1、论我国行政补偿制度的完善 摘要 随着我国对人权保护的日益重视，行政补偿制度也受到学界 和社会公众 的关注。这些年来， 我国行政法理论研究和制度建设取得了 可喜的成绩 ，有中国特色的行政法理论体系 也 己初步成形 。但令人遗憾的是， 行政补偿 制度 作为现代行政法 的重要 内容，其 理 论研究和制度建设 却 未 在 我国得到足够的重视。 因此，时至今日，我国的行政补偿制度仍不完善， 难以满足现代法治建设的发展需要。 本文旨在 通过对 我国行政补偿制度现状的考察， 在 借鉴国外先进的经验 的基础上 ， 针对我国行政补偿 存在的缺陷 ，提出 制定统一的行政补偿法典；提高 行政补偿执法能力；加强对行政
2、权力的监督和制约等 建议 来 完善我国行政补偿制度 。 关键词 行政补偿制度 ； 现状 ； 缺陷 ； 对策 ABSTRACT With the concept of protection of human rights in China increasing seriously, the executive compensation system has become even more attention in the academic filed and the public .This years, our country for administrative law theories
3、research and system construction has made gratifying achievements, with Chinese characteristics in administrative law theory system also has initially formed. But， unfortunately， as one of the very important modern administrative law of administrative compensation system and the content of the theor
4、y and system construction in our country but to get enough attention. Lack of a more perfect administrative compensation legal system, it is difficult to meet the development needs of the modern legal construction. This paper aims to our administrative compensation system present situation inspectio
5、n, learn from foreign advanced experience, according to our country administration compensates the status and related problems, puts forward the reasonable and effective comprehensive suggestions to improve the administrative compensation system like executive compensation proposed by the developmen
6、t of uniform codes; improve the administrative capacity of law enforcement compensation; to strengthen the executive power supervision and restriction of such proposals and so on . KEY WORDS Administrative Compensation System; Status; Defect; Strategy 目录 一、前 言 3 二、行政补偿制度的基本理论 3 （一）行政补偿的概念 3 （二）行政补偿制
