1、广东省3月起全面推开工商登记制度改革2014-03-01 全省改革分阶段实施，6月1日前全省全面实施各项改革措施，年底前完成各项改革任务（改革政策解读）一、改革的背景工商登记制度是政府管理经济社会的一项基本制度。现行工商登记制度是在我国经济体制转轨过程中逐步建立和发展起来的，在培育市场主体、保障交易安全、维护市场秩序等方面始终发挥着重要作用。但随着市场经济体制的确立和不断完善，现行工商登记制度设计中带有计划经济色彩的部分已不能完全适应形势发展的需要，亟待改革。对这样一个发挥着积极作用的重要制度进行深度改革，其核心并不仅仅是针对工商登记制度本身的不足，而是要调整和完善工商登记制度所体现的、所承
2、载的政府职能。在现行政府职能体系下，政府承担了一些本应由市场、企 业和行业自行可以调节和解决的事项，表现在工商登记制度上，就是前置审批过多、准入环节复杂、准入门槛较高、各地登记条件不够统一以及市场监管职责不清，存在监管缺位越位等问题。以上问题，造成了政府既“管了不该管的事”，又可能造成“该管的没管好”。与此同时，企 业 自主经营的活力受到束缚。工商登记制度改革的实质是政府职能的调整与完善。近年来，从中央到地方大力推进以转变政府职能为核心的行政审批制度改革。转变政府职能，就是要把该放的权力放开到位，就是要放松市场主体准入管制，提高登记注册准入效率，最大限度地为投资主体松绑，使市场主体更加方便快捷
3、的进入市场。因此从一开始，省委省政府就将开展工商登记制度改革作为转变政府职能的直接体现和突破口。2010年，省委、省政府将工商登记制度改革纳入我省重要领域和关键环节的改革，并持续推进。2013年经工商总局和省政府批准，我省在深圳、珠海、东莞和佛山市 顺德区开展改革试点，取得了显著成效。一是改革显著激发了社会投资创业的活力。截至2013年底，全省实有各类市场主体582.4万户，其中各 类企业181.0万户，比上年底分别增长12.8%和18.3%；2013年全省新登记各类市场主体110.8万户，其中新登记各类企业35.3万户，同比分 别增长35.7%和 50.4%。2013年，深圳、珠海、东莞、顺
4、德四个试 点地区新登记市场主体增幅分别达到129.4%、53.0%、21.5%和17.8%，高于同期全省其他地区10.1%的平均增幅。二是改革有力推动了行政审批制度改革。深圳、东莞等地在商事登记制度改革带动下， 压减、 调整行政审批事项达到30% 以上，企业登记时间缩短至3个工作日以内。三是改革有效提升了市场监管效能。通过落实“谁审批、 谁监管” 与行业管理有机结合的原则，明晰部门职责分工，促进了协同监管，推 动了整体监管效能的提高。四是改革发挥了企业和行业自律作用，推动了社会信用体系的建设，促进了社会自治能力提升。2013年10月25日的国务院常务会议，部署推进公司注册资本登记制度改革，改革
5、措施吸收了广东的部分试点经验。11月7日, 国务院新闻办公室举行新闻发布会，工商总局介绍注册资本登记制度改革情况时指出，广东的改革试验结果是成功的。党的十八届三中全会通过的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定明确提出“推进工商注册制度便利化”等工商登 记制度改革要求。今年2月18日，国 务院公布了注册资本登记制度改革方案，全面部署以注册资本登记制度改革为主要内容的工商登记制度改革工作。我省作为改革开放的先行地，在总结前期改革试点的基础上，按照中央的统一部署，又充分结合广东先行先试的特点，下发广东省商事登记制度改革方案，提出了细化改革、深化改革的具体要求，作出2014年在全省推开并基本完成
