收益前面提到，嘉兴经济发展的一个瓶颈就是发展用地严重不足。然而在现有的法律框架和土地制度下，农村宅基地难于流转，往往使农民宅基地固化，严重制约人口的有效

23、迁移，导致了资源配置效率低下和土地资源浪费严重。“两分两换”土地流转制度从宅基地的流转入手，通过给予农民一定的利益补偿，把闲置的宅基地市场化，既提高了土地资源的配置效率，又为农民带来种种收益，最终有助于破解城乡一体化过程中的“瓶颈”制约。嘉兴“两分两换”土地流转制度的经济学思考6将农村原有零星、分散住房和基础设施拆除，将其重新整理复垦，鼓励农民向农村新社区居住。一方面，将农民原有的住宅转化成城镇中相应面积的可供处置的住宅，由原来的一幢农房转换成几套住房，使其价值得到提升。另一方面，农村土地与农民身份的分离，农民向新市镇集聚，缓解了农村人口转移与宅基地固化之间的矛盾，有效地推动了城市化，使农民的

24、生产和生活方式发生重大变化。这一置换不仅能提升宅基地置换效果、保护耕地，还在优化农村空间布局方面具有很强的资源整合能力。（二）土地承包经营权的流转为土地规模化经营奠定基础城乡二元土地制度导致城市土地可上市流转，而农村土地一直游离在市场之外，与城市土地相比，农村土地没有体现其应有的价值。农民空有劳动力、土地使用权，却无法根据其他生产要素的实际情况自主提高生产效率、实现市场经营，导致农村土地资源浪费严重。然而以社会保障来置换土地的保障功能，解决了农地规模化经营与离地务工农民社会保障之间的矛盾。将农村原本荒置、利用效率不高的土地的经营权经过市场化的重新流转，使土地这一生产要素在不同利益主体之间得到合

25、理的配置。“两分两换”土地流转制度中土地承包经营权的流转改变以往以家庭为单位的“分散耕作”方式下的“井田”分割模式，将农村分散的土地置换成集中的土地，扩大了原有的耕作半径，有助于推进农村的农耕机械化和生产集中化，实现土地的专业化、集约化管理，最终实现土地规模化经营。（三）土地流转降低政府的社会福利负担土地流转是土地资源在不同使用者之间的流动，本质上是政府、农民、土地使用者之间权益的重新分配，最终影响各主体的福利待遇。嘉兴“两分两换”土地流转制度使流转土地的农民增加了社会福利，从而降低了政府的社会福利负担。“两分两换”给农民提供了一笔可观的补偿收入，这是可以以市场价值衡量的社会福利得到了提升。与

26、此同时，不能以市场价值体现的但与农民主体感受有关的社会福利也得到了提升。如“两分两换”为农民增加了非农就业的机会、使农民的居住环境及周围基础设施得到很大的改善，更为重要的是将农民纳入城市居民社会保障体系，使其可以享受相关的养老医疗等保障。总之，土地流转给农民带来的这些福利，降低了政府的社会福利负担。7（四）对土地价值预期的差异导致土地流转效率不高现阶段的“两分两换”制度是建立在土地经营权的补偿基础上的，即政府通过一定的经济补偿来激励农民把闲置的土地资源转移到政府手中。需要指出的是，这个补偿价格并非完全根据市场价格标准设定的，更重要的是，农民和政府由于角色不同对土地增值幅度的预期难以一致。具体而

27、言，影响农民对土地价格预期的因素主要是周边土地、房价和对经济增长速度的惯性认识。由于嘉兴靠近上海这个地价、房价极高的中心城市，农民普遍认为嘉兴的土地资源价格被严重低估。而且，农民从以往十多年的地区经济高速增长为出发点，理所当然地认为经济将长期高速发展下去，从而地价也会一直高升。与此相反，由于政府需要为土地流转支付补偿金，其对土地资源价值的估算主要从当前的财政负担能力考虑，而不是从土地资源的市场价格来估算。由此可见，农民和政府在土地价格这个最重要的交易杠杆上就很难做到一致，这就导致了下面提到的流转成本过大、交易时间过长等效率不高的问题。四、嘉兴“两分两换”土地流转制度实施过程中存在的问题嘉兴“两