7、度的特征 5 1.以公共利益的需求为基础 5 2.以合法具体行政行为为前提 5 3.以给无义务的相对人造成了特别损失为关键环节 5 4.以补偿协议前置为一般原则 6 5.以因果关系为内在动因 6 6.以多样化补偿手段为基本方式 6 （三）行政补偿制度的理论基础 6 1.公共负担平等说 6 2.结果 责任说 7 3.特别牺牲说 7 4.既得权说 7 5.人权保障论 7 三、我国行政补偿的基本情况及其存在缺陷 8 （一）我国行政补偿的建立和发展 8 （二）我国行政补偿制度所存在的缺陷 9 1.补偿原则模糊 9 2.缺失行政补偿法典 10 3.公共利益界定不明确 10 4.补偿范围过窄及补偿标准不合
8、理 11 5.执法程序缺失 11 6.欠缺有效监督程序 11 7.救济程序不力 12 四、完善我国行政补偿制度的构想 12 （一）制定行政补偿法典的构想 13 1.明确行政补偿原则 13 2.确定公共利益范畴 13 3.确立行政补偿范围 14 4.明确行政补偿的标准 14 （二）强化行政补偿程序的构想 14 1.规范执法程序 14 2.加强监督和制约程序 15 3.完善司法救济程序 16 五、结论 17 注 释 18 参考文献 19 致 谢 20 论我国行政补偿制度的完善 一、 前 言 行政补偿制度是现代法治国家行政法制 建设中的重要内容 ,在现代行政法中 ,行政补偿是国家 调整公共利益与私人
9、利益或团体利益、全局利益与局部利益 之间的一项基本制度 ,体现了现代法治和服务行政的 本质要求 。目前 ,我国还没有一部专门关于 行政补偿 的 法律 ,有关行政补偿的规定散见于各个单行法律、法规甚至是一些政府政策 中， 零散的 法条 与复杂的社会现实之间存在矛盾 ,现实中存在着大量补偿的空白区域。而我国行政法学者对于补偿的主体、补偿范围、补偿方式等仍存在分歧与争议 ,我国现阶段的行政法理论 研究 还无法为行政补偿制度提供 有力 的理论支持。法律和理论的双重缺失 ,导致了我国行政补偿制度的先天不足 ,也无法为制度的后天成长提供充足的养分。随着民主、法治的发展 ,如何进一步保障公民的权利 ,如何构
10、建起作为人权保障重要一翼的行政补偿的理论基础和制度 ,成为公法学的一个重要课题。 尽管已有相关文献对我国行政补偿制度进行 了 研究，但 主要 是侧重对我国行政补偿制度宏观上的探讨，对于一些细节的研究过于浅显，真正能细致、全面地研究我国行政补偿制度完善的文献并不多见，即使有，也多是单纯理论的阐述，缺乏现实性。本文 以比较、分析、借鉴 、批判的方法 从我国的行政补偿制度的历史与现状分析入手，对行政补偿的概念、法律特征 等进 行探讨，并在此基础上，对我国现有的行政补偿制度存在的问题进行剖析， 并依此 提出完善我国的行政补偿制度 的对策 。 二、 行政补偿制度的基本理论 （一） 行政补偿的概念 行政补
11、偿的概念 最先 起源于公益征收，它是一种由于国家对土地及其他财产所有权进行强制征收而发展起来的 一种补偿 制度。 纵观各国的法制历史， 行政补偿 制度远 比国家赔偿制度更早 产生并 发展起来 。作为最重视国家责任的法国， 最早 开创行政补偿制度 之先河 ，早在 1789 年 ，法国就在其 人权宣言 中宣布 ：“ 财产是神圣不可侵犯的权利 ， 除非当合法认定的公共需要 所显然必需时， 且在公平而预先补偿的条件下 ， 任何人的财产不得受剥夺 ”。 1同样， 在德国 ，也 有 “ 对于因公共福祉而牺牲权利及利益之人 ， 国家应予补偿 ” 的规定 。 2 要 构建 我国行政补偿制度， 首先 要明确行政
