特种设备安全发展战略纲要.DOC

1、 1 特种设备安全发展战略纲要为进一步强化特种设备安全监察工作基础，提高科学监管的能力与水平，维护人民群众生命财产安全和经济运行安全，推进高耗能特种设备节能降耗，促进经济社会安全发展和节约发展，依据国家经济社会发展、中长期科学技术发展和质量监督检验检疫、安全生产等有关规划，制定本战略纲要。一、现状与问题（1）特种设备是国民经济建设的重要基础设备和人们生活的重要基础设施。特种设备包括锅炉、压力容器、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施和场（厂）内专用机动车辆。截至 2009 年底，全国在用特种设备 588.6 万台，其中锅炉 60.9 万台，压力容器 217.5 万台（另有气瓶 1.

2、3 亿只），压力管道 68.5 万公里，电梯 137.8 万台，起重机械 135.7 万台，客运索道 852 条，大型游乐设施 1.6 万台，场（厂）内专用机动车辆35.1 万台。特种设备数量年均增长 15%左右，承压类特种设备朝大型化、高参数、长周期运行方向发展，机电类特种设备新型式、新技术不断涌现。我国现有各类特种设备生产单位 4 万多家，作业人员近 500 万人，安全监察检验人员 4 万多人。特种设备广泛应用于石油、化工、电力、机械、冶金、船舶、交通、轻工、建材、医药等传统工业领域和航天航空等现代工业领域以及人们的日常生活，为经济社会发展发挥着重要的基础性作 2 用。（2）特种设备安全是

3、国家公共安全的重要组成部分。特种设备危险性较大、涉及生命安全，如管理和使用不当，可能造成事故灾难。近些年来，我国年均发生特种设备事故 300 多起，人员伤亡近千人，经济损失巨大，有的重特大事故还造成人员群死群伤、居民大规模转移、交通干线中断、大范围生产生活受到严重影响、大面积环境污染等灾难性后果。保证特种设备的质量和安全，防止和减少事故，对于维护生命财产安全和经济运行安全，促进经济社会又好又快发展，具有重大意义。（3）高耗能特种设备节能降耗是建设资源节约型和环境友好型社会的重要内容。锅炉、换热压力容器、电梯均为高耗能设备，仅以锅炉为例，全国锅炉耗煤占煤炭总消耗量的 70%左右，而我国燃煤工业锅

4、炉平均运行效率比国际先进水平低 15%至 20，如采取有效的管理和技术措施提高锅炉能效水平，将产生巨大的经济社会效益。高耗能特种设备节能降耗空间和潜力巨大，建立特种设备安全监察与节能监管相结合的制度，全面高效推进高耗能特种设备节能降耗，对于促进节约发展、清洁发展，具有重要意义。（4）改革开放以来，特种设备安全监察工作取得了巨大成就，法制初步完善，体制基本健全，机制不断创新，科技明显增强，队伍发展壮大，万台承压设备事故起数 30 年来下降了 30多倍。特别是国家质检总局成立以来，狠抓法规标准、动态监管、安全责任、应急反应、安全评价五个体系建设，进行普查整 3 治，严格市场准入，强化使用监管，开展

5、专项治理，推进立法、行政许可、现场监管、检验体制等改革创新，在设备总量迅猛增加的情况下，实现万台设备事故起数持续稳定下降，为促进全国安全生产状况稳定好转作出了重要贡献，服务经济社会发展的有效性和贡献率不断提升，为推动特种设备安全与节能事业不断迈上新台阶，奠定了坚实的基础。（5）面对全球经济一体化的新挑战和经济社会又好又快发展的更高要求，特别是特种设备数量快速增长和科技日新月异的新形势，特种设备安全监察工作还存在一些不符合、不适应科学发展的突出问题，需要着力解决。我国特种设备事故率仍然较高，总体上是工业发达国家的 4 至 6 倍，一些设备事故多发的势头仍未得以根本扭转，重大事故时有发生，安全形势

6、依然严峻；监管资源投入严重不足，基础建设比较薄弱，监管力量不足与设备数量快速增长的矛盾日益突出；安全监察检验工作定位不够清晰，企业主体责任落实不够到位，企业诚信和社会安全意识还比较薄弱；监管体制机制改革有待深化，工作体系有待完善，方式方法还欠科学，检验资源配置效率有待提高，监管效能有待增强；与国际先进水平相比，我国特种设备安全与节能工作在法制、科技、管理等诸多方面还存在较大差距。（6）做好特种设备安全和节能工作，既要继承和发扬半个多世纪安全监察工作取得的成绩和经验，坚持和发展中国特色监管模式，又要积极借鉴国际先进经验，妥善应对新情况新问题，紧密围绕经济社会发展大局，明确目标任务，提升能力水 4