28、分两换”土地流转制度实行两年多来，目前已取得诸如节约大量建筑用地、宅基地，土地集约节约效果显著；土地承包经营权流转，实现规模化经营；农民财产性收入增加，收入多元化；拉动农村住房建设和消费需求，加速城市化进程；公共服务初步实现城乡均等化，改善农村生产生活条件等一系列初步成效。但是“两分两换”是土地流转制度方面的一种新探索且涉及面较广，其在实施过程中遇到了一系列的问题。（一）资金需求量大、平衡困难以宅基地换钱、换房、换地方实施前期，政府需要事先投入资金用于农户的搬迁安置、农村新社区的建设以及流转后土地的开发等。况且嘉兴经济相对较为发达，农民对搬迁补偿的预期较高，资金的需求量进一步加大。根据2008

29、年的初步估算，以宅基地置换采用公寓房安置方式，南湖区七星镇和余新镇，政府每户需贴325万元；嘉善县姚庄镇，政府每户需要贴36万元，一个行政村的综合迁移成本高达354亿18。按照王江泾镇宅基地置换住房的实施细则，经测算，全镇通过宅基地置换，可获得15173公顷宅基地，但资金投入概算总额高达4亿，平均置换666167平方米宅基地需耗资169万元，搬迁安置费投入户均达到46万元1933。嘉兴“两分两换”土地流转制度的经济学思考8用于平衡先前政府投入的资金来源是通过宅基地复垦产生的复垦指标用于第三产业的土地有偿使用所产生的收益以及土地的增值收益20。然而，以宅基地换钱、换房、换地方实际操作过程中，通过

30、置换获得的土地指标无法即刻落实，宅基地换住房置换周期长、见效慢，再加上置换成本过高、政府投入过大，先前的投入不可能及时得到平衡。资金平衡的难度加大，“两分两换”后续实施时面临的资金压力也会越来越大。（二）宅基地置换与预期有差距宅基地换住房的大致程序如下政府首先向土地管理部门申请建设用地周转指标。得到申请批准后，才能征用一定面积的耕地甚至基本农田作为建设用地，用于建设农民安置房、规划中心村等。住房置换给农户后，政府才能整理复垦置换得到的旧宅基地。而整理复垦后的宅基地，也只有通过土地主管部门的验收后，才能按11的比例置换建设用地指标1933。当前国土部门对复垦土地给予的土地指标，不包括已复垦用地的

31、全部21。此外，置换的过程中发现宅基地拆迁与复垦之间存在着一定的时间差。目前，一小部分农户基于希望居住于原地或不愿改变生活方式、感觉赔偿金额不划算、或其他各种因素的考量，对自愿置换宅基地的愿望不太强烈。还有部分农户则是由于房屋和土地等不符合置换标准。政府虽希望农户能以整村整组的自愿进行整体置换，但不能强制农户予以搬迁。农户的零星置换势必会影响新房建设、农村新社区等资源要素统筹安排，最终影响农户的整体安置进程以及宅基地成片复垦整治。宅基地置换后复垦土地指标的下拨与预期的有一定差距，这必然会对“两分两换”后续实施中有关土地指标方面带来负面影响。同时，农户的零星置换也势必会影响原有的置换进程。（三）

32、土地流转及后续招商困难对于土地承包经营权的流转，尽管有相应的优惠激励措施，如农户可以获得养老保险或靠股份投入获得收益。基于土地流转后就业、生活保障等问题的顾虑，这些收益毕竟有限，很多农户大多不愿参加置换，因此各地土地承包经营权流转情况不容乐观。目前，很多地方实质上推行的是“一分一换”，即单纯的宅基地流转，土地承包经营权则主要通过有关平台逐步流转2291。当前，对于自愿将土地承包经营权转租的农户，其租金并非由市场决定，而是事先由政策决定，并且政府承诺今后租金会以一定的比率或金额增加1933。这一定价机制虽可保证农民“旱涝保收”，但是土地承包经营权流转是农村市场经济发展的必然要求，应当受市场经济这

33、一“无形的手”的作用。由政府主导的定价机制背离市场行情，9一旦土地承包不出去或者承包价格低于预期要求等，可能会导致入不敷出甚至土地的闲置抛荒等问题。此外，拟参加二次流转的农业开发商普遍要求一定量的农业生产配套用地，这些用地难以做到用于农业开发；一些涉农项目由于投资规模较大,投资周期长,在招商过程中遇到一定的困难2292。（四）被征地农民就业困难以土地承包经营权换股、换租、增保障后，大量农村剩余劳动力脱离了土地的束缚，向小城镇涌入23。农民成为自由劳动者后，需要寻求新的职业和谋生手段。置换中提到转包、转租承包地的农民可以在到达一定年龄男60岁、女50岁后获得生活补助；永久放弃承包地的农民，政府会