6、改革的具体安排部署。二、如何理解此次改革的总体目标和基本原则 改革工商登记制度，推进工商注册制度便利化，就是要借鉴国际先进理念，对接国际通行规则，打造市场化、法治化、与国际接轨的营商环境，增强我省的竞争力。通过推进工商登记及相关领域审批、监管制度改革，积极探索建立“宽进严管”的商事登记管理制度体系，激发市场主体的活力和创造力，促进经济社会持续健康发展。改革要遵循三个基本原则：一是市场主导，简政放权；二是规范统一，便捷高效；三是宽进严管，权责明确。关于改革的总体目标和基本原则，贯穿了处理好四个关系的要求：一是处理好“ 宽进” 与“严管”的关系。通过工商登 记制度改革，既要放松市场管制，把该放的权
7、力放开放到位，让市场主体便捷进入；又要强化市场监管，把该管的事务管住管好，维护市场秩序，保障交易安全。二是处理好“政府” 与“市场” 的关系。通 过简政放 权，既要使市场在资源配置中起决定性作用，激发市场主体发展活力；又要加快转变政府职能，更好发挥政府作用，把政府工作重点转到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护高效有序市场秩序上来。三是处理好“ 审批”与“管理”的关系。既要加快工商登记及相关领域行政审批制度的改革，实现审批事项的“减放 转优” ，提高市场准入效率；又要落实“谁审批、谁监管”和行业归口管理，厘清部门职责，明晰监管责任，强化专业化、精细化管理。四是处理好“ 权利”与“ 义务”的
8、关系。既要赋予市场主体更多自主权利，还权于市场；又要加强市场主体信用信息公示，强化市场主体自治和行业自律，促进商务诚信体系建设。三、改革的主要内容有哪些方案共提出了四个方面的12项改革措施，6项涉及“宽进” ，6项涉及“ 严管” 。具体解读 如下：（一）关于精简前置审批事项，改革工商登记审批流程。登记审批流程改革改革前：“先 证后照” 。大量工商登记需先向审批部门申领许可证或批准文件，才能办理营业执照。改革后：“先照后 证” 。全面清理不符合法律、行政法规和国务院决定规定的工商登记前置审批事项，并进一步精简和规范。除少部分涉及前置审批的工商登记需凭“证” （批准文件） 办“照”外，大部分工商登
9、记直接向工商登记机关申领营业执照后即可从事一般生产经营活动；对从事须经审批方可开展的生产经营活动，经有关审批部门审批并取得批准文件、证件后，开展相关生产经营活动。解读现行“先证后照 ”的制度设计，存在种种弊端 。首先是准入程序设计不够科学。 规定先有“证”再办“ 照” ，而“证”的审批往往要求具备相应的场地、 设备、专业人员资质等。因尚未取得营业执照，没有主体资格，无法以市场主体的身份租赁场地、采购设备或签订用工合同等，又难以满足办“ 证” 所需条件，经常出现证照互为前提的困局。其次是审批事项多而不清，审批成本高。经初步清理，有法定依据的工商登记前置审批就多达180多项，没有法定依据的前置审批
10、更多，且调整变化快，工商登记前置审批不明确，成为长期困扰企业和登记机关的问题。同时， 这些审批 环节多、时间长，审批成本高昂。以 行政许可法规定的审批时限计算，每增加一项审批事项，办理周期就相应增加1-20个工作日。再次是市场监管效能较低。现行主体登记与经营资格许可相互渗透的制度，导致部门之间职能交叉，责任边界不清，容易出现监管漏洞。主管部门履行市场管理职能时往往把重心放在资质资格审批上，存在“ 重审批轻监管”或“ 以批代管”现 象，市场监管整体效能偏低。为拆除市场准入的“玻璃 门” 、“弹簧门”，并着眼于提升市场整体监管效能， 方案以改革市场准入流程为切入口，推行市场主体登记与经营项目审批相