7、 平，创新体制机制，实施科学监管，促进特种设备安全和节能水平再上新台阶。二、指导思想和总体目标（一）指导思想。（7）特种设备安全监察与节能监管要以邓小平理论和“三个代表”重要思想 为 指导，深入贯彻落 实科学发展观，坚持“ 安全第一、预防为主、综合治理”的方针，以 “降低事故风险、提高安全效能” 为根本出 发点，以提升质量安全、预防和减少事故、降低能耗为目标，以有效防范系统性、区域性风险和有效遏制重特大事故为重点，通过倡导安全节约文化、完善法制、健全体制、创新机制、落实责任、加大投入、依靠科技、科学监管等措施，保障特种设备安全节约运行，促进安全发展和节约发展。（二）总体目标。（8）战略目标是，

8、到 2020 年，建立起完善的适应社会主义市场经济体制要求的具有中国特色的特种设备科学安全监察与节能监管法制、体制和机制，安全责任特别是企业主体责任有效落实，质量、安全、节能科技与管理水平较高，安全性与经济性协调统一，安全与节能水平达到发达国家水平，对经济社会发展的保障和促进作用充分显现。（9）中期目标是，到 2015 年，构建起比较完善的特种设备法规标准体系、动态监管体系、安全责任体系、风险管理体系、绩效评价体系和科技支撑体系，形成企业全面负责、检验技术 5 把关、部门依法监管、政府统一领导、社会广泛支持的特种设备质量安全多元共治格局，重点监控设备监管率和严重隐患治理率基本达到 100，力争

9、特种设备事故率控制在 0.4 起/万台以下、死亡率控制在 0.38 人/万台以下。推动实现燃煤工业锅炉平均能效比 2007 年提高 8、高耗能特种设备累计节约 7000万吨标准煤。（10）近期目标是，到 2010 年，初步形成特种设备安全运行和有效监管的工作体系，全国特种设备质量和安全状况明显好转，重特大事故得到有效遏制，万台特种设备事故率和死亡率控制在国务院安委会下达的特种设备安全生产控制指标之内，推动实现燃煤工业锅炉平均能效比 2007 年提高 3、高耗能特种设备累计节约 2500 万吨标准煤。三、主要任务（11）完善法规标准体系。积极推动制定特种设备安全领域的专门法律，进一步完善特种设备

10、安全监察与节能监管法规，健全基本覆盖各个监察环节、兼顾各类设备特点的安全监察与节能监管规章，加快制订特种设备技术规范并逐步整合形成综合性规范，推进特种设备质量安全与节能标准化，逐步完善以法律法规为依据、以技术规范为基本要求、以技术标准为基础的具有中国特色的特种设备法规标准体系。（12）完善动态监管体系。完善安全监察组织网络和信息化网络，着力提升电子监管水平，逐步实现动态监管体系对各个设备、各个环节、各个地区的全覆盖，对特种设备进行全过程、 6 有效、动态跟踪监督。（13）构建安全责任体系。明确特种设备各安全责任主体的责任及相互关系；完善落实责任的机制与措施，保证安全责任履行；加强执法与监督，严

11、厉打击特种设备违法违规行为，强化安全责任追究。（14）构建风险管理体系。应用风险理论实施特种设备分类监管，对系统性、广泛性和重大的事故风险实施监测预警，对特种设备重大危险源实施治理监控，对特种设备事故及时作出应急反应和妥善处置，科学实施特种设备事故调查处理，提高风险控制和事故预防的能力与水平。（15）构建绩效评价体系。有效开展对一定区域领域、特种设备安全监察部门、检验检测机构和相关企业的安全绩效评价，使有限的监管资源投入获得最大的安全与节约效能，促进特种设备安全性与经济性的协调统一。（16）构建科技支撑体系。全面提升特种设备检验检测技术机构的能力，建立行业大科技的工作平台和管理运行机制，有效整

12、合特种设备科技资源，畅通科技需求渠道，组织开展科技攻关，促进科技成果快速转化和推广应用，充分发挥科技对特种设备质量安全与节能的支撑、保障、促进作用。四、重点工作（一）进一步完善法规标准。（17）积极推进特种设备安全法立法工作，强化特种设备安全与节能在经济社会发展中的地位和作用，理顺法律关系，明 7 确各方权利义务，强化安全责任，推动解决特种设备相关法律法规协调问题。进一步完善规章和技术规范，逐步形成综合性大规范。加快特种设备技术标准制修订，在各类设备方面形成完善的标准体系，缩小我国标准与国际标准的差距。理顺技术规范与标准的关系，提高法规标准体系的整体性、协调性、有效性。（18）坚持开门立法，充

13、分发挥安全技术委员会、行业组织、企业和专家作用，鼓励社会公众参与，建立科学决策机制，开展立法预评估和后评估，提高立法质量。广泛开展特种设备法制宣传，大力开展针对安全监察、检验检测、企业安全管理和作业人员的法律法规、规范标准宣贯培训。完善特种设备法规信息公开平台，为公众提供全面、便捷的查询服务。规范法规解释工作。建立相关标准化技术委员会之间的联动协调机制，积极参与国际标准制定，推动标准的国际互认。（二）深入推进动态监管。（19）加强基层安全监察组织网络建设，提高安全监察队伍素质，建立科学的工作规范；建立和规范协管员队伍。加强信息化网络建设，按照经济、有效、易用的原则，在金质工程平台上，统一总体规