12、补偿这一概念。当前，我国行政法学界对于行政补偿的概念说法不一，具有代表性的概念有以下几 类 ： “ 行政补偿是指行政主体的合法行为给行政相对人的合 法权益造成损失，依法由行政主体对相对人所受的损失予以补偿的制度 。” 3这种概念从基本而言是正确的，但仍因 没 有把引起行政补偿发生的公民主动协助行为包括在内 ，因此不 够 完整。从一般意义而言，在 特定情况下，特定的公民、法人或者其他组织为了维护公共利益而使自己的利益受损时，也应当得到相应的行政补偿。 “ 行政补偿制度，是指国家行政机关及其工作人员的合法行政 行为 使公民、法人或者其他组织合法权益受到损失，由行政机关给予一定经济补偿的制度。它是国
13、家调整公共利益与私人或团体利益，全局利益与局部利益之间关系的必要制度 。 ” 4这一概念较为完整，但在认识程度上存在着一定的偏差，其将 引起补偿发生的行为限定于合法的行政行为 ，过于局限 。 在现 实生活中， 并非只有行政行为才会引起公民合法权益的损失， 笔者认为， 只要是 因为 行政主体实施的合法行为 而 导致公民、法人或者其他组织合法财产的损失，相对 方 都拥有提起行政补偿申请的权利。 “ 行政补偿是指行政机关及其公务员在执行职务的过程中的合法行为，导致相对人合法权益遭受损害或相对人为社会公益而蒙受一定损失时，行政机关向受损害的相对人依法承担给付一定金钱的义务。 ” 5笔者认为这一概念明显
14、 把行政补偿的方式缩小了。行政补偿的方式不 能只局限于 金钱 的 给付，除了经济补偿以外还可以从其他方面 给予补偿 。 除此之外，台湾学者李建 良 认为 ：“行政补偿为行政法上之损害补偿 , 是指行政机关基于公益目的 ,合法实施公权力 , 致人民之生命、身体或财产遭受损失 ,而由国家予以适当补偿的制度 , 又可称之为行政法上之损失补偿。” 6而在日本，“行政补偿是指行政主体（主要是国家行政机关）管理国家和社会公共事务过程中的合法行为，使本不应承担法律责任的公民、法人或者其它组织的合法权益遭受特别损失，国家基于当事人事前协商一致，以公平合理为原则，根据法律、法规的规定，从经济上、生活上、或者工作
15、安置上等诸方面对其所受损失予以适当补偿的过程或者制度。” 7 对 于行政补偿的 概念 ， 尽管 学者的 理解与表述各有差异，但 就总体而言，并无太大的本质区别 ，即有关行政补偿的概念应该包括如下特点： 行政补偿的前提 为国家 公权力的合法行使 ,行使公权力的目的是为了公共利益 ； 行政补偿的主体是国家 ,而 履行 补偿义务 的 机关是国家行政机关或其他行政主体 ,任何个人均不负有以自己的行为和财产给付行政补偿的义务 ,且不发生行政追偿问题 ； 行政补偿是行政主体的一项法定义务 ,行政主体为实现公共利益而实施的一切行为或者相对人为公共利益而实施的一切行为 ,只要给相对人的合法权益造成特别损失 ,
16、都必然地伴随着行政补偿的义务 ； 行政补偿必须以相对人所受的特别损失为要件 ， 只有在合法的行为使相对人遭受了特别的损失时 ,国家才负担财产上的补偿义务。 在肯定上述特征的基础上 ,笔者 认为 行政补偿 可 定义 为： 行政补偿是指国家行政机关及其工作人员的合法行为使公民、法人或者其他组织的合法权益受到特别损失；或者公民、法人或其他组织为了维护和增进国家、社会公共利益而使自己的合法利益受到损失 时 ，依法由行政机关对相对人所受损失从经济上 或相关利益上 对其所受损失予以适当弥补的 一种 制度 。 （二） 行政补偿制度的特征 基于对行政补偿的上述分析，笔者 认为行政补偿具有 以下几个法律特征 。
17、 1.以公共利益的需求为基础 。公共利益是具体行政行为的出发点和落脚点，是行政补偿产生的基础，只有当“人民财产因公益上之必要，始得依法律征收或征用之，如公务员无法律上之根据，并非因公共利益之必要，征收或征用人民之财产时，则为违法之行为，应负行政上之损害赔偿责任，根本不发生损失补偿之问题也”。 8 2.以合法具体行政行为为前提 。 行政补偿必须以合法的行政行为为前提，国家行政主体及其工作人员的民事行为或个人行为并不导致行政补偿。 由于 行政 补偿只能由行政主体的合法行为引起 ,因而行为人的主观过错与补偿 责任没有必然的联系 ，若是违法或有故意、重大过失的行政行为 ,不产生损失补偿问题 ,只产生行