11、分离改革。这项改革，是我省改革的核心内容之一，是对现行登记审批流程的重大调整和重构。实行这项改革，可以发挥准入程序改革对工商登记及管理制度体系改革的牵引作用。一是有利于理顺证照关系，推动关联行政审批制度改革，提高市场准入效率；二是有利于明确工商登记机关、各 审批部门和行业监管部门的监管职责，促进协同监管和整体监管效能提升。市场准入除了工商登记，还有与主体准入有关的行政审批。只有各级各部门切实转变管理理念，进一步减少和调整行政审批事项，规范行政审批，协同推进改革，工商登记制度改革才会取得实质性进展。为进一步落实此项改革， 方案从两个方面予以配套衔接：一是精简和规范工商登记审批事项，明确哪些属于工
12、商登记前置审批，哪些属于工商登记后置审批。 二是推进工商登记及相关审批标准化建设。特别提示：推行工商登记从“先证后照” 向“先照后证”转变的改革，是广东省商事登记制度改革方案明确的改革措施，改革措施的“落地”，需要编制全省统一的工商登记前置审批事项目录和工商登记前置改后置审批事项目录，以及制 订后续监管措施等。目前，上述两个目录以及相关后续监管措施的编制工作正在进行，将按程序报批后向社会公布实施。精简和规范工商登记审批事项解读此项工作是市场主体登记与经营项目审批相分离改革的前提。一是要全面清理，根据行政许可法的有关规定，对没有法律、行政法规和国务院决定设定依据的，一律不作为工商登记的前置审批。
13、二是要进一步精简，在清理的基础上，除少部分保留前置外，其余原则上改为后置，办理营业执照的前置审批事项将大幅减少。三是要动态管理并公开。为了使这项改革能真正落实，将规范编制全省统一的工商登记前置审批事项目录和工商登记前置改后置审批事项目录，并按照广东省行政审批事项目录管理办法实行动态管理。这样，市场主体“办照 ”前到底需 办理哪些前置审批，哪些前置 审批已经改成后置审批，清晰明了，有利于落实“非禁即入” ，最大限度放开一般生产经营活动，从根本上解决大量“办照难”问题。推进工商登记及相关审批标准化建设解读此项改革是实行市场主体登记与经营项目审批相分离改革的保障。在登记流程再造的同时，进一步规范关联
14、审批行为，创新审批服务方式，实现改革的整体协同，才能发挥改革的最大效应，促进服务型政府建设。 方案在审批标准化建设部分有很多亮点：一是提出要科学合理降低行政审批条件，减少审批材料，优化审批流程，缩短审批时限，解决审批事项“ 门槛 高企”、 “合法不合理” 以及“申请成本高、审批时间长”的现象。 二是提出 创新审批服务方式，包括“集中统一办理、同步审批和服务质量公开承诺”。这是此前我省部分地市在行政 审批制度改革方面成功的经验做法，下一步将进一步推开。三是提出借鉴兄弟省、市审批“ 告知承诺制”做法。此项改革措施是近年来上海等地提高行政审批办理效率一项重要创新举措，既提高了审批效率，又有效引导、
15、约束市场主体依法经营。四是规范统一市场主体登记条件、登记程序、登记事项和申请表格及提交材料，特别强调适应信息化、数字化、网络化发展要求， “探索全程 电子化工商登记 模式，推 进工商登记申报材料和营业执照电子化” ，充分体 现了本次改革便捷高效的基本原 则，符合“ 电子政务” 的发展 趋势 。五是提出“ 探索建立营业执照、组织机构代码证、税务登记证联合办理制度”。此前，我省顺德等地开展了这方面的积极探索，此项改革打破部门体制机制限制，促进了部门间信息的互联互通，极大方便了企业办证办照，社会效果良好。（二）关于放宽登记条件，规范登记服务。改革公司注册资本登记改革前：公司注册资本实行实缴登记制，公
16、司股东必须在两年内（投资公司在5年内）实缴出资，公司在办理注册资本登记时应当提交验资证明；公司设立时首次出资比例不低于20% 、股 东货币出资比例不低于30% 等，有限责任公司最低注册 资本3万元、一人有限责任公司最低注册资本10万元、股份有限公司最低注册资本500万元。改革后：公司注册资本实行认缴登记制，股东的出资额、出资方式、出资期限等由其自主约定（法律法规对公司注册资本实缴登记另有规定的除外），记载于公司章程，并对缴纳出资情况的真实性、合法性负责；取消最低注册资本限额、首期出资比例、出资期限及货币出资比例限制等。解读注册资本是公司法特有的概念和法律制度，也是工商登记的核心条件之一。现行制
