无锡市“十三五”.doc

1、无锡市“十三五”土地利用专项规划（2016-2020 年）无 锡 市 国 土 资 源 局二 一 六 年 九 月无锡市“十三五”土地利用专项规划（2016-2020 年）I目 录第一章 前言 .11.1 规划背景 .11.2 规划依据 .51.3 规划范围 .61.4 规划期限 .6第二章 “十二五”期间土地利用与评价 .72.1 “十二五”期间土地利用回顾与评价 .72.1.1 农用地转用趋势得到有效控制 .72.1.2 建设用地“减增量”幅度明显 .82.1.3 节约集约“双提升”持续推进 .82.1.4 指标落实及绩效 .92.2 土地规划实施管理改革与创新的主要经验 .132.2.1 规

2、划管理层面 .132.2.2 服务管理创新层面 .152.2.3 执法创新层面 .162.2.4 机制创新层面 .172.3 当前土地利用存在的问题 .182.3.1 耕地保护形势依然严峻 .182.3.2 土地开发强度触及建设用地天花板 .192.3.3 建设用地产出效益有待进一步提升 .212.3.4 保障经济发展与保护生态环境压力较大 .232.4 节约集约用地潜力分析 .232.4.1 农村居民点整理潜力巨大 .242.4.2 低效工业用地开发有待加强 .242.4.3 盘活存量用地大有可为 .24第三章 “十三五”土地利用新形势 .263.1 “一带一路”建设与土地利用 .26无锡市

3、“十三五”土地利用专项规划（2016-2020 年）II3.2 长江经济带建设与土地利用 .273.3 新型城镇化建设与土地利用 .273.4 生态文明建设与土地利用 .283.5 苏南自主创新示范区建设与土地利用 .293.6 “强富美高”新江苏建设与土地利用 .29第四章 协调土地利用与“强富美高”新无锡建设 .314.1 土地利用与经济强 .314.2 土地利用与百姓富 .344.3 土地利用与环境美 .364.4 土地利用与社会文明程度高 .374.5 土地利用与“ 强富美高” 新无锡 .38第五章 基于环境负荷的用地需求预测 .405.1 基于环境负荷的用地需求预测思路 .405.2

4、 环境负荷现状与预测 .415.2.1 环境负荷的历史与现状分析 .415.2.2 环境负荷的预测与分析 .435.3 环境负荷经济承载力测算 .465.3.1 单位 GDP 二氧化硫排放分析 .465.3.2 基于单位 GDP 二氧化硫排放量预测 .475.3.3 经济承载力测算 .475.4 基于经济承载力的建设用地需求分析 .495.4.1 单位建设用地的 GDP 产出预测 .495.4.2 不同情景下对建设用地的诉求 .505.4.3 基于环境负荷的土地利用调控措施 .51第六章 “十三五”期间土地利用目标与任务 .536.1 战略目标制定的指导思想与原则 .536.1.1 指导思想

5、.536.1.2 基本原则 .536.2 “十三五”经济社会发展目标与分析 .54无锡市“十三五”土地利用专项规划（2016-2020 年）III6.3 “十三五”土地利用总体战略目标 .566.3.1 耕地保护目标 .566.3.2 基本农田保护目标 .566.3.3 建设用地规模目标 .566.4 土地利用战略任务 .576.4.1 土地利用生态化 .576.4.2 工业用地集约化 .586.4.3 建设用地减量化 .596.4.4 用地管理精细化 .59第七章 建设用地减量化任务与途径 .627.1 “十三五”建设用地减量化目标 .627.1.1 建设用地减量化的压力分析 .627.1.

6、2 建设用地减量化的目标分解 .647.1.3 建设用地减量化目标的分解方案 .657.2 建设用地减量化路径 .667.2.1 因地施策，不同区域的建设用地减量化路线 .667.2.2 探索农村宅基地退出用途生态化，实现农村减总量 .677.2.3 城乡建设用地增减挂钩，提升土地盘活利用水平 .687.2.4 推进多规融合，盘活存量用地 .697.2.5 探索城镇低效用地再开发，实现城镇减增量 .71第八章 土地利用政策与管理制度创新 .738.1 产业用地政策创新 .738.1.1 制定差别化产业用地政策 .738.1.2 探索支持战略性新兴产业用地政策 .738.1.3 建立跨部门的产业

7、用地协调管理机制 .748.1.4 完善产业用地用途变更机制 .748.1.5 推行基于土地节约集约利用成效的产业用地奖惩机制 .758.1.6 根据产业更替演变规律完善产业用地的相关利用标准 .758.2 乡镇工业园区精明收缩 .76无锡市“十三五”土地利用专项规划（2016-2020 年）IV8.3 农村“三块地 ”改革政策创新 .768.3.1 农村土地征收 .778.3.2 农村集体经营性建设用地入市 .778.3.3 农村宅基地制度改革 .788.4 “四全”服务模式 .798.5 “产城融合”土地利用 .798.6 “供给侧改革”土地计划管理制度创新 .80第九章 规划实施保障措施

8、 .829.1 健全耕地保护责任制，守住耕地保护红线 .829.2 加强组织领导，落实共同责任 .829.3 探索“多规融合” ，强化一张蓝图管控 .829.4 完善“四全模式” ，提升管理服务水平 .839.5 建立综合考评制度，促进土地资源集约利用 .83第十章 规划环境影响评价 .8510.1 评价原则 .8510.2 评价依据 .8610.3 评价范围及期限 .8610.4 生态环境现状评价 .8710.4.1 水环境质量现状 .8710.4.2 大气境质量现状 .8710.4.3 主要污染物排放情况 .8810.4.5 生态环境总体状况 .8810.5 与相关规划的环境协调性分析 .