18、政赔偿责任的后果。 3.以给无义务的相对人造成了特别损失为关键环节 。 行政补偿以无义务的特定人为对象和以特定人为公共利益所受的特别损失为内容。根据公平负担原理，每个公民都必须公平 地 向国家履行一定的义务。如服兵役、依法纳税等 ,是所有的公民应尽的义务 ,这是一种公平的负担 ,无需给予补偿。只有在合法行政行为使无义务的特定人因公共利益蒙受特别损害时 ,为了平衡和协调私益和公益，国家才对特定人的特别损害进行补偿。 也就是说 ,并不是合法 行为引起的所有损害都可以请求行政补偿 , 只有超出了社会的公平负担而构成特别损害时才可以请求行政补偿。 4.以补偿协议前置为一般原则 。 所谓的协商前置就是
19、通常以当事人事前协商一致为前提 ,在当事人就补偿范围、标准、方式等事项达成协议后 ， 才实施造成相对人权益损害的行为。 由于行政补偿的程序是协商前置 , 即在损害发生前先进行补偿 , 然后再作出致害的行政行为 ,因此行政补偿纠纷一般都由行政机关自行解决 , 而不是通过诉讼途径解决。当然 , 受害人若对行政机关补偿决定有异议 ,可以申请复议 , 对复议结果不服仍可诉诸法院予以救济。 5.以因果关系为内在动因 。 如果某一合法具体行政行为，与某一无义务特定人合法权益受损之间毫无因果关系，那么行政补偿就不能产生。但在通常情况下，法律上的因果关系总是表现为前因后果的模式，如民法上的损害赔偿，通常是损害
20、在先，赔偿在后，前因后果关系比较严格固定。但行政补偿既可损失在先而补偿在后，也可先有补偿而后有特定损失，其因果关系呈现出更为丰富的表现模式。 6.以多样化补偿手段为基本方式 。 行政补偿的方式多样，标准灵活，除支付补偿金、返还财产和恢复原状等三种主要方式外，还包括诸如现物补偿、移民安置、给予照顾、优先录 取、提供医疗或抚恤、办理农转非户口等生产、生活和就业方面的优待及优惠方式。 （三） 行政补偿制度的理论基础 行政补偿的理论基础，或称行政补偿的理论依据，即国家为什么要对合法的职权行为给特定人造成的特别损失给予公平的补偿，其理论上的依据何在。行政补偿的理论基础是行政补偿制度赖以存在和发展的理论支
21、撑，对此， 各国 的 学者 所进行的探索是广泛而深刻 ， 对其的阐述也纷繁复杂。现今，理论界对此主要有以下几种观点。 1.公共负担平等说 。 该学说起源于法国，并成为法国的主流学说并在以法国为代表的大陆法系国家具有广泛的影响。公平负担 平等说 的中心是平等原则， 认为 在民主、法治社会里，人人享有平等的法律权利，同时人人亦应平等分担社会负担。 9当 个别或部分公民 因公共利益而受到损失 时，如果完全由其个人承担，就会使个别人因公共利益而承担的义务重于相同情况下的其他人 。由于行政机关的行为是为公共利益而实施，受益者是社会全体成员， 因此 国家即应给予他（他们）特别的补偿，以将个别或部分人因公共
22、利益受到的损失转由全体公民分担。 而这种分担方式是通过税收形式由国家对遭受损失的人给予补偿 ，从而实现公共负担平等分担。 2.结果责任说 。 结果责任说产生于日本，该学说认 为 ,行政机关及其工作人员只要其行为或其所管理的人或物造成了相对人的损害， 不论行政行为 是否存在违法情形，不管其 行为人 有无过错， 国家或公共团体 均应对被害人的损失予以赔偿或补偿。10可见，该学说是站在受害人的角度来谈的。行政行为不论是合法的还是违法的，只要对相对人造成了实质的损害，就应该予以救济。因为于受害人来说，此时受到的损害与其因违法行政行为所受到的损害是一样的。 3.特别牺牲说 。 这一 学说 源于德国并成为
23、德国的主流学说，由德国学者奥托梅耶提出 的 。 在他看来 ,任何财产的行使都要受到一定 社会的、 内在的限制，当财产 的征用超出这些内在限制时，即产生补偿问题。 11也就是说，对行使所有权的内在社会限制是所有公民都平等承受的一定负担，不需要赔偿。然而，当这种负担落到某个个别公民头上，它就变成了一种特殊的牺牲，就必须进行补偿。即国家对于为了社会公共利益而使特定公民 做出 了特别的牺牲，为了使得这种牺牲公正平等，由公众平等负担，国家应从对 做出 特别牺牲的公民予以某种形式的补偿，以使国家之行为符合自然法的公平正义之精神。 4.既得权说 。 此学说 认为 ,国家之所以对合法行政行为造成的损害进行补偿