17、度设计中，对公司注册资本设定了较高的要求和不尽合理的限制。同时，在公司注册资本实缴登记制下，实收资本需要法定验资机构验资，这一环节手续繁琐，期限较长，增加了企业使用资金的成本。制度设计初衷是为了维护交易安全、保障交易秩序，但加大了中小微企业进入市场的成本，不利于投资创业。由于市场准入资本要求较高，也不同程度滋生了“两虚一逃 ”违法行为，产生社会信用危机。公司法颁布实施后，我国的公司制企业发展迅速。从全国范围来看，公司制企业已占企业总量近80%，已经 成为我国企业的主要组织形式。对注册资本登记条件进行改革，实质上解决了企业在市场准入方面的资本限制。此次注册资本改革，一方面，注册资本由实缴登记制改
18、为认缴登记制，投资人可以自主约定认缴出资，也就是说理论上可以“一元钱办 公司” 。另一方面，全面放宽注册资本登记条件，允许自主约定公司设立时全体股东（发起人）的首次出资比例，通俗的说法就是可以“零首付 ”；允许 自主约定出资方式和 货币出资比例，提高知识产权、实物、土地使用 权等财产形式的出资比例，克服货币资金不足的困难；允许自主约定公司股东（发起人）缴足出资的期限，不再限制两年内出资到位，提高公司股东（发起人）资金使用效率，最大限度降低企业资本运营成本。这些改革措施，对企业尤其是中小微企业投资创业是重大“利好 ”。公司注册资本认缴登记制是公司资本制度的深刻变革，但无论怎样变革，公司对外承担责
19、任的基础依然是公司的全部财产，而不是注册资本。破除资本信用，建立财产信用，将成为社会公众的普遍理念。需要说明的是，注册资本认缴制并不代表不缴。注册资本认缴制改革后，虽然公司登记可不提交验资报告，但股东需要按照章程约定的出资额、出资方式、出资 期限缴纳出资，并且要向社会公示，实现全社会监督。股东没有按章程约定交付出资，根据法律和公司章程仍然要承担相应民事法律责任， “一元 钱办公司” 是一个形象的比喻。注册资本是设立公司的一个基本条件之一，开办公司还有场地和人员等方面的要求，并且公司基本运营需要一定的资本，完全不花钱办公司实际上是不可能的。同时， 方案考虑到银行、证券、保 险等行业的特殊性，提出
20、这些行业应当缴足注册资本，既是执行现行各项专项行业法规，也与世界各国普遍对金融机构等特殊行业实施审慎监管做法一致。改革住所（经营场所、营业场所）登记改革前：住所登记往往审查住所用途和使用功能，不允许“一址多照” 和“一照多址”。改革后：申请人提交住所使用证明即可予以登记，工商登记机关不审查住所用途和使用功能；探索“一址多照 ”和“一照多址”登记；地级以上市人民政府可对住所条件作出具体规定；编制市场主体住所审批事项目录。解读住所条件是工商登记另一核心条件，适应于所有市场主体。住所登记条件较高是障碍市场准入的一个主要原因。以往的操作中，住所登记承载了很多社会管理功能，往往将住所登记与住所审批捆绑，在住所登记中要把“ 审 批”关，产生准入障碍，也造成部门监管职责不清。另一方面，很多企业特别是小微企业，对住所的要求并不高，随着市场主体数量日益增多，住所资源更加稀缺，住所已经成为投资创业的一个“ 门槛” 。方案从三个方面进行改革。一是回归住所登记的本质。明确申请人提交住所使用证明即可予以登记，降低住所登记的“门槛” 。同时，从适应企业多样化的需求，实现住所资源充分合理利用角度出发，允许根据实际需要在一定范围内探索“住改商 ”、“一址多照” 及“一照多址”，