9、8910.6 规划环境影响评价指标体系与分析 .9110.6.1 土地利用环境影响因子识别 .9110.6.2 环境影响评价指标体系与目标值 .9210.6.3 规划环境影响分析 .9410.7 规划环境影响评价结论与对策措施 .96无锡市“十三五”土地利用专项规划（2016-2020 年）V10.7.1 评价结论 .9610.7.2 对策与措施 .97无锡市“十三五”土地利用专项规划（2016-2020 年）1第一章 前言“十三五”时期是无锡高水平全面建成小康社会的决胜阶段和积极探索开启基本实现现代化建设新征程的重要阶段，是建设“经济强、百姓富、环境美、社会文明程度高”新无锡的重要时期，也是

10、无锡市全面融入国家“一带一路”战略和长江经济带建设，加快推动经济发展方式转变、建设现代产业发展新高地、全面推进新型城镇化建设、切实提升生态文明水平、进一步增强长三角区域性中心城市地位，打造成为国内一流、具有国际影响力的制造业强市的主要时期。土地资源作为支撑经济社会发展的空间载体，对其进行科学的规划与利用将是保障无锡市经济社会沿既定轨道持续健康发展的重要基础与前提。因此，在无锡市国民经济和社会发展“十三五”规划纲要的指引下，结合无锡市土地利用新的阶段性特征和土地利用新变化、新形势，系统谋划“十三五”期间土地利用战略与目标，科学编制并有效实施无锡市“十三五”土地利用专项规划具有重大意义和深远影响。

11、无锡市“十三五”土地利用专项规划将是无锡市“十三五”期间土地利用的战略安排，是以土地利用保障经济社会发展的纲领性文件。1.1 规划背景当前我国经济处在发展阶段转型的关键期和转入新一轮发展的常态期，我们的发展理念、发展理论、发展模式以及发展的评价标准等都将发生重大变化。在这样的背景下，无锡市“十三五”土地利用将面临新形势、新要求和新挑战。一是耕地及基本农田保护理念更加突出由数量管理向数量、质量和生态并重转变，同时积极探索耕地轮作休耕制度。保护耕地作为我国的一项基本国策，是关系我国经济社会可持续发展的战略问题，也是我国土地利用与管理中一个恒久的要义。党的十八大以来，国家就落实最严格的耕地保护制度提

12、出了“确保实有耕地面积基本稳定”、“实行耕地数量和质量保护并重”等新的更高要求。习近平总书记在 2015 年 5 月指出，“要像保护大熊猫一样保护耕地”，并强调“坚决防止占多补少、占优补劣、无锡市“十三五”土地利用专项规划（2016-2020 年）2占水田补旱地的现象。”李克强总理对永久基本农田划定作重要批示强调：“扎紧耕地保护的篱笆，筑牢国家粮食安全的基石”。国土资源部先后下发了关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知（国土资发201418 号）、关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知（国土资发2014128 号）等政策文件，落实划定永久基本农田、强化优质耕地管控的要求。无锡市则相应要求，

13、“补充耕地由农林部门牵头进行质量评定，确保符合农业生产条件符合性评价指标与要求。同时补充耕地项目建成后，还要开展不少于 5 年的跟踪管理”。汪泉市长更是将“坚持最严格的耕地保护政策，全力保护耕地资源”放在了国土资源工作“四个坚持”的第一位。同时，耕地及基本农田也是重要的生态要素，“十二五”期间无锡市就已经将基本农田纳入生态补偿范围。这要求无锡市“十三五”土地利用专项规划必须以严格的耕地及基本农田数量、质量和生态功能并重保护为前提。此外，国家在“十三五”国民经济和社会发展规划建议中提出了要探索实行耕地轮作休耕制度试点，这也要求“十三五”无锡在保护耕地的同时还要在全市范围积极开展耕地轮作休耕的试点

14、工作，使耕地能够休养生息，保持耕地地力，实现耕地资源可持续利用。二是土地利用规划更加注重深化生态文明建设，努力构建山水林田湖生命共同体。党的十八大报告首次将生态文明与经济、政治、文化、社会一并列为五大建设主题，生态文明建设被提升至前所未有的高度。随后党的十八届三中全会又提出“山水林田湖生命共同体是生态文明建设的根本所在”、十八届四中全会、中央环保工作会议等又进一步明确“要紧紧围绕建设美丽中国、深化生态文明体制改革，加快生态文明制度建设，用制度保护生态环境”。为贯彻落实生态保护到国土空间，环保部颁布了国家生态保护红线生态功能基线划定技术指南（试行），推进了国土空间的功能分区，从规划源头上强化了土