24、，是因为宪法和法律保护人民既得之权利。 12人 民既得权既系合法取得 ,自然应予以保障。保障一般公民的生存权、财产权 ,是现代宪法确立的根本原则和民主国家的首要任务。纵然因为公益或公务之必须 ,使其蒙受损害 ,亦应予以补偿，以保障宪法规定的人民的基本权利。否则 ,难以体现公正和维护保障人民的既得权利 。这正是“有权利必有救济”观念的体现。 如果国家基于公共利益的需要给公民的权益造成损害，必须给予公平补偿，以维护人民之既得权利。 5.人权保障论 。 该理论认为保障人权是民主国家的基本目标和重要任务之一，当公民受到其他公民和组织的侵害时，国家有责任使其得到赔偿并依法对侵权人予以惩处；而当公民受到国
25、家的侵害时，国家当然更有责任对公民受到的损失或损害给予补偿或赔偿。 13行政补偿观念是在人权观念日渐彰显下的民主立宪国家产生的，最初源于宪法保障财产权的规定。可以这么说，没有人权保障观念，没有私有财产不可侵犯的规定就不可能产生行政补偿制度。 以上几种 学说 都从一定的角度 解释了 国家为什么要进行行政补偿，都具有一定的合理 性。其中，人权保障说、特别牺牲说和公共负担平等说的影响最大，但于笔者看来， 任何一种学说都难以完全说明行政补偿的理论依据，都具有其片面性。 基于对各种学说的综合分析 ，笔者认为，我 国应当以人权保障论 结合 公共负担平等说作为行政补偿制度的理论基础。因为，从行政补偿的渊源来
26、看，它是作为财产权的一个保障制度产生和存在的。人权保障原则强调的是对于公民基本权利的尊重和保护，即使是合法的行政行为，如果侵犯了公民的合法权益并造成了损失，就必须予以补偿。但是由于该原则适用范围太广，必须结合公共负担平等原则才能充分完整地阐明行政补偿的法理基础。因为公共负担平等原则除了能有力地说明因国家公共利益需要所为合法行政行为给行政相对人造成的特殊损失不能完全由该相对人个人承受，而应由公众分担（应有国家予以补偿）外， 还能说明正是由于受损失者本人作为公众一分子也应分担其中一部分损失，所以行政补偿通常不是全额补偿。 三、 我国行政补偿的 基本情况 及 其存在 缺陷 （一） 我国行政补偿的 建
27、立和发展 我国早在清朝时期，行政补偿的思想就已经开始萌芽， “当行政上命令及处分之侵害 私人 利益之际，乃有回复之者，谓之行政救济。” 14然而，真正意义上的行政补偿条款的出现，最早是在 1944 年 1 月颁布陕甘宁边区地权条例中：“政府得租用、征用或以其他土地交换任何人民或团体所有的土地” 151950 年的城市郊区土地改革条例和 1958 年的国家建 设征用土地办法都对补偿的程序和范围，作了具体规定。 1962 年 9 月，农村人民公社工作条例修正草案指明，“不许无代价地调用劳动力、生产资料和其他物资”；“如果因为建设或其他需要必须征用社员的 房屋，应该严格执行国务院有关征用民房的规定，
28、给予补偿，并且对迁移户作妥善的安置”。与此同时，地方政府对营建铁路、矿山、荒地造林、垦殖、兴建水利工程等建设中征用农用土地，收购荒地、林地、拆迁房屋等补偿方式，也分别作了具体规定。 16至此，行政补偿制度在我国已初步建立起来。 我国行政补偿制度真正得到重视和发展，是在党的十一 届三中全会以后。 由于改革开放的政策推行，我国经济实现了复苏和发展，法治建设也提上了日程。行政补偿制度得以快速发展，主要体现于以下法律和法规中： 171982 年，我国制定了国家建设征用土地条例，四年后出台的土地管理法再次对土地征收补偿作了更详细具体的规定。在 1986 年，我国先后颁布的森林法、草原法、矿产资源法、渔业
29、法、水法也都对行政补偿问题做出了较为清晰的规定，使得我国在资源管理领域较为快速地建立了略为完善的补偿制度。此外，国家建设征用土地条例、长江三峡工程建设移民条例、 城市房屋拆迁管理条例、 国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例 等等都对我国行政补偿制度的不断完善起到了阶段性的作用。 邓小平南巡讲话以后，有关行政补偿的立法 速度明显加快，行政补偿的范围变得更为广泛， 已有几十部单行法规对行政补偿有所涉及 。特别值得一提的是，在 2004年的宪法修正案中，第一次提出了将第 10 条第 3 款的“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实