14、划、统一技术标准、统一开发平台软件，分级分类确定功能需求，分别建设硬件平台，实施全国联网，实现数据信息互联互通和共享。（20）充分发挥动态监管体系作用，做到特种设备及时登记、及时检验、及时发现和消除事故隐患，提高监管效能。逐步实 8 现网上办理许可、告知、报检等业务，提高安全监察机构和检验机构工作效率。加强信息公开和信息数据的开发利用，为科学监管和经济社会发展服务。（三）切实落实安全责任。（21）厘清和明确市场经济环境中企业、检验机构、安全监察部门和地方政府的安全职责，通过立法明确各方法律关系、责任界限和责任追究，重点强化企业主体责任。组织清理和修改完善现行法规标准中各方安全责任的不合理规定。

15、按照有限有效原则，推动监察职能从“监督管理并重” 向“强化监督”转变，立足立法与监督，着力弥补缺位和纠正越位与错位，合理缩小监管范围，突出监管重点。理顺总局与地方局的关系，推动监管重心下移，把更多的行政许可和执法监督工作交给地方局，总局集中精力做好战略研究、宏观管理和立法监督工作。（22）利用多种手段督促企业落实主体责任。推行特种设备使用单位安全管理标准化与评价制度，提高企业履责的主动性和管理的规范性；试行特种设备使用单位安全管理工程师制度，鼓励符合条件的专业咨询机构为设备数量少、管理能力弱的使用单位提供安全管理咨询代管服务，保证安全责任有效落实；在有条件的领域允许企业在一定范围内自主选择检验

16、机构；试行特种设备安全责任强制保险制度，发挥保险浮动费率的激励作用和社会辅助管理功能；加快质量安全诚信体系建设，并力争与行政许可、检验收费、信贷发放、税收优惠、保险费率、工商登记等事项有效结合，建立激励约束机制。 9 （23）加强执法与监督。探索建立多部门联合执法机制，严厉打击无证生产、使用、检验、作业的行为，加大对违法违规行为的查办和处罚力度。探索建立缺陷设备召回和强制报废制度。设立有奖举报制度，加强社会和同业监督，及时发现和查处违法行为或者事故隐患，提高监管效率，降低监管成本。积极发挥行业组织作用，加强行业自律和监督。（四）积极探索风险管理。（24）逐步实施分类监管。应用风险理论，综合考虑

17、设备失效概率和事故后果，以防范重特大事故风险为重点，以注重差异性、提高针对性、保证有效性为原则，研究构建针对不同设备、不同企业、不同地区的科学的分类监管模式，积极开展试点，积累经验，制修订相关规范标准，逐步推广。（25）建立安全风险监控机制。逐步探索建立安全巡视、明察暗访、举报奖励制度和安全风险信息共享机制，及时掌握违法违规线索和行业潜在的苗头性问题，及时进行风险监测、风险研判、发出预警、快速应对和妥善处置。（26）对重大隐患实施治理监控。加强起重机械、压力管道元件、气瓶、危化品承压罐车等特种设备整治，逐步落实压力管道普查、检验和登记工作；逐步建立以事故和风险控制为导向的重大隐患治理机制和重点

18、设备动态监控机制，加强监督检查和指导，组织开展对重点领域、环节和设备的检测评估和监控工作，推动企业建立重点设备安全管理及监测监控系统。（27）加强应急管理保障机制建设。按照“统筹资源、合理布 10 局” 的原 则 ，制订全国特种 设备应急反应和事故调查处理体系建设规划，落实机构、编制和经费，加快国家级、省级和地市级应急管理与协调指挥及事故调查处理机构建设。结合动态监管体系建设，建立完善事故数据库、预案库和事故调查专家库，形成具备风险分析、监测监控、预测预警、信息报告、数据查询、辅助决策、应急指挥和总结评估等功能的特种设备事故应急技术平台。根据不同种类特种设备的特点，建设特种设备应急救援培训基地

19、。（28）加强应急技术研究。建立完善各级特种设备安全监管部门应急预案，编制各类特种设备专项应急预案指南，指导特种设备使用企业应急预案编制工作，组织开展演练，提高应急反应与处置能力。建立质检部门牵头、相关部门参与的事故调查处理协调机制。完善事故调查处理的规章、规范、制度和程序，规范调查处理行为。加强调查分析能力建设，加强事故统计分析，掌握事故发生规律，有效预防事故。 （五）科学开展绩效评价。（29）加强特种设备安全监察与节能监管的理论研究，建立特种设备安全与节能工作对经济社会发展贡献率的评价模型和统计指标，形成固定的数据采集、统计分析和报告机制，为政府科学决策提供依据。（30）科学评价安全监察工作的投入和产出，建立监管资源有效投入与配置模型，建立一定行政区域及设备领域、安全监察部门和检验检测机构工作绩效考核评价指标，探索建立以关