15、地资源生态环境的保护。2015 年 9 月，中共中央、国务院印发了生态文明体制改革总体方案，要求“到 2020 年，构建起由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度等八项制度构成的生态文明制度体系，推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化，努力走向社会主义生态文明新时代。”无锡层面，关于建立生态补偿机制的无锡市“十三五”土地利用专项规划（2016-2020 年）3意见（试行）的颁布实施标志着生态文明建设在无锡也上升到新的高度。从土地利用规划的角度来看，这要求无锡市“十三五”土地利用专项规划需进一步融入生态文明建设理念，通过土地利用结构、格局优化，

16、形成生产生活生态空间相协调的土地利用格局，为构建山水林田湖生命共同体的美丽无锡提供积极支撑。三是土地资源利用更加强调全面厉行节约集约，探索建设用地减量化实现路径，实现建设用地总量与强度双控。从国家层面看，党中央、国务院高度重视资源节约集约利用，提出了“节约优先”的发展战略。习近平总书记在中央城镇化工作会议上指出：“要实现城镇化质量的稳步提升，将提高建设用地利用效率作为重要着力点，严格控制增量，努力盘活存量，逐步优化结构，切实提升效率，全面促进建设用地集约化利用。”国家新型城镇化规划（2014-2020 年）中明确要求将“节约集约用地作为推进城镇化转型发展的关键和核心任务”。国土资源部进一步加大

17、推进土地利用方式转变力度，先后出台了节约集约利用土地规定（国土资源部令第 61 号）、关于推进土地节约集约利用的指导意见（国土资发2014119 号）等政策文件，全面落实用地的节约集约控管。从无锡来看，2014 年 10 月，无锡市政府印发了关于构建节约用地“1236”战略布局实施意见的通知，制定了无锡市土地资源节约集约利用的 3 大目标、6 项任务和19 项具体政策。2015 年编制并下发了无锡市城市建设用地节约集约利用评价工作方案，要求对全市城市建设用地节约集约利用展开评价工作，同时开展了闲置土地专项治理、工业用地情况摸底调查等一系列节约集约用地工作。2015 年 9 月江苏省国土资源厅提

18、出了“减增量”、“减总量”以“双减”推进“双提升”战略实施的新要求。而在“十三五”国民经济和社会发展规划建议中，国家又明确提出了要全面节约和高效利用资源，强化约束性指标管理，实行建设用地总量和强度双控行动。因此，这内在要求无锡市“十三五”土地利用专项规划需进一步深化土地节约集约理念，通过合理规划和创新土地利用机制，不断提高全市土地资源配置效率，显著提升用地效益。尤其是对建设用地，要从总量和强度两个方面进行约束性管理。四是土地资源管理更加强化规划管控，强调向改进土地调控机制方向发展。无锡市“十三五”土地利用专项规划（2016-2020 年）4为健全和完善与经济发展相适应的土地调控体系，国土资源部

19、在 2014 年提出了土地管控的三个要点，即健全规划体系、落地划定“红线”、强化供应调节。这就要求土地利用总体规划及其调整完善要进行理念的转变，由“保障型规划”向“保护型规划”转变，由“增量型规划”向“存量型规划”转变，由“指标型规划”向“空间管控型规划”转变，通过土地利用总体规划的调整完善推进“多规融合”机制探索，协调“三条红线”划定，研究差别化的用地政策，推动土地利用计划管理方式转变。无锡市当前正在积极安排部署“多规融合”工作，落实“多规融合”将成为无锡未来各项规划的一项重要工作。这要求无锡市“十三五”土地利用专项规划需探索开展“多规融合”工作，进一步强化规划的管控效用，创新完善土地调控机

20、制。五是土地制度改革更加重视保障农民权益，统筹城乡发展，促进城乡共同繁荣。十八大以来，党中央对“三农”问题给予了较之以往更高的关注，城乡发展的一体化被认定为解决“三农”问题的根本途径。党的十八届三中全会强调，坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化。2014 年中共中央一号文件确定了开展村庄人居环境整治、推进城乡基本公共服务均等化、加快推动农业转移人口市民化等重点工作。2015 年中央一号文件对土地制度改革进行了部署和要求，提出“始终把维护好、实现好、发展好农民土地权益作为改革的出发点和落脚点，土地制度改革必须保证农民的利益不受损”。无锡市在土地制度改革中探索出的“四全”服务模式、“双置换”政策等均有效响应了保障农民权益，统筹城乡发展，促进共同繁荣的目标要求。在这样的背景下，无锡市“十三五”土地利用专项规划也应立足于统筹城乡发展，相关政策机制设计应强化农民权益优先。六是突出供给侧结构性改革，去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板。“十三五”期间，无锡市需从土地供应结构入手，优化存量、引导增量、主动减量，努力增加有效供给，提高全要素生产率。一是推动化解过剩产能，着力调整产业结构。重点是加快培育产业发展新动能、推动核心技术创新发展、有效化解过剩产能、积极拓展市场空间。二是推动化解房地产库存，引导房地