30、行征收或者征用并给予补偿。”的提案 。 04 年 宪法修正案的通过，代表着我国行政征用征收补偿制 度在宪法的层面上得以确认，确立了我国行政补偿制度的宪法依据。同时，对我国“尊重和保障人权”和“完善对私有财产的保护”目标的实现，具有重大的现实意义。 （二） 我国行政补偿制度所存在的缺陷 由上可知， 随着社会主义市场经济、民主政治的 不断 发展，我国的行政补偿立法步伐 也不断 加快， 目前，已 初步建立 了 行政补偿制度 。 但由于指导思想上的不够重视、传统观念的根深蒂固、相关理论研究 的 相对落后、立法技术 的 明显滞后和国家财力有限等因素，致使我国行政补偿制度还存在不少的缺陷，在 实践中公民合
31、法利益受到损害之后得不到补偿的情况还仍存在 。经笔者 归纳，主要表现在以下几方面： 1.补偿原则 模糊 。 行政补偿的原则是行政补偿制度 的核心 ，它不仅 决定了 行政补偿制度的统一 ， 补充 了 具体法律条文的不足 ， 而且还直接决定着国家对行政相对人的损失弥补的程度。 在 现代法治 中，已有很多国家的宪法中载明行政补偿的基本原则：如 德国基本法第 14 条第 3 项规定 ：“ 征收惟有因 公共福社 所需方得为之，征收须依法律或基于法律，而该法律亦规定补偿之种类及限度时，方得为之。征收之补偿，以 公平 的衡量公共及参与人之利益后，决定之。关于征收额度之争论，由普通法院审理之 ” 18此条 确
32、立了 “ 公平补偿 ” 原则， 即 以完全的价值补偿为原则 ； 于 1947 年施行的日本国宪法第 29 条第 3 款规定： “ 因公用征收及公用限制对私人造成财产上的特别损失时，必须予以正当补偿，不允许国家或者公共团体不予以补偿而收用私人的财产或者对私人的财产实行限制 ” 19， 确立了 “ 正当补偿 ” 原则。 在 我国 ， 2004 年的宪法 (修正案 )第 13 条规定 了 :“ 国家为了公共利益的需要 ,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿 ”。这样的增补，虽对我国健全和完善 行政补偿制度具有里程碑似的时代意义 ，但遗憾的是，这 仍未对行政补偿的 基 本 原则予
33、以明确的规定 。 只 载明 “ 按照法律规定进行补偿 ” ，使得在现实应用中难以有一个 切实可行的统一标准 ， 这不利于对私人财产权的保护 ，从而 违背了 “ 法律面前人人平等 ” 的宪法 基本 原则 ,也严重影响了法律在人们心中 应有 的公信力。 2.缺失行政补偿法典 。 如前 文 所述，从我国行政补偿制度的实践来看， 我国已经有几十部单行法律法规对行政补偿问题有所涉及，其范围包括 土地征用及土地收回 、 公用征收 、 公用征调 、 因公益遭受特别牺牲的补偿 等，但涉及这些制度的单行法只是片面规定了某一领域的内容， 无法穷尽所有行政管理领域 ，如今，仍有 大量的行政补偿 问题无法可依 ，存在
34、法律的空白。大量的单行法为我国行政补偿制度提供了法律的依据，但这散乱的规定可操作性极差，往往会造成 侵害程度相同或相似的情形予以不同的补偿 的局面，这样的 随意性和不公正性 最终导致的是 公民的不满和 一系列行政补偿纠纷 的出现。没 有制定一部统一的行政补偿法 不但违背了宪法规定的“法律面前人人平等”原则而且及不利于完善的我国行政补偿制度。 3.公共利益界定不明确 。 根据对行政补偿的分析，“公共利益”是国家限制和剥夺公民财产权的理由，也是防止公民财产权被任意征收、征用的界限，同时，也是行政补偿的要素之一， 因此，对公共利益的认定成为关系到行政补偿领域有效保护私有产权的关键问题。而“公共利益”是一个典型的抽象性概念，需要针对具体情况斟酌衡量。由于立法上至今未对其内涵和外延作出明确而具体的法律界定，给予