34、为其办理社会保障，提供就业扶持。政府通过提供就业扶持、劳动力培训等可以解决一部分农村劳动力的就业问题，但是对于未到达获生活补助年龄的4050岁农民，是劳动力市场上的弱势群体，他们往往缺少稳定的非农就业机会。他们由于自身受教育程度较低、文化素质较低、缺乏劳动技能优势、遭遇就业年龄门槛等原因，被征地后，往往无法顺利完成就业。如果被征地农民的就业问题没有得到解决，那么随着“两分两换”后续的实施，必然会导致大量被征地农民失业，届时会影响社会稳定。五、嘉兴“两分两换”土地流转制度的规范研究针对嘉兴“两分两换”土地流转制度实施过程中存在的一系列问题，必须采取相应的规范措施。这样才能保证“两分两换”的顺利进

35、行，达到实现农业的规模化、集约化经营，实现农村剩余劳动力合理配置等预期效果。（一）多渠道探索资金来源，平衡建设资金资金需求量大且资金平衡困难问题是目前“两分两换”土地流转制度中最为突出的问题。为了缓解建设资金的不足，各试点用于弥补前期政府投入资金的来源是通过宅基地复垦产生的复垦指标用于第三产业的土地有偿使用产生的收益、土地的增值收益以及土地流转租金收益24。具体而言，即组建投资开发公司，将农村宅基地转换来的土地指标放入一个类似城市房地产交易市场的农村产权交易中心进行交易，以公开竞价的方式确定其价格，以公开招标拍挂的市场化公平竞争的形式出让，以实施商贸开发等方式来配置宅基地嘉兴“两分两换”土地流

36、转制度的经济学思考10资源，从中获取土地的增值收益；建立土地流转服务中心，鼓励通过有偿退包、置换互换、移地租赁等方式，开展大规模的土地流转，重点扶持一批农业龙头企业，延长农业生产经营产业链，从中获取土地流转租金收益。（二）向政府部门争取土地政策的倾斜“两分两换”宅基地置换，需要一个先建新房、再拆旧房的过程。尽管宅基地复垦后，城镇建设规划是由政府主导的，但是仍存在着建设用地指标周转问题。即现行的用地计划已将建设用地复垦指标纳入到年度新增建设用地计划中，建设用地复垦周转指标用于公寓房建设受到计划额度的限制1935。为了更好地解决这一问题，各试点应该积极向政府部门争取土地政策的倾斜，适当地增加城乡建

37、设用地增减挂钩的周转指标。各试点应保证挂钩周转指标在规定的时间内用宅基地整理复垦的土地面积归还，这一面积不少于下达的周转指标数量。此外，各试点也可以通过市场化的手段来进行转让相关的周转指标，实现用地指标的优化配置。另外，“两分两换”的宅基地置换涉及大量农民搬迁、长周期的新房建设，再加上宅基地复垦、验收需要较长的时间。因此，各试点在向政府申请增加城乡建设用地增减挂钩周转指标的同时，还应该争取适当地延长周转指标使用年限这一土地政策的倾斜。（三）政府引导、市场主导，搭建土地流转平台嘉兴“两分两换”土地流转制度在实施过程中，对于自愿流转土地承包经营权的农民，政府直接制定租金，这不利于土地流转的长期进行

38、。土地流转应是一个市场寻价行为，流转价格高低由受让方和出让方通过谈判博弈过程实现。对于承包地流转而言，应该要顺应市场发展的要求，政府在这方面可以发挥引导的作用。这可以借鉴农村股份合作社形式的土地流转模式，以此来优化组合农村中分散的劳动力、土地、资本等生产要素。土地承包经营权在不同主体之间进行流转，需要支付一定的交易费用，如契约达成的费用、契约执行的费用、签约后由于机会主义行为等不确定因素所带来的费用等33。但若借鉴土地股份合作社模式，各农户在土地利用、经营、投资、处置等方面可以统一行使决策权，即可以统一招标、统一出租、统一经营，改变了以往分散行使决策权的状况。以此减少由于合同不明确所导致的交易

39、费用或者农户单独交易时因讨价还价能力弱导致的附加交易费用。11至于后续招商困难的问题，一方面，政府应鼓励培育土地经营专业大户，使土地流转尽可能在农户之间进行，防止某些不良的圈地行为、防止土地流转到中介机构后租不出去等；另一方面，则可以结合嘉兴当地的产业特点，建立土地流转中介服务中心，通过这一平台为流转双方牵线搭桥，加快流转速度、规范流转价格，使之成为土地流转信息、服务和监督的平台。此外，为实现土地流转的顺利进行，吸引农业开发商前来，相关部门还可以出台相应的优惠政策。（四）加大对被征地农民的就业扶持力度随着嘉兴“两分两换”土地流转制度的深入推进，越来越多参与“两分两换”的农民开始从土地中解放出来

40、，成为自由劳动者，进入城镇成为市民。但是那些由于自身受教育程度较低、缺乏劳动技能或遭遇就业年龄门槛等的农民，他们是劳动力市场上的弱势群体，往往无法顺利完成就业。然而对于农民来说，就业是他们最好的保障，是让他们过上与其他市民同样生活的唯一途径，也是让他们尽快融入城镇的最好方法。因此政府需要充分利用社会各界的力量，采取多种措施加大对被征地农民的就业扶持力度，积极为他们创造就业的机会，以此缓解被征地农民的就业困难问题。如通过税收减免、免费培训等优惠激励政策，为缺乏资金的农民提供适度的信用贷款，鼓励一部分被征地农民自主创业，引导其向二、三产业分流。部分农民自主创业后，势必会吸收一定数量的农村剩余劳动力

41、，这样就可以减轻政府的负担。至于那些受教育程度较低、缺乏劳动技能的农民，政府则可以为其提供免费的就业培训和岗位技能培训，使其满足劳动力市场上对劳动者的需求条件，提高其就业能力。此外，城镇登记失业人员的就业扶持政策及再就业优惠扶持政策应该普遍推广到被征地农民。嘉兴“两分两换”土地流转制度的经济学思考12参考文献1陈艳文建国以来我国农地所有权制度变迁的特点及绩效分析D四川西南财经大学,20072袁林,赵雷国家与产权农村土地制度变迁的绩效分析J经济与管理,20080310163张晟南我国农村改革中土地流转模式探索J国土资源,20081026294张喜才,刘合光土地股份合作社的经济效率与激励政策分析J

42、农村经营管理,20100423255隋文香,王竞佼农村土地股份合作制特征和模式研究J中国集体经济,201018596杨柳关于农村土地股份合作制的探讨N佳木斯教育学院学报,201001307杜朝晖我国农村土地流转制度改革模式、问题与对策J当代经济研究,20100248528黄贤金城市化进程中土地流转对城乡发展的影响J现代城市研究,20100415189张怡然,邱道持,李艳农村集体建设用地集约利用面临的挑战与对策以渝东北11区县为例J中国农学通报,20101543744110DEWANG1999SOCIOECONOMICCHARACTERISTICSOFRURALURBANIZATIONINSOU

43、THERNJIANGSU,CHINAINTERNATIONALJOURNALOFSOCIALECONOMICS,26129029711莫晓辉鼓励农民勇于放弃浙江省嘉兴市“两分两换”试点调查J中国土地,200808505212新乡县政府办关于对浙江省嘉兴市农村土地使用制度改革情况的考察报告R政府工作通报,20100213黄芳,孙水明,王晓梅,乔丽军,段梅玲基于“推拉”理论的农村土地使用制度探索动因分析以嘉兴市七星镇“两分两换”土地使用制度探索为例J经营管理者,20101728714桂垚垚,陆洲,朱喜钢嘉兴“两分两换”政策给苏南乡村转型之启示J现代城市研究,201007808415应丽斋,程茂林“

44、两新”工程建设释放嘉兴能量N嘉兴日报,2009990316国家土地督察上海局让农民真正得实惠浙江省嘉兴市开展农村“两分两13换”改革试点的调查R国土资源通讯200914454817殷丽晴关于农村宅基地流转模式的评述J北方经济，201009777918王明姬“两分两换”中的情况、问题和建议对嘉兴市土地使用制度改革情况的调查J中国经贸导刊,201012182019张建华嘉兴市开展“两分两换”试点工作的实践与探索J嘉兴学院学报,201004293520沈俊优化土地使用制度的改革探索以嘉兴市“两分两换”试点工作为例J浙江国土资源,200908424521娄永红以“两分两换”及“两新”工程推进统筹城乡发展的分析与思考J经营管理者,20101627822仇恒喜,汪雷“两分两换”助推农村土地制度变迁基于嘉兴经验的理论分析J经济社会体制比较,201006899323ZHANGWENXIAN1989THETRANSFORMATIONOFTHEAGRICULTURALPOPULATIONANDTHEURBANISATIONPROCESSINCHINAINTERNATIONALJOURNALOFSOCIALECONOMICS,161405124扈映,米红经济发展与农村土地制度创新浙江省嘉兴市“两分两换”实验的观察与思考J农业经济问题,2010027075嘉兴“两分两换”土地流转制度的经济学思考14致